解讀G20：中國的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

高強(qiáng)

2016年9月，二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人第11次峰會(huì)在中國杭州舉辦，此次峰會(huì)的主題設(shè)定為“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動(dòng)、包容的世界經(jīng)濟(jì)”。全球主要經(jīng)濟(jì)體首腦齊聚杭州，共同探討恢復(fù)和促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長以及探索國際經(jīng)濟(jì)治理新機(jī)制等一系列重大的發(fā)展性問題。自2008年以來，G20在全球經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮越來越重要的作用，其建立也被認(rèn)為是冷戰(zhàn)結(jié)束以來國際多邊協(xié)調(diào)機(jī)制中最為突出的進(jìn)展。然而，作為一個(gè)新生的治理模式，G20在其結(jié)構(gòu)、功能等方面依然具有一定的局限性，面臨著多重挑戰(zhàn)。中國一直以來在G20中扮演著重要的角色，作為2016年G20輪值主席國，中國也以此次峰會(huì)為契機(jī)，推動(dòng)中國進(jìn)一步參與國際經(jīng)濟(jì)治理議程，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

G20的成立與發(fā)展

G20是一個(gè)國際經(jīng)濟(jì)合作平臺，于1999年在德國柏林成立。其發(fā)展過程可以大致分為建立、蟄伏和主導(dǎo)3個(gè)階段。

G20的成立 在20世紀(jì)后半葉，七國集團(tuán)（G7）成為最具國際影響力的對話機(jī)制之一，其成員為工業(yè)水平最發(fā)達(dá)的7個(gè)國家，因此又被稱為“富人俱樂部”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界開始朝著多極化方向發(fā)展，新興經(jīng)濟(jì)體的力量不斷增強(qiáng)，舊的經(jīng)濟(jì)治理體制已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代的東亞金融危機(jī)進(jìn)一步加速了這一轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，吸納新興國家參與國際金融治理成為大勢所趨。在此基礎(chǔ)上，1999年的八國集團(tuán)（G8）峰會(huì)上提出了建立二十國集團(tuán)的構(gòu)想，并在年底舉辦了二十國集團(tuán)第一次財(cái)長及央行行長會(huì)議，G20就此宣告建立。此后G20作為一種常規(guī)性經(jīng)濟(jì)對話機(jī)制，每年舉辦一次會(huì)議（2009～2010年除外），由當(dāng)年輪值主席國設(shè)立臨時(shí)秘書處進(jìn)行會(huì)議的協(xié)調(diào)和組織。

相比于G7和G8，G20的代表性更強(qiáng)。G20成員國國民生產(chǎn)總值占到了世界經(jīng)濟(jì)總量的90%、貿(mào)易額的75%以及全球人口的67%。在成員分布上除了發(fā)達(dá)國家外，也納入了新興發(fā)展中國家及地區(qū)聯(lián)合性組織（歐盟），體現(xiàn)出了南北合作、地區(qū)合作以及差異化合作等新特色。此外在議題設(shè)置上，不同于之前G7和G8專注于世界經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，G20的議題更為廣泛，涉及到如文化、食品安全、環(huán)境與氣候變化、信息技術(shù)等多方面，更加注重世界未來的可持續(xù)發(fā)展。

十年蟄伏 在最初的10年（1999～2008）中，G20并沒有像國際社會(huì)預(yù)期的那樣發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)力作用，而是在全球經(jīng)濟(jì)治理中被邊緣化。G20的創(chuàng)建是美國及其盟友領(lǐng)導(dǎo)下的一次嘗試，其最初的目的是為了防止金融危機(jī)，建立更為平等、開放和包容的國際社會(huì)。在前兩年中，G20還是在體制和規(guī)范性方面做出了不少努力，2000年蒙特利爾會(huì)議上就在全球治理作用的審議和方向上達(dá)成了重要共識。但21世紀(jì)初，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，G20的作用并未能凸顯出來。相對松散的部長級會(huì)議機(jī)制也使得G20成員國之間的交流不夠深入和頻繁，而原本基于對話磋商的性質(zhì)使得其結(jié)果缺乏決策能力。此外，作為G7的一個(gè)既有機(jī)制的補(bǔ)充，G20的運(yùn)行和發(fā)言權(quán)仍然牢牢掌握在七國成員手中。多種因素共同作用下，G20在成立的前10年中呈現(xiàn)出的是一個(gè)較為虛弱的國際機(jī)制，并未為國際金融治理做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

轉(zhuǎn)折與主導(dǎo) 2008年，由美國次貸危機(jī)引起的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制造成了沉重打擊，國際社會(huì)上出現(xiàn)了越來越多質(zhì)疑和變革的聲音。新興經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的強(qiáng)勢表現(xiàn)，使其在應(yīng)對危機(jī)的國際決策中的作用不斷凸顯，而作為涵蓋了主要發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體的G20也迅速得到重視。在不到一個(gè)月的準(zhǔn)備時(shí)間里，G20從部長會(huì)議直接上升為國家元首的會(huì)晤，并成為應(yīng)對和解決金融危機(jī)的最核心國際治理機(jī)制。此后的幾次峰會(huì)也取得了實(shí)質(zhì)性成效，金融危機(jī)的影響在不斷淡去。G20作用的凸顯也使得新興國家參與國際金融治理的地位得以確立和制度化。2009年，在美國匹茲堡舉辦的G20第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上正式宣布G20機(jī)制取代G8成為國際經(jīng)濟(jì)治理的核心平臺。自此，G20在全球經(jīng)濟(jì)秩序建構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位得以確立。

G20主會(huì)場杭州奧體博覽城

G20面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)今的世界比以往任何時(shí)候都聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)的進(jìn)步使得全球互聯(lián)涉及到了社會(huì)的方方面面，因此在經(jīng)濟(jì)治理上也必然會(huì)體現(xiàn)出多邊治理的局面。此外，當(dāng)今世界復(fù)雜多變，重大的國際議題早已不僅僅只是政治、經(jīng)濟(jì)和安全，能源、食品、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)、反恐等國際議題越來越多被提上日程，而應(yīng)對這些議題無一例外都需要全球性的合作，發(fā)達(dá)國家獨(dú)領(lǐng)世界進(jìn)程的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，G20機(jī)制體現(xiàn)出的發(fā)達(dá)國家與新興國家共治多邊合作國際治理模式已是大勢所趨。

G20在后危機(jī)時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)治理中有著重要作用，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

代表性和有效性 在代表性方面，雖然G20相較于G7在成員覆蓋面上有了很大的提升，新興國家也成為其中的重要部分，但從更大的角度上看，世界上仍有90%的國家在G20之外。此外從性質(zhì)上看，G20屬于非正式對話的機(jī)制，是一種軟性制度。它既不同于聯(lián)合國、國際貨幣基金組織那樣正式的國際組織，也非歐盟、東盟等區(qū)域性合作聯(lián)盟，因此在代表性方面存在明顯不足。在有效性方面，G20并未像其他正式國際性組織那樣設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)和常駐秘書處，而是由輪值主席國來負(fù)責(zé)秘書處的事務(wù)，這在運(yùn)作效率上就會(huì)大打折扣。另外，G20會(huì)議的結(jié)果皆是以聯(lián)合公報(bào)和聯(lián)合聲明的形式體現(xiàn)出來，相比于協(xié)議和條約，這種聯(lián)合聲明的形式顯然在執(zhí)行力和約束力方面有所欠缺，而這樣的機(jī)制也使得各國在實(shí)現(xiàn)會(huì)議承諾上存在不確定性。

成員協(xié)調(diào)度 G20之所以能夠發(fā)揮重要的作用，與其所在的特定國際形勢密切相關(guān)。2008年的金融危機(jī)對全球經(jīng)濟(jì)打擊重大，各大主要經(jīng)濟(jì)體因而得以拋開發(fā)展水平、政策定位以及意識形態(tài)等問題，同心協(xié)力共同應(yīng)對危機(jī)。但隨著危機(jī)逐漸淡去，各國在經(jīng)濟(jì)利益訴求的分歧開始暴露出來?？傮w而言，發(fā)達(dá)國家更加注重加強(qiáng)金融監(jiān)管，而新興國家則更多的是參與經(jīng)濟(jì)治理，抵制貿(mào)易保護(hù)主義。如何協(xié)調(diào)各方利益，真正為促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，仍需要各方付出更大努力。

未來定位 G20目前仍沒有跳出大國俱樂部的范圍，其在合法性上存在明顯不足。想要實(shí)現(xiàn)長久的良性發(fā)展，G20需要對自身進(jìn)行合理定位。結(jié)合治理體系的分類，G20未來的發(fā)展方向大致有三類：第一類是繼續(xù)保持非正式的形式，發(fā)展成為類似于世界經(jīng)濟(jì)論壇的國際經(jīng)濟(jì)合作組織;第二類是成為國際組織的附屬機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國下屬的經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)，充當(dāng)智囊團(tuán)和立法機(jī)構(gòu)的角色;第三類是成為具有執(zhí)行力的國際組織或機(jī)構(gòu)，設(shè)立常駐的委員會(huì)和秘書處，這樣其成果的合法性和權(quán)威性將大大提高。

G20之于中國

自G20成立以來，中國就在其中發(fā)揮著重要作用。2008年金融危機(jī)中，中國經(jīng)濟(jì)在全球萎靡的情況下保持堅(jiān)挺，在應(yīng)對危機(jī)中的作用有目共睹。在過去5年，中國對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到了1/3，比美日歐三大經(jīng)濟(jì)重心加在一起還多。中國也一直將G20作為其參與國際事務(wù)最重要的平臺之一，積極承辦2016年G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)也是其表現(xiàn)之一。隨著中國綜合國力和國際影響力的不斷上升，中國在G20中所發(fā)揮的作用也將隨之變化。如何利用好G20平臺來提升發(fā)展水平，是擺在中國面前的議題。為此，中國在參與G20治理中需要采取相應(yīng)的戰(zhàn)略選擇。

促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 中國經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會(huì)各領(lǐng)域的不斷進(jìn)步都與經(jīng)濟(jì)的對外開放有著直接聯(lián)系。目前中國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，要改變過去勞動(dòng)密集型、資源消耗型的經(jīng)濟(jì)增長方式，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵M(fèi)和服務(wù)業(yè)驅(qū)動(dòng)的新型經(jīng)濟(jì)增長模式，這種轉(zhuǎn)型就要求我國市場更加開放和主動(dòng)，更加注重創(chuàng)新，更多的參與到世界經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中。G20是構(gòu)建中國新型經(jīng)濟(jì)增長模式的重要的外部平臺，與全球其他主要經(jīng)濟(jì)體的對話與合作將進(jìn)一步促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合，加快國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐。

加強(qiáng)與其他成員國的合作 G20成員國之間的互動(dòng)與合作也是不可忽略的部分。中國需要依托G20框架，進(jìn)一步拓寬與其成員國的交流和合作領(lǐng)域。首先是加強(qiáng)與美國的戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)合作，中美合作將是G20經(jīng)濟(jì)合作中的核心層次，對整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)的走向也有著舉足輕重的影響;其次是加強(qiáng)與新興成員國的合作，特別是金磚國家，金磚五國均是G20成員國，這是在金磚體制外的又一個(gè)合作機(jī)遇;最后是加強(qiáng)與歐盟的合作，歐盟和中國都將G20視為全球經(jīng)濟(jì)合作的首要平臺，雙方也就G20框架下稅務(wù)領(lǐng)域的合作達(dá)成一致。

雖然G20仍然面臨合法性以及制度化等方面的挑戰(zhàn)，但毫無疑問其仍然是目前首要的國際經(jīng)濟(jì)合作對話機(jī)制。在G20框架下，各成員國應(yīng)不斷加強(qiáng)合作、擴(kuò)大共識，為促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展做出更多貢獻(xiàn)。

【責(zé)任編輯】王 凱