健全黨領導依法治國制度機制研究

【摘 要】建國以來，中國共產(chǎn)黨領導依法治國制度機制建設經(jīng)歷了初創(chuàng)、探索、形成、基本完善四個階段。當前黨領導依法治國制度機制方面存在的主要問題包括：黨在領導立法、保證執(zhí)法、支持司法公正、帶頭守法等方面的制度機制不健全。健全黨領導依法治國制度機制，要堅持實體性構(gòu)建與程序性設計并重、體制改革與機制完善共進的原則，不斷完善黨對立法工作領導制度、執(zhí)法保證制度、司法支持制度和帶頭守法制度的建設。

【關鍵詞】黨的領導；依法治國；制度建設

【中圖分類號】D25/D61 【文獻標志碼】A 【文章編碼號】1674—0351（2016）04—0111—06

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署。其中強調(diào)了依法治國制度建設這一帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的任務，為了深入研究健全黨領導依法治國制度機制這一課題，課題組通過座談研討、個別訪談、文獻分析、問卷調(diào)查、實地調(diào)研等方式，對省部級、廳局級、縣處級等不同層次領導干部發(fā)放調(diào)查問卷667份，回收661份，回收率99.1%；訪談司局級領導干部75名，赴全國人大法工委、最高人民法院研究室、最高人民檢察院辦公廳和中央政法委研究室開展座談調(diào)研，赴延安市寶塔區(qū)、安塞縣等基層執(zhí)法部門進行調(diào)研。在此基礎上，課題組反復研討并吸納多方面的意見，形成了研究報告。

一、建國以來黨領導依法治國制度機制的演進及經(jīng)驗

建立健全黨領導依法治國制度是一個逐步形成的過程，它是在總結(jié)新中國社會主義革命和建設實踐過程中做出的必然的歷史選擇。黨領導依法治國制度機制演變過程經(jīng)歷以下四個階段。

第一，建國初期黨領導依法治國制度機制的初創(chuàng)（1949年至1978年）

1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，確定中華人民共和國的政治制度是人民代表大會制度。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議制定了新中國第一部憲法。憲法明確了中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的領導地位和作用。黨的執(zhí)政地位得到了憲法的確認，黨執(zhí)掌政權有了法律依據(jù)。這部憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。至此，我國人民代表大會制度以根本法的形式正式確立。我國所建立的人民代表大會制度，是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度載體。

第二，黨領導依法治國制度機制的探索（1978年至1997年）

十一屆三中全會以后，黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，提出發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治以及堅持和改善黨的領導，提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的執(zhí)政理念。1982年9月，黨的十二大提出“社會主義民主的建設必須同社會主義法制的建設緊密地結(jié)合起來，使社會主義民主制度化、法律化”。《決定》中強調(diào)指出：建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法。這是在治國方略發(fā)生轉(zhuǎn)變的新的歷史時期對立法工作提出的科學化、制度化新要求。

第三，黨領導依法治國制度機制的形成（1997年至2012年）

1997 年黨的十五大以來，黨重視社會主義民主法制建設，并上升到國家管理的高度加以認識，豐富了治國方略的全局性、戰(zhàn)略性內(nèi)容。十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標，成為黨的綱領性文件。1999年3月召開的九屆人大二次會議上，中華人民共和國憲法修正案以國家根本大法的形式規(guī)定了“依法治國，建設社會主義法治國家”的根本治國方略。依法治國，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。隨著改革開放的深入，黨的十六大提出“三個統(tǒng)一”的重要思想，指出把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，是發(fā)展社會主義民主政治的根本。黨的十七大進一步提出依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調(diào)要全面落實依法治國方略，加快建設社會主義法治國家。

第四，黨領導依法治國制度機制的基本完善（2012年至今）

黨的十八大提出要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的決定：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。”這標志著黨領導依法治國方略的實施進入了一個新的階段。

縱覽60多年黨的執(zhí)政歷史，從主要依靠行政命令到主要依靠法律、從倡議建設法制國家到實行依法治國，都證實了把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。黨領導依法治國制度機制建設最寶貴的經(jīng)驗就是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。堅持黨的領導使依法治國的制度設計有了深厚的政治根基、民主根基和法治根基。這一寶貴經(jīng)驗為我黨堅持“三個統(tǒng)一”、貫徹“四個善于”，建立健全黨領導依法治國制度機制提供理論和實踐支持。

二、當前黨領導依法治國制度機制方面存在的主要問題

在調(diào)研中，大家一致認為，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央作出了全面依法治國的戰(zhàn)略決策。黨領導依法治國制度機制建設方面提出“三統(tǒng)一”、“四善于”的任務要求，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，靠制度建設營造良好的法制環(huán)境。從問卷調(diào)查情況看，在“當前黨領導依法治國制度機制建設是否健全有效”一項，分別有46.8%和37.6%的對象選擇“有效”和“基本有效”。但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，目前黨領導依法治國制度機制建設中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)?？傮w概括起來，集中表現(xiàn)為以下四個方面的突出問題。

（一）黨在領導立法方面制度機制還不完善

調(diào)研中大家一致認為，加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志是實現(xiàn)黨領導依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有四方面：

一是黨領導立法制度的頂層設計不夠完善。在黨領導立法環(huán)節(jié)，頂層設計不夠完善主要表現(xiàn)為黨對一些重要立法問題的領導制度不夠縝密。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，35.6%調(diào)研對象認為黨對立法工作統(tǒng)攬力度不夠造成部分立法質(zhì)量不高。因國家立法部門化現(xiàn)象仍未完全消除，一些立法帶有較明顯的部門或集團利益痕跡。部分法律條文過于原則和粗放，給行政司法機關和地方立法機關留下過于寬大的操作和解釋空間。二是黨領導立法缺乏科學指導制度。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，30.4%的調(diào)研對象認為由于黨對科學立法的指導不夠縝密，使合法性審查流于形式。把“領導指示”、“長官意志”凌駕于法律之上，法制部門只是搭搭架子、走走過場，影響了立法質(zhì)量和法治權威。三是監(jiān)督約束機制缺位。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，19%的調(diào)研對象認為現(xiàn)行法律規(guī)范中，強調(diào)審批權、監(jiān)督權、檢查權、處罰權較多，而對管理不善或者人為過失造成損失的約束和監(jiān)督普遍缺位。例如在憲法實施和監(jiān)督制度設計上，黨對人大、政協(xié)、政府協(xié)調(diào)作用突出得不夠，在《憲法》制定過程中沒有明確規(guī)定，致使很難對違憲行為形成有效的監(jiān)督。四是黨領導立法制度體系不完備。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，15%的調(diào)研對象認為有部分黨領導依法治國的制度在中央層面設計較好，但在地方層面缺乏相應制度。比如，在中央層面有《加強對全國人大常委會立法工作的指導意見》，而在省市一級卻沒有類似法規(guī)。隨著“設區(qū)的市都具有立法權”這一規(guī)定的實施，立法范圍空前擴大，需要明確怎么立法、在哪些方面立法、立法程序是什么，存在分歧時如何解決，更加需要制定出臺地方黨委領導立法的制度，以便加強黨對立法工作的領導，實現(xiàn)科學立法和民主立法。

（二）黨在保證執(zhí)法方面制度機制還不完善

調(diào)研中大家一致認為，加強黨對保證執(zhí)法制度機制建設，營造良好法治環(huán)境，是建立健全黨領導依法治國制度機制的重要一環(huán)。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有三方面：

一是干部配備制度不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，37.8%的調(diào)研對象認為執(zhí)法部門干部配備存在“人崗不適”和“編制不足”等問題。有些執(zhí)法干部對依法執(zhí)政的重要性和緊迫性缺乏足夠認識，“權大于法”現(xiàn)象還時有發(fā)生，法律的權威性得不到真正體現(xiàn)。部分行政執(zhí)法隊伍人員執(zhí)法水平較低。一些行政執(zhí)法人員對依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法認識模糊，業(yè)務水平和業(yè)務能力都有待提高。某些行政執(zhí)法部門“臨時工”執(zhí)法亂象仍未杜絕。有些執(zhí)法干部不會依法辦事，影響黨對法治政府建設的領導。二是黨的科學決策機制不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，40.2%的調(diào)研對象認為黨的科學決策機制不健全，主要表現(xiàn)為：黨委決策范圍、權限和操作規(guī)則不夠明晰，黨委領導直接插手政府執(zhí)法，容易產(chǎn)生“以黨代政”的問題。沒有建立重大決策合法性審查機制，“一把手”在決策中權力過大。三是缺乏黨委對政府執(zhí)法的監(jiān)督機制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，22%的調(diào)研對象認為應該加強黨委對政府的監(jiān)督機制建設，推行政府權力清單制度，防止政府法外設權，加強對政府內(nèi)部權力的制約，杜絕有法不依，全面推進政務公開，促進政府從嚴執(zhí)法。

（三）黨支持司法公正的制度機制不健全

調(diào)研中大家一致認為，加強對司法活動的監(jiān)督，完善司法管理體制和司法權力運行機制是提高司法公信力的關鍵所在。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有四方面：

一是干預司法問責機制不健全。有的黨員領導干部以各種明示暗示方式插手干預司法案件的處理，嚴重干擾了正常的司法活動，人情案、關系案、金錢案等現(xiàn)象飽受群眾詬病。成立案件督導室，辦案唯黨委一把手是從，嚴重影響了司法公正。有41.1%的受訪對象認為部分領導干部違法干涉司法、插手具體案件是司法獨立的最大障礙。二是司法管理體制有待完善。調(diào)研中，21.2%的調(diào)研對象指出現(xiàn)行司法機關人財物管理體制需要改進，地方法院人財物受制于地方政府，出現(xiàn)司法地方化傾向。法院、檢察院在辦案過程中存在具體承辦人承辦，法院院長、檢察院檢察長等組成的審委會、檢委會討論決定的模式。這一模式存在司法行政化的問題，影響司法公正。三是司法職權優(yōu)化配置制度不健全。調(diào)研中，18.2%的調(diào)研對象認為司法過程中公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關存在職權交叉，存在相互掣肘、相互推諉扯皮的問題。案件管轄權限存在疊加或空白，存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。四是普法宣傳機制不健全。調(diào)研中，19.5%的調(diào)研對象認為黨員干部法治思維和法治意識需要加強，黨員干部需要提高依法辦事能力，提高司法解釋能力。部分群眾“信訪不信法”、“信權不信法”、“信關系不信法律”問題依然存在，全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的氛圍還沒有形成。

（四）黨帶頭守法的制度機制不健全

調(diào)研中大家一致認為，黨作為依法治國的推動力量和核心力量，理應帶頭守法，在遵法守法方面作出表率。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有三方面：

一是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，29.8%的調(diào)研對象認為，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不完善，立、改、廢、釋滯后于時代發(fā)展和工作實踐，尚未形成“黨內(nèi)法規(guī)先行先試”——“實踐中調(diào)整完善”——“通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律”的機制。部分黨內(nèi)法規(guī)或過于原則，可操作性上需要進一步加強。黨內(nèi)法規(guī)與法律制度存在不協(xié)調(diào)，有的黨規(guī)黨紀與國家法律交叉重復，有的過于原則、缺乏細節(jié)支撐。有的黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律，黨規(guī)黨紀套用“法言法語”。有的地方用內(nèi)部文件規(guī)避國家法律，破壞了黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性，對法治建設造成了不良影響。二是黨員干部依規(guī)依紀行使職權的制度不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，46.7%的調(diào)研對象認為黨員干部中存在“特權思維”、“權大于法”的問題，部分干部在管黨治黨和黨內(nèi)法規(guī)中紀法不分、錯把法律當?shù)拙€，缺乏權力運行監(jiān)督管理機制。三是黨員干部考核制度不完善。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，23.5%調(diào)研對象認為，目前黨員干部考核制度缺乏法治思維導向，沒有把領導干部法治思維、依法辦事能力、推進地方法制化績效納入干部考核，影響黨員干部提高依法辦事能力的主動性。

三、健全黨領導依法治國的制度機制措施建議

黨對依法治國的領導，要通過一系列制度機制來保證。必須突出問題導向、針對調(diào)研總結(jié)問題，著力健全黨領導依法治國的制度和工作機制，實現(xiàn)黨對法治工作領導的制度化、具體化，為憲法和法律的有效運行提供有力保障。

（一）進一步完善黨領導立法的制度機制

《決定》強調(diào)：“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！蓖瑫r，按照“加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)”的要求，發(fā)揮好人大在立法工作中的組織協(xié)調(diào)作用。加強黨對立法工作的領導關鍵在于把黨的主張通過法律程序變成國家意志，為此，完善黨領導立法的制度機制應把握以下重點：

第一，加強頂層設計，完善黨領導立法制度。加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。加強頂層設計，理順黨的機關和國家機關、黨的任務和國家的任務、黨的文件和國家的法律、黨的領導和依法治國的關系。要重點明晰黨領導依法治國的以下權力：國家大政方針制定，對憲法和法律的立、改、廢等事項的建議權；向各級人大推薦必須由人大選舉和決定的國家各級重要領導干部的人事推薦權；對國家重大事項的決策權；對國家政權機關及其內(nèi)部工作人員（主要是領導干部）監(jiān)督的監(jiān)督權。黨在領導立法過程中，應不斷完善重大立法匯報制度和立法爭議解決體制，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。比如，在修改《中華人民共和國立法法》過程中，全國人大向黨中央專題匯報2次。在修訂《預算法》時人大與政府產(chǎn)生意見分歧，全國人大及時向中央請示，最終通過黨中央頂層設計解決問題。同時，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。

第二，完善人大黨組制度，充分反映黨的主張意圖。加強人大常委會黨組建設，列入人大常委會會議議程的立法，需在黨組會討論統(tǒng)一意見后，再向常委會提交，確保人大在行使立法和討論決定重大事項等職權方面充分反映黨的主張和意圖。成立常委會臨時黨委會，加強對立法工作的領導；在召開人大會議時，成立常委會臨時黨委會，對立法過程中一些有爭議的問題，進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保黨的意志轉(zhuǎn)化為國家法律。完善縣級及以上工作機構(gòu)黨組建設，發(fā)揮組織優(yōu)勢引導黨員代表的表決意向，圍繞立法活動重要事項嚴格黨內(nèi)請示報告制度。

第三，完善地方人大主任兼任制度，切實加強黨的領導。地方黨委書記兼任人大主任有利于提高人大權威，同時存在黨委書記不主持會議，由第一副主任主持工作，人大工作很難提交常委會研究，削弱了同級黨委對人大工作的領導。為此，對黨委書記兼任人大主任，要出臺政策、標準，對黨委書記從事人大工作進行考核，要建立制度，形成機制，切實加強黨委對人大工作的領導。

第四，加強立法監(jiān)督制度建設，優(yōu)化立法領導制度。完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。建立立法工作請示報告制度，每次立法審議前，全國人大常委會把立法事項向中央報告；立法審議通過后，全國人大常委會向中央?yún)R報；立法中遇到重大問題及時向中央?yún)R報。建立中央政治局聽取全國人大黨委匯報工作制度。2015年1月16日，中央政治局首次聽取全國人大黨委匯報工作，表明中央對人大立法工作的高度重視。通過系列監(jiān)督制度的建立，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策程序。

（二）進一步完善黨保證執(zhí)法的制度機制

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。這主要體現(xiàn)三個方面：

第一，完善干部配備制度。按照“五好干部”標準，選好配強既懂法律又懂政策干部。習近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)，各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。這一重要論述，突出強調(diào)了領導干部帶頭在法治建設中的關鍵作用。人才是基礎，干部是關鍵，建立健全黨管干部、黨管人才的制度機制，通過配備德才兼?zhèn)涞母刹客苿右婪ㄖ螄鴮嵤?/p>

第二，健全黨委依法決策機制?！稕Q定》提出“完善黨委依法決策機制”。這是中央對健全黨領導法治工作的制度和工作機制，完善黨委依法決策作出的重大部署。一要健全黨委決策機制，完善黨委決策程序，科學界定決策范圍、權限和操作規(guī)則。完善黨委議事規(guī)則、加強對各級黨委重大決策、規(guī)范性文件合法性審查，保證黨委按照法定權限和程序作出決策，運用法治思維和方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。二要積極探索建立黨委權力清單和責任清單，理清黨委和政府、人大、政協(xié)之間權力范圍，減少權力交叉、職能疊加，進一步明確黨委領導職權的內(nèi)容和承擔的領導責任。三要積極推進法律專業(yè)顧問隊伍和專業(yè)智庫建設，將法律專業(yè)顧問和智庫參與各級黨委制定重大決策的機制制度化，增強黨委決策的科學性。四要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。建立過錯認定標準，完善決策績效評估、決策案卷紀實備查制度。建立責任追溯機制，切實做到有錯必糾、有責必問，促進黨委決策的科學性。

第三，加強黨對行政權力運行監(jiān)督制度建設。堅定不移地做好權力制約的文章，科學設置權力邊界，避免發(fā)生“以黨代法”、“權大于法”。合理優(yōu)化權力結(jié)構(gòu)，依法規(guī)范權力運行，杜絕“有法不依、違法不究、知法犯法”等問題，在法治軌道上推動各項工作的開展。健全落實不同環(huán)節(jié)、部門之間依法制約的體制機制，確保執(zhí)法部門依法規(guī)范運行。對執(zhí)法權集中的部門、崗位，實行分事分權、分崗設權、分級授權。黨委要把憲法規(guī)定的分工負責、互相配合、互相制約制度落實好，推動監(jiān)督體系完善、整合力量，增強監(jiān)督合力和實效，確保各級領導干部按照法定權限和程序行使權力。

（三）進一步健全黨支持司法公正的制度機制

健全黨支持司法公正的制度機制，核心是如何確保司法機關依法獨立公正行使職權，不斷提高司法公信力的問題。長期以來， 很多地方的司法職權經(jīng)常承受著來自 “黨”與“政”機構(gòu)的雙重擠壓，難以依照法律規(guī)定獨立行使司法權限，嚴重損害了司法公正性和公信力。因此，要尊重司法規(guī)律、依法推動改革、加強制度建設，保證審判權和檢察權的依法獨立公正行使。

第一，建立司法干預責任追究制度，減弱黨政機關和領導干部對司法活動的影響力。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；防止黨的領導直接干預個案，保證權力主體遵循權力邊界。對干預司法機關辦案的，公開通報，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

第二，改革司法管理體制，實現(xiàn)法檢人財物統(tǒng)一管理。提高法檢地位，把地方法檢人財權提升到省級法檢。領導體制上收一級，由省級法檢任免市級法檢領導，并參考地方黨委政府意見。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關系。建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，減少屬地地方干擾，把權力關進籠子，有助于司法機關從體制上擺脫來自地方的鉗制，增強抵制干預的“底氣”和能力。

第三，建立完善司法職權優(yōu)化配置制度。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制。黨委要定期聽取政法機關工作匯報，做促進公正司法、維護法律權威的表率。比如，近期制定出臺《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》和《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，不斷提高司法公正。

第四，健全普法宣傳教育機制。各級黨委要加強對普法工作的領導，履行法治建設第一責任人職責，統(tǒng)領協(xié)調(diào)宣傳、文化、教育部門和人民團體在普法教育中按照職能發(fā)揮作用。推行“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，加強普法講師團、普法志愿者隊伍建設。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度，提高普法實效。

（四）進一步加強黨帶頭守法的工作機制

通過完善黨內(nèi)法規(guī)制度和黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行機制，促進黨員干部自覺帶頭遵守國家法律法規(guī)，自覺踐行黨內(nèi)法規(guī)制度。健全從嚴治黨制度機制，營造黨員干部帶頭守法的政治生態(tài)環(huán)境。健全領導干部政績考核制度機制，不斷激發(fā)黨員干部帶頭守法的內(nèi)生動力。

第一，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機制。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，按照法治要求加強黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢工作，形成符合法治原則的黨內(nèi)法規(guī)體系。同時，還要做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接，防止出現(xiàn)相互沖突。比如剛出臺《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》堅持問題導向，做到紀法分開。凡是國家法律已有的內(nèi)容，就不再重復規(guī)定，共去除70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復的內(nèi)容。在總則中重申黨組織和黨員必須自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī)；在分則中規(guī)定，凡是黨員被依法逮捕的，都應中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利，凡是黨員干部違法犯罪，除過失犯罪外，一律要受到黨紀處分，從而實現(xiàn)黨紀與國法的銜接。

第二，建立健全相關工作制度，加大對特權行為的懲罰力度。嚴肅黨規(guī)黨紀，以嚴守“防線”阻隔碰觸“底線”，完善干部教育制度，固本強基，使黨員干部牢固樹立和善于運用底線思維、法治思維，真正做到視法律為不能觸碰的“高壓線”，位高不擅權，權重不謀私。通過完善和嚴格執(zhí)行領導干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規(guī)定，逐步清除特權思想、整治特權行為，消除帶頭守法的最大隱患。

第三，完善政績考核制度體制，激發(fā)黨員干部帶頭守法的內(nèi)生動力。政績考核的導向功能很大程度上支配著領導干部的行為邏輯，各級黨委要制定符合全面從嚴治黨要求的干部考核機制，把自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力和推動法治建設成效作為黨員干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。并把考核與選拔任用相結(jié)合，牢固樹立注重法治、依法辦事的用人導向。

健全黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法四個重點環(huán)節(jié)的制度機制，是對《決定》所闡述“堅持中國共產(chǎn)黨的領導” 原則中 “三統(tǒng)一” “四善于”的貫徹落實，是把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面的根本保障。只有健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，才能實現(xiàn)黨對法治工作的領導具體化、制度化，才能實現(xiàn)黨的領導與依法治國的一致性。

【責任編輯 曹祖明】