基于公共成本考慮的農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)倷C制及對策研究

楊慧

摘要：農(nóng)民工市民化是其實現(xiàn)基本權(quán)力保障和享受公共服務(wù)的過程，需要由中央和地方政府及企業(yè)承擔(dān)。本文通過構(gòu)建農(nóng)民工市民化的公共成本總支出模型，并依據(jù)該模型結(jié)合上海市統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行農(nóng)民工市民化的公共成本支出估算，在此基礎(chǔ)上提出針對性的措施分?jǐn)傓r(nóng)民工市民化所需的資金，已減輕政府對農(nóng)民工市民化公共成本的擔(dān)憂。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；公共成本；成本分擔(dān)

農(nóng)民工是我國改革開放以后，由于戶籍制度及其相互鎖定的社會福利制度，在中國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制下所形成的一個數(shù)量龐大卻又相對獨立的特殊社會群體，長期徘徊在城市和農(nóng)村之間工作和生活。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)民工已經(jīng)和正在為城市和工業(yè)的發(fā)展做出突出的貢獻(xiàn)。走出鄉(xiāng)村進(jìn)入城市的農(nóng)村勞動力，獲取社會資源的方式主要是通過產(chǎn)業(yè)工人作為社會職業(yè)。農(nóng)民工市民化是其實現(xiàn)基本權(quán)力保障和享受公共服務(wù)的過程，需要由中央和地方政府及企業(yè)共同承擔(dān)。政府支付本質(zhì)是名義上的，實際上則是由農(nóng)民工間接支付的，其資金主要來自于農(nóng)民工所創(chuàng)造的利潤、稅收以及政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益等。

一、農(nóng)民工市民化的公共成本

農(nóng)民工市民化的成本建立在已經(jīng)實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民工市民化不需要創(chuàng)造新的城市就業(yè)崗位，其本質(zhì)是身份、權(quán)利和生活方式的市民化，成本包括：1、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出成本；2、社會保障成本，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等成本；3、公共管理成本；4、城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異成本；5、永久機會成本：永久放棄農(nóng)村耕地的機會成本；6、住房成本；7、等同于市民的生活成本。①政府主要支付城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障和教育成本，其余則由農(nóng)民工個人支付。

根據(jù)城市公共財政支出的主要依據(jù)為城市居住地的常住戶籍人口，財政投入并不主要是從增加一位市民而考慮相應(yīng)的成本支出，因此，本文在計算農(nóng)民工市民化的公共成本時主要采用的技術(shù)方法是平均成本而非邊際成本法。農(nóng)民工市民化的成本支出結(jié)構(gòu)是市民化工程的重點和難點，從政府和社會的角度看來，主要包括以下幾個方面：

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施成本

大多數(shù)的公共支出都需要得到政府的財政支持，建設(shè)水電、暖氣、公共交通和道路橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施，離不開政府的推動。農(nóng)民工市民化第一階段的內(nèi)容是投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施；雖然大量農(nóng)民工早已進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，然而卻缺乏與此相適應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投入。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，以城市固定資產(chǎn)投資進(jìn)行計算。設(shè)Tn為城市固定資產(chǎn)投資總額（萬元），Pn為非農(nóng)戶籍人口（萬人）W1=14∑2012n=2009TnPn。

依據(jù)上式，計算可得，上海農(nóng)民工市民化的年公共建設(shè)支出成本W(wǎng)1=2.25萬元/人。

（二）社會保障成本

1、養(yǎng)老保險成本

十七大報告中提出，“實現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番”，依照這個目標(biāo)可以估算出未來一段時間內(nèi)人均GDP的年增長幅度為8%左右。假設(shè)從2008年到2048年，社會平均工資的年增長率也保持這個速度每年8%，農(nóng)民工按正常繳費年限計算，繳費系數(shù)為1。已知某農(nóng)民工2033年退休，以上海的平均壽命76歲估算，每年農(nóng)民工養(yǎng)老金領(lǐng)取額按年金現(xiàn)值法計算如下：

由以上計算可知，農(nóng)民工養(yǎng)老金的年收益即農(nóng)民工市民化養(yǎng)老保險社會成本支出，以25年分?jǐn)偝杀居嬎?，約為44.62萬元/25=1.78萬元/人，即W2=1.78萬元/人。

2、醫(yī)療保險成本

當(dāng)前上海市市民醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)為190元/年，中央地方財政各補助40元和60元，個人繳費90元。而上海新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)只有50元/年，中央和地方財政各補助20元，農(nóng)民個人繳費10元；由此可估算政府對農(nóng)民工市民化醫(yī)療保障方面的成本支出為每人每年增加60元，即W3=60元/人。

3、失業(yè)保險成本

在上海就業(yè)的農(nóng)民工以2008年的124萬，其中領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占就業(yè)人數(shù)平均比率0.52%計算，人均失業(yè)保險金支出成本為2911.46元，人均市民化的失業(yè)保險成本W(wǎng)4=15.2元。

（三）城鄉(xiāng)教育差異成本

借鑒學(xué)者采用加權(quán)均值法對中國城鄉(xiāng)義務(wù)教育支出差距進(jìn)行分析的結(jié)果，認(rèn)為城鄉(xiāng)中小學(xué)人均經(jīng)費之比都為3.1：1，城鄉(xiāng)中小學(xué)年人均經(jīng)費的絕對差額分別為1809.6和1016.1元，平均差額即農(nóng)民工子女真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褡优?，政府每年?yīng)支出約1412.85元。②根據(jù)上海統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，5-14歲與20-59歲之間人口比率大致為1：4，則農(nóng)民工子女大約為30.91萬人，教育成本支出W5=1412.85元/人。

農(nóng)民工自己明顯是難以承受如此龐大金額的市民化成本的，所以只能依靠各級政府，這對轉(zhuǎn)軌中的中國來說無疑是個巨大的挑戰(zhàn)。對于政府來說，雖然希望能夠由農(nóng)民工市民化進(jìn)而推動地區(qū)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，但是又不得不考慮由于農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)，會使得更多農(nóng)民工往城市遷移積聚，影響城市文化教育、社會治安和生活配套，給地方政府與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展造成巨大的壓力。正因如此，政府總是被動的采取農(nóng)民工市民化的主要政策和應(yīng)對措施，缺少整體性和前瞻性。

二、制度改革與農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機制

農(nóng)民工既是經(jīng)濟市場化改革、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式轉(zhuǎn)變及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換都還沒有完成的結(jié)果③。當(dāng)前農(nóng)民工市民化的進(jìn)程遲緩，是由于戶籍制度、城鄉(xiāng)土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度尚存缺陷，而正是政府對于現(xiàn)階段無法承受制度改革成本也就是農(nóng)民工市民化的社會成本的擔(dān)心，導(dǎo)致了這一系列制度改革進(jìn)展的滯后。

政府需要在推動戶籍制度、城鄉(xiāng)土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度改革中承擔(dān)相應(yīng)的社會成本，倘若能構(gòu)建一個有效的融資機制，用以籌集農(nóng)民工市民化的所需的大量資金，便能減少政府的后顧之憂。實際上，這些制度改革的有效推進(jìn)不僅可以增強農(nóng)民工市民化的能力，減少政府壓力，還能通過農(nóng)民工勞動創(chuàng)造的社會財富、城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)讓收益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益籌集農(nóng)民工市民化所需的資金，伴隨制度的不斷完善與市場化的運作的逐漸規(guī)范，真正需要政府通過財政負(fù)擔(dān)的社會成本就十分有限了。

（一）平衡企業(yè)利潤、政府稅收與農(nóng)民工工資

當(dāng)前，農(nóng)民工勞動創(chuàng)造的社會財富可分為農(nóng)民工的工資收入、企業(yè)從農(nóng)民工身上獲得的（超額）利潤、政府向農(nóng)民工征收的各種管理費用與向農(nóng)民工所在企業(yè)征收的賦稅④。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，企業(yè)通過利潤、政府通過管理費用和稅收抽走了農(nóng)民工通過勞動所創(chuàng)造的社會財富中的大部分，而工資卻接近生存線。

所以，在加快推動戶籍制度、城鄉(xiāng)土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度改革的前提下，平衡企業(yè)利潤、政府稅收與農(nóng)民工工資的關(guān)系，一方面可以增強農(nóng)民工市民化的能力，減少政府壓力，另一方面農(nóng)民工市民化的資金來源可以依靠農(nóng)民工所在企業(yè)和政府以合法形式抽走的（超額）利潤、管理費用和稅收。

（二）完善農(nóng)村土地制度、加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化操作

農(nóng)地之于農(nóng)民工還只是一種沉睡資本，由于法律、制度等多方面的限制因素，農(nóng)民擁有的土地權(quán)力不可以在市場上自由流轉(zhuǎn)，難以變現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)地的市場價值很小，雖然土地是他們僅有的最大的資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展與城鄉(xiāng)土地制度的進(jìn)一步改革與完善，農(nóng)村土蘊藏的增值潛力巨大，這是因為土地制度的規(guī)范化改革與農(nóng)地負(fù)擔(dān)的逐漸減輕，農(nóng)民對土地的預(yù)期收益將會增多；此外，土地制度的規(guī)范化改革與農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營會使農(nóng)村土地的使用方式更具效率。倘若考慮到農(nóng)地資源的稀缺性及其增值潛力，農(nóng)地永久性轉(zhuǎn)讓的價格必然定會大大高于當(dāng)前。這就意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一農(nóng)民工市民化結(jié)果會反過來為其提供部分資金，因此不斷完善農(nóng)村土地制度，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化操作是重要舉措之一。

（三）“三政府”通過財政支出共同分擔(dān)

政府承擔(dān)農(nóng)民工市民化的社會成本的資金來源主要是農(nóng)民工通過勞動所創(chuàng)造的社會財富以及城鎮(zhèn)國有土地的增值收益。從公平和效率的角度出發(fā)，應(yīng)建立“三政府”共同分擔(dān)的模式，即主要依靠農(nóng)民工所在地政府的財政支出，以中央政府的轉(zhuǎn)移支付為輔助，農(nóng)民工輸出地政府加以配合，依靠土地銀行，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的稅收為限，共同分擔(dān)農(nóng)民工市民化的社會成本。

經(jīng)財政支出分擔(dān)農(nóng)民工市民化的社會成本時，必須充分協(xié)調(diào)區(qū)域利益，兼顧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的積極性，考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政實力和伴隨產(chǎn)生的社會阻力，引導(dǎo)農(nóng)民工的合理分布。這不僅要求政府正視因農(nóng)民工在東部地區(qū)的高度密集所導(dǎo)致的社會成本壓力，減輕其對經(jīng)濟發(fā)展的影響程度，還要協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，綜合考量中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后的差異，增加中央政府對中西部地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付的力度，不斷增強政府分擔(dān)成本的能力，促進(jìn)中西部地區(qū)政府在自身財政實力準(zhǔn)許范圍之內(nèi)積極分擔(dān)農(nóng)民工市民化的社會成本。（作者單位：同濟大學(xué)）

注釋：

① 曾億武丘銀.我國農(nóng)民工市民化成本研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012.

② 羅之前等.加權(quán)均值下城鄉(xiāng)義務(wù)教育支出差距分析[J]中共四川省委省級機關(guān)黨校學(xué)報，2006（1）：43-45.

③ 簡新華，張建偉.從“民工潮”到“民工荒”——農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移的制度分析[J].人口研究，2005.

④ 蔡繼明，熊柴，高宏.我國人口城市化與空間城市化非協(xié)調(diào)發(fā)展及成因[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2013.

參考文獻(xiàn)：

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[3] 簡新華等.中國農(nóng)民工最新情況調(diào)研報告[J].中國人口、資源與環(huán)境，2007，（6）：5.