西藏自治區(qū)社區(qū)矯正現(xiàn)狀及對策的法律分析

張利

摘要：西藏自治區(qū)2011年開展社區(qū)矯正工作以來，制定了《西藏自治區(qū)社區(qū)矯正實施辦法》等一系列規(guī)范性法律文件，初步建立了相關的組織制度和工作制度，在日常管理中也取得了一定的成果。但是仍然存在適用率偏低，司法所沒有全覆蓋等問題，為了促進我區(qū)社區(qū)矯正的發(fā)展，要充分利用其自古以來的“非監(jiān)禁刑”適用的思想基礎，在系統(tǒng)的社區(qū)矯正相關法律法規(guī)的指導下，聘任專業(yè)的社區(qū)矯正官，提高社區(qū)矯正參與人員的職業(yè)素養(yǎng)，充分調(diào)動群眾的參與性。

關鍵詞：社區(qū)矯正制度；社區(qū)矯正立法；社區(qū)矯正官

我國為了順應刑罰人道主義等現(xiàn)代化刑罰理論發(fā)展的國際潮流，2011年2月將社區(qū)矯正制度正式寫入《刑法修正案（八）》。2012年3月14日，我國在《刑事訴訟法》對社區(qū)矯正也作出了相關規(guī)定。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2012年1月聯(lián)合印發(fā)了《社區(qū)矯正實施辦法》。從2011年至今，西藏自治區(qū)嚴格按照《刑法》、《刑事訴訟法》及《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，在全區(qū)范圍內(nèi)積極為社區(qū)矯正的開展進行各項工作。同時，西藏自治區(qū)作為我國民族區(qū)域自治地方，具有獨特的歷史文化背景，特殊的風土人情等等，這些因素都可能影響到社區(qū)矯正的具體工作的開展。本文正是基于這種考慮，力圖在全面深入了解西藏自治區(qū)社區(qū)矯正發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，分析其存在的問題，結(jié)合具體區(qū)情提出有效的解決對策。

一、西藏自治區(qū)社區(qū)矯正現(xiàn)狀——以拉薩市城關區(qū)為例

“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。”①

（一）西藏自治區(qū)社區(qū)矯正的進程

1、法律依據(jù)

2013年西藏自治區(qū)司法廳、最高人民法院、最高人民檢察院及公安廳四個部門經(jīng)過深入的調(diào)查研究，制定了《西藏自治區(qū)社區(qū)矯正實施辦法》（藏司字[2013]227），為社區(qū)矯正制度在西藏自治區(qū)的具體發(fā)展提供了法律依據(jù)。②

西藏自治區(qū)司法廳、拉薩市司法局以及其他各地市為了社區(qū)矯正工作的順利開展發(fā)布了以下文件：《關于我區(qū)開展社區(qū)矯正試點工作的意見》、《加強和創(chuàng)新社區(qū)矯正工作試點方案》、《拉薩市社區(qū)矯正工作流程圖》等。

日喀則市2014年，2月18日印發(fā)《日喀則市社區(qū)矯正工作領導小組聯(lián)席會議制度》和《關于貫徹落實〈西藏自治區(qū)社區(qū)矯正實施辦法〉的意見》。

2、社區(qū)矯正制度建設

社區(qū)矯正的制度建設主要分為組織制度和工作制度。西藏自治區(qū)在上述一系列的法律規(guī)范體系的指導下，初步建立了社區(qū)矯正的各項制度。

（1）組織制度建設

社區(qū)矯正的組織制度建設包括矯正機構的設置和對矯正機構的管理。

首先是矯正機構的設置：西藏自治區(qū)根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》，2013年在自治區(qū)司法廳下設社區(qū)矯正管理局，隨后拉薩市司法局下設社區(qū)矯正科，日喀則司法局下設社區(qū)矯正科，山南地區(qū)司法處成立社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，在林芝地區(qū)司法局成立社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，阿里地區(qū)司法處成立社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，那曲地區(qū)司法處成立社區(qū)矯正監(jiān)督管理支隊。③

其次是對矯正機構的管理：西藏自治區(qū)的管理現(xiàn)狀是“由政法委書記牽頭，司法行政機關牽頭組織、職能部門緊密配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔日常工作、村（居）基層組織和社會參與的工作格局。實現(xiàn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主，村（居）進行日常管理，嚴格“五對一”和“一人一組”，建立由司法行政工作人員、綜治專職干部、公安派出所民警、駐村工作隊干部、村（居）干部、雙聯(lián)戶戶長等組成的矯正小組，切實加強管理措施的落實。”④

（2）工作制度建設

社區(qū)矯正工作制度建設包括社區(qū)矯正的操作規(guī)范和規(guī)程制度。西藏自治區(qū)是根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》中對社區(qū)矯正的操作規(guī)范、工作流程規(guī)定，開展工作的。同時結(jié)合具體情況制定了一系列的具體執(zhí)行制度。

拉薩市是2011年開始社區(qū)矯正試點工作，制定了《拉薩市社區(qū)矯正工作流程圖》。該流程圖對矯正對象的銜接、矯正執(zhí)行、管理監(jiān)督、考核獎懲、矯正解除五個方面制定了詳細的制度。⑤2015年10月林芝市巴宜區(qū)建成社區(qū)矯正中心，該中心設有報到登記、宣告、訓誡、教育培訓、心理宣泄、檔案管理等6個功能室。制定了《巴宜區(qū)社區(qū)矯正管理中心工作職責》、《巴宜區(qū)社區(qū)矯正工作流程》、《巴宜區(qū)社區(qū)矯正請銷假制度》等多項規(guī)定，實現(xiàn)了各項制度均有了具體的程序性規(guī)定，形成了較為完備的工作機制。⑥

（二）實踐現(xiàn)狀

1、社區(qū)矯正制度適用現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)社區(qū)矯正工作已開展了4年，從中國裁判文書網(wǎng)中刑事法律文書的內(nèi)容可以看出拉薩市城關區(qū)法院2013共判決案件177件，管制3件，緩刑8件；2014共判決案件213件，管制3件，緩刑17件；2015年11月10日之前上傳的10月之前判決的案件共98件，其中管制2件，緩刑12件（以上3年除了判處管制、緩刑的，其余全是拘役或有期徒刑）。由以上數(shù)據(jù)可以得出2013、2014、2015年符合適用社區(qū)矯正執(zhí)行方式的案件占全年總案件的比例分別是0.062、0.093、0.142（2015年前10個月的）。⑦從以上數(shù)據(jù)可以得出拉薩市城關區(qū)司法局接收的判處管制、緩刑的社區(qū)矯正人員在2013年有11、2014年有20、2015年10月1日之前有14人。

2、社區(qū)矯正日常管理的現(xiàn)狀

司法行政機關負責社區(qū)矯正日常工作，主要有以下重點內(nèi)容：教育矯正、監(jiān)督管理。

首先是教育矯正的開展情況，拉薩市建立了教育示范基地，拉薩下轄的區(qū)縣的社區(qū)矯正人員可以在這里接受警示教育。

其次在監(jiān)督管理方面，拉薩市2013年已經(jīng)啟動司法行政基層工作信息平臺，在各區(qū)縣之間傳送社區(qū)矯正相關工作情況。⑧2014年拉薩市嚴格實行“四個一”嚴格日常教育管理，對社區(qū)矯正人員實行“四個一”制度，即對新增的社區(qū)矯正人員有司法助理員和派出所民警共同對其進行一次法制教育；社區(qū)矯正人員每周以電話方式，向當?shù)爻C正機構報到；社區(qū)矯正人員每月寫一次思想?yún)R報，親自到當?shù)爻C正機構報到，并將報到情況登記在《社區(qū)矯正人員考核登記薄》；重大節(jié)假日、敏感時段，由轄區(qū)民警和司法助理員、村（居）委會主任共同對社區(qū)矯正人員進行一次守法教育。

由于拉薩社區(qū)矯正在冊人員40﹪是流動人口，單一的監(jiān)管措施已經(jīng)不夠用了，所以已經(jīng)建立了GPS手機定位監(jiān)管系統(tǒng)，利用科技手段實時掌控矯正人員動態(tài)。⑨

二、西藏自治區(qū)社區(qū)矯正中存在的問題及對策

（一）存在的問題

1、現(xiàn)存法律規(guī)范位階較低

從國家層面看，目前社區(qū)矯正沒有全國性的法律文件，只有最高法等四部門聯(lián)合發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》這一部門規(guī)章⑩，所以社區(qū)矯正工作在實施的過程中難免缺少法律依據(jù)，缺少權威性。然而西藏自治區(qū)現(xiàn)存的規(guī)范性法律文件，皆是在此部門規(guī)章的指導下制定的，其效力淵源本身就低。

2、社區(qū)矯正機構沒有實現(xiàn)全覆蓋

根據(jù)司法部政府網(wǎng)2015年1月4日發(fā)布的數(shù)據(jù)，西藏自治區(qū)694個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）中有607個批準設立司法所，人員正在逐步配備當中。其中拉薩市城關區(qū)下轄4個鄉(xiāng)、7個街道辦事處，均已設立了司法所，每個司法所有1-2名工作人員。87個沒有批準設立司法所的大多是地廣人口稀少的偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以農(nóng)業(yè)、牧業(yè)為主，例如日喀則市的拉孜縣扎西崗鄉(xiāng)面積603平方公里、人口0.61萬，昂仁縣查孜鄉(xiāng)面積260平方公里、人口0.06萬，仁布縣康雄鄉(xiāng)面積286平方公里、人口0.26萬，謝通門縣通門鄉(xiāng)面積730平方公里、人口0.32萬，阿里地區(qū)革吉縣革吉鎮(zhèn)等。B11

同時，有些司法所只是掛牌，并沒有配備工作人員也沒有相應的硬件設施。在拉薩市市區(qū)內(nèi)的司法所存在的最主要問題是工作人員的配備不合理。

筆者走訪了城關區(qū)下轄的八廓街道辦事處、吉日街道辦事處、吉崩崗街道辦事處，其中吉日街道辦事處司法所有一位工作人員，藏族，是該街道辦的工作人員；八廓街道辦事處司法所有兩名工作人員，其中一位是藏族女性，是公安人員。從以上的情況可以看出：

首先，司法所工作人員缺少專業(yè)知識。全國目前的實踐是司法所的工作人員來自政府各部門或是街道辦，屬于司法局的編制。雖然拉薩市城關區(qū)幾個街道辦司法所的工作人員符合一般的做法，但是其本身沒有法學、社會學或是心理學的專業(yè)知識，沒有辦法真正的達到社區(qū)矯正所追求的矯正罪犯的犯罪心理，幫助其健全人格，回歸社會的目的。

其次，司法所工作人員身兼數(shù)職，沒有辦法專心進行社區(qū)矯正工作。在拉薩市城關區(qū)人口密集的地區(qū)，一個街道辦的常住人口2萬左右，雖然與內(nèi)地城市（如山東省棗莊市市中區(qū)光明路街道辦事處轄區(qū)內(nèi)常住人口5.2萬）相比，其工作壓力沒有那么大。但是在西藏自治區(qū)有一個特殊的區(qū)情即維護穩(wěn)定，筆者在走訪中了解到以上三個街道辦司法所的工作人員平時除了人民調(diào)解、法制宣傳、社區(qū)矯正等工作外，還要參與維穩(wěn)工作。

3、適用比例偏低

從西藏自治區(qū)法院上傳到中國裁判文書網(wǎng)中刑事法律文書的內(nèi)容可以看出拉薩市城關區(qū)法院2013、2014、2015年符合適用社區(qū)矯正執(zhí)行方式的案件占全年總案件的比例分別是0.062、0.093、0.142（2015年前10個月的）。雖然這些數(shù)據(jù)僅僅是判決書，不包括假釋和暫與監(jiān)外執(zhí)行，但是從管制、緩刑適用的比例也可以看出：雖然從2013年社區(qū)矯正在全區(qū)全面展開到2015年適用比例是逐年增高，但是與美國每年大約70﹪的適用比例相比B12，西藏自治區(qū)社區(qū)矯正適用的比例偏低。

（二）提出的對策

1、制定《社區(qū)矯正法》

為了解決社區(qū)矯正現(xiàn)存法律位階較低的問題，我們可以借鑒國外的立法經(jīng)驗，結(jié)合本國的十幾年的實踐經(jīng)驗，制定一部專門的社區(qū)矯正法。如世界上第一部社區(qū)矯正法就是在1973的美國明尼蘇達州誕生的。作為國家的民族區(qū)域自治地方，既要與國家的法律法規(guī)保持一致，及時根據(jù)法律法規(guī)等各項規(guī)范更新自己的地方法規(guī)文件，同時也要充分的行使《憲法》和《民族區(qū)域自執(zhí)法》賦予自己的變通執(zhí)行的權利，在執(zhí)行國家的法律規(guī)定的社區(qū)矯正時，如果不符合本民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化等，可以變通執(zhí)行。在此基礎上制定具體執(zhí)行的政府規(guī)章，以確保社區(qū)矯正制度的健康發(fā)展。

2、增加基層司法所的數(shù)量，配備專業(yè)的矯正官

社區(qū)矯正作為刑罰的執(zhí)行方式，基于國家司法統(tǒng)一的理論，即使是在那些地廣人稀的地方，司法所的建立也是必要的。在建立司法所的基礎上，更重要的是要配備相應資質(zhì)專業(yè)的人員，從形式和實質(zhì)兩方面保證人民的權利。

在分配社區(qū)矯正官的時候，要結(jié)合人口密度，像八廓街道這樣人口相對密集地區(qū)至少配備2名矯正官；而像扎西崗鄉(xiāng)人口稀少的像可以配備一名矯正官，充分的調(diào)動村委會成員、公安派出所民警、被矯正者的親屬等配合其工作。或者也可以在相鄰較近的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設一個司法所，配備一名矯正官，由其領導相關人員一起工作，既可以增進基層村民對于社區(qū)矯正的了解，又可以使被矯正人員真正的接受社區(qū)矯正，同時還節(jié)約司法成本。

針對已經(jīng)設立了司法所，但是工作人員配備不合理的問題，筆者同意目前學界的建議即應該設立專門的社區(qū)矯正官的職位，招聘法學、社會學、心理學等專業(yè)人才任職，同時將其統(tǒng)一納入公安或是司法局的編制中。但是在西藏自治區(qū)基層司法所人員的配備方面還要考慮到在語言文化等方面常住人口與流動人口、藏族與其他民族存在的不同。同時在為每一位接受社區(qū)矯正的人員選擇矯正小組成員、制定矯正計劃時都要充分的考慮到語言文化的差異，因人而異的進行工作。總之，社區(qū)矯正工作者不僅僅要具備專業(yè)知識，同時要符合民族地區(qū)具體的區(qū)情，只有這樣才能真正促進社會的和諧穩(wěn)定。

3、加強對社區(qū)矯正具體執(zhí)行人員的職業(yè)素養(yǎng)的教育，引導社會群眾參與其中

西藏自治區(qū)并不缺少社區(qū)矯正這種非監(jiān)禁刑執(zhí)行的歷史傳統(tǒng)或是思想基礎，在松贊干布時期制定的《王朝準則法》中就有“殺人或傷人賠償一定的金錢費用”，在大司徒降曲堅贊制定的《玉龍鳴宣十五法》中也規(guī)定了“傷人血價”和“奸污罰鍰”，這些均是對于非監(jiān)禁刑的規(guī)定。

其適用社區(qū)矯正的適用比例偏低，最主要的原因是：社區(qū)矯正的執(zhí)行缺少社會力量參與的基礎。社區(qū)矯正的日常工作是由司法所來執(zhí)行，但是司法所目前最多只有兩個人，更多的是要動員、吸收社會志愿者，社區(qū)服務者，居委會成員等，只有依靠他們的參與才能使社區(qū)矯正工作真正的開展起來。這就要求政法部門要做到以下幾點：第一，招錄專業(yè)的人員從事社區(qū)矯正工作，對目前已經(jīng)從事這項工作的司法所人員進行系統(tǒng)、專業(yè)、科學的知識培訓。第二，對社區(qū)矯正這一制度加大社會宣傳，如定期在社區(qū)、街道、村莊開展普法活動，使人民群眾真正的了解這一制度，重點要加強對基層群眾自治組織的工作人員的宣傳教育。第三，要建立健全社區(qū)服務志愿者信息系統(tǒng)，制定一定的激勵機制，促進人民踴躍參與其中。（作者單位：西藏大學政法學院）

西藏大學碩士研究生創(chuàng)新人才培養(yǎng)科研基金資助

注釋：

① 最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知

② 藏族習慣法與西藏社區(qū)矯正的理念建構——以藏族刑事習慣法“罰賠”為視角.王亞妮，西藏民族學院學報，第36卷，第一期，2015年1月.

③ 司法部政府網(wǎng)http：//www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2014-09/28/content_5782120.htm.

④ 西藏工會新聞網(wǎng)http：//xz.workercn.cn/10864/201408/12/140812120256195.shtml.

⑤ 拉薩市政府網(wǎng)站www.lasa.gov.cn.2011年07月28日.來源：市司法局.

⑥ 監(jiān)獄信息網(wǎng)http：//www.cnprison.cn/bornwcms/Html/jzdt/201511/04/4028d11a4f5aa4ec0150d00542ed2bf0.html.

⑦ 以上數(shù)據(jù)是筆者從中國裁判文書網(wǎng)中西藏自治區(qū)上傳的文書統(tǒng)計而來。當然社區(qū)矯正的適用對象除了被判處管制、被宣告緩刑之外，還包括被裁定假釋（據(jù)筆者了解在西藏自治區(qū)目前的刑事案件是沒有被裁定假釋的案例的）、被暫予和被剝奪政治權利監(jiān)外執(zhí)行并在社會上服刑的罪犯。以上數(shù)據(jù)只是對于判決的案件，并沒有假釋和暫與監(jiān)外執(zhí)行.

⑧ 拉薩市政府網(wǎng)站www.lasa.gov.cn.2013年07月25日.來源：市司法局.

⑨ 拉薩市司法局計劃給社區(qū)矯正人員配備GPS手機2014-08-12.12：02：56.來源：中國西藏新聞網(wǎng).

⑩ 社區(qū)矯正實施辦法，不是法律，不是法規(guī)，兩高兩部聯(lián)合出臺辦法，在兩高來講，屬于聯(lián)合司法解釋；在兩部來講，屬于聯(lián)合頒布的規(guī)章，總體定性，這個辦法屬于規(guī)范性文件.

B11 2015年12月調(diào)研情況.

B12 學習時報網(wǎng).程艷.美國社區(qū)矯正制度.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/1159748.htm，訪問日期2016年1月3日.