重塑金融監(jiān)管框架

張承惠

中國金融監(jiān)管架構(gòu)確立以來，中國金融體系發(fā)生了巨大的變化?？梢哉f，現(xiàn)行金融監(jiān)管框架與中國金融發(fā)展現(xiàn)狀的契合度越來越低。面對新形勢、新變化，金融監(jiān)管架構(gòu)的不適應(yīng)性愈發(fā)突出。

近期，社會各界對金融監(jiān)管體制改革的必要性（“為什么要改”）已基本達成共識，但在改革具體方案（“怎么改”）上還存在激烈爭議。意見比較集中的方案主要有三：一是“一行三局”方案，即將 “一行三會”合并成立超級金融監(jiān)管機構(gòu)，在央行下設(shè)立銀監(jiān)、證監(jiān)和保監(jiān)局;二是“一行兩會”方案，即將央行和銀監(jiān)會合并，證監(jiān)會和保監(jiān)會保留現(xiàn)有格局不變;三是“一行一委”方案，即將“三會”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會，從而形成“雙頭監(jiān)管”模式。也有人提出要將金融消費者保護局單列出來，以強化金融消費者保護功能。

總的來看，這三類改革方案都有一定的合理性，有助于在某種程度上扭轉(zhuǎn)現(xiàn)存監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、部門利益主導(dǎo)等問題，但這些方案也都存在一些不足之處。

分階段推進改革

從中國的現(xiàn)實情況出發(fā)，筆者認為金融監(jiān)管架構(gòu)改革不可能一蹴而就，必須分階段推進。

2016年6月7日，江蘇省南京市，股民在采證券營業(yè)部關(guān)注著行。

首先，短期內(nèi)不宜對金融監(jiān)管架構(gòu)進行大幅度調(diào)整。所謂大幅度調(diào)整，是指前述對現(xiàn)有一行三會進行撤并重組。短期不宜操作的原因有兩個方面：一方面，當(dāng)前我國經(jīng)濟下行壓力仍然很大，在經(jīng)濟增速下臺階和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級的過程中，前期積累并被高速度所掩蓋的問題和矛盾將快速暴露。未來2-3年，中國很可能進入經(jīng)濟、金融風(fēng)險的高發(fā)期。而根據(jù)歷史經(jīng)驗，金融監(jiān)管架構(gòu)的大幅度調(diào)整會帶來至少1年的整合期，一旦決策或操作不當(dāng)這個時期會更長。一個相對紊亂的金融監(jiān)管體系顯然很難有效應(yīng)對可能的金融風(fēng)險。另一方面，在監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變之前，任何形式上的機構(gòu)調(diào)整都無助于解決實質(zhì)問題。不僅對金融監(jiān)管效率的提升作用有限，而且增加了監(jiān)管體系的整合成本。

其次，近期金融監(jiān)管架構(gòu)改革應(yīng)抓住主要矛盾，重點解決突出問題。目前不對現(xiàn)有一行三會進行大調(diào)整并不意味著改革無所作為。當(dāng)前金融監(jiān)管體制機制中的突出問題主要是：信息溝通不暢導(dǎo)致反應(yīng)速度過慢和政策的精準(zhǔn)度不高、決策科學(xué)性不夠、分業(yè)監(jiān)管模式帶來監(jiān)管真空。

針對這些突出問題，筆者認為應(yīng)進行以下改革和調(diào)整：第一，建立金融信息共享機制，統(tǒng)一信息的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。目前有關(guān)金融信息，均由一行三會按照職能范圍各自制訂統(tǒng)計指標(biāo)和統(tǒng)計口徑，信息征集標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，共享性也不高。例如小微企業(yè)貸款統(tǒng)計，央行和銀監(jiān)會各有各的標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果，既造成同一指標(biāo)數(shù)據(jù)的不一致，影響政策效果的準(zhǔn)確評價，也加重了金融機構(gòu)的負擔(dān)，因為同一家銀行必須上報兩套甚至更多的報表。針對這個問題，應(yīng)抓緊制訂“金融信息征集、統(tǒng)計、管理辦法”，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和金融信息統(tǒng)計報表，各監(jiān)管機構(gòu)不再單獨向轄內(nèi)金融機構(gòu)提出統(tǒng)計要求，內(nèi)設(shè)統(tǒng)計部門將精力更多地放在統(tǒng)計指標(biāo)的科學(xué)性和大數(shù)據(jù)分析上。

第二，建立高層級的金融決策協(xié)調(diào)機制。影響科學(xué)決策的關(guān)鍵因素有二：一是部門利益和部門保護主義。目前部門之間的利益沖突已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，甚至達到了“為反對而反對”的程度。二是封閉決策，信息公開性不夠。很多政策盡管出臺前在各相關(guān)部門轉(zhuǎn)了一圈，也征求了業(yè)界意見，但這種決策機制很大程度是形式上的，吸收意見也是有選擇性的。

針對上述問題，建議將現(xiàn)有跨部門協(xié)調(diào)機制升格為更高層級的金融穩(wěn)定委員會。委員會應(yīng)有法定職責(zé)并明確工作程序和決策機制、應(yīng)增加財政部的投票權(quán)、應(yīng)定期對外發(fā)布信息和金融穩(wěn)定報告。委員會下應(yīng)成立專職的辦公室、配備足夠的專職對委員會提供支持，以確保委員會能夠持續(xù)不斷地全面監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險，并在必要時作出快速反應(yīng)。同時為提升金融穩(wěn)定委員會決策的科學(xué)性，有必要設(shè)立非專職、不占編制的金融改革與政策咨詢智囊團，該智囊團應(yīng)由熟悉金融領(lǐng)域問題的專家、業(yè)界代表組成并定期輪換（例如每三年撤換三分之一成員）。

第三，擯棄“誰的孩子誰抱走”思維，統(tǒng)一金融監(jiān)管政策。一方面，中央金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)對金融機構(gòu)的主要監(jiān)管責(zé)任，實現(xiàn)對金融活動監(jiān)管的全覆蓋;另一方面，應(yīng)借此次網(wǎng)絡(luò)金融活動整頓之機，完善中央-地方雙層金融監(jiān)管架構(gòu)，明確中央和地方分工。中央金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保在全國實行統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，對金融機構(gòu)承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的職責(zé)，并且與地方政府分享信息和協(xié)調(diào)政策。地方政府在中央金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)下對類金融機構(gòu)和金融交易行為行使監(jiān)管職能，配合中央金融監(jiān)管機構(gòu)處置風(fēng)險。由于目前未納入監(jiān)管范疇的非正規(guī)金融產(chǎn)品絕大多數(shù)可以歸為信托和證券兩大類型（如各種名目的理財產(chǎn)品、在地方設(shè)立的各類金融資產(chǎn)交易所內(nèi)交易的股權(quán)、債券、票據(jù)類產(chǎn)品），當(dāng)前亟須加快推進《信托法》和《證券法》的修訂進程，將這些產(chǎn)品和交易活動納入金融監(jiān)管視野，減少乃至消除監(jiān)管真空。

監(jiān)管架構(gòu)的設(shè)想

在上述改革、改良措施推進以后，可選擇合適時機進行金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整。未來中國金融監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整的方向和目標(biāo)是：

第一，實現(xiàn)權(quán)力的有效制衡。根據(jù)政治學(xué)原理，任何權(quán)力都需要制衡，特別是來自同一層級的制衡。僅靠上級權(quán)力制衡的結(jié)果，或者是下層權(quán)力機構(gòu)無效和沒有動力，或者是下層權(quán)力失控、權(quán)力與責(zé)任錯配。出于這個理由，筆者不贊同將金融監(jiān)管權(quán)力集中于人民銀行的“超級中央銀行”改革方案，更反對出于部門利益，簡單將外國做法片面引入中國。

第二，提高金融監(jiān)管效率。為此，一是需要準(zhǔn)確界定監(jiān)調(diào)整金融監(jiān)管部門的職能，改變目前金融監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)多重可能帶來利益沖突的職責(zé)的現(xiàn)狀，將金融監(jiān)管機構(gòu)從與法定目標(biāo)沖突的職能中解脫出來（如所有者職能、保增長保穩(wěn)定職能、金融發(fā)展職能等），促使其專注于促進金融體系的穩(wěn)健，保護金融消費者權(quán)益和公平競爭;二是要提高金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力，賦予其機構(gòu)編制的適度靈活性，確保其具有足夠的監(jiān)管資源;三是提高人大監(jiān)督金融監(jiān)管機構(gòu)的能力，加強對金融監(jiān)管機構(gòu)的問責(zé);四是轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管方式，減少不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。特別要改變通過控制金融機構(gòu)對金融活動實行直接干預(yù)的做法，將自上而下“管”金融機構(gòu)和“管”市場的行政官員心態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬厥袌龊徒鹑诩业暮献魇叫膽B(tài)。加強決策前與市場的溝通，提高監(jiān)管的專業(yè)能力。切實下放行政權(quán)力，降低金融機構(gòu)的監(jiān)管成本。

第三，加強宏觀審慎監(jiān)管，提高系統(tǒng)性風(fēng)險防范能力，特別是加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和跨業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)管。為此，需要改變機構(gòu)監(jiān)管模式，推進功能監(jiān)管;改變數(shù)量管控方式，主要通過價格調(diào)控市場。改變割據(jù)式的金融市場結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)市場統(tǒng)一;改變畫地為牢的分割式監(jiān)管，實現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋。

第四，規(guī)范市場行為，強化金融消費者保護。危機后加強金融消費者保護已經(jīng)成為國際金融監(jiān)管體系改革的重要趨勢，而我國金融消費者保護總體上看力度明顯偏弱，有必要通過立法和機構(gòu)調(diào)整加以強化。

根據(jù)上述目標(biāo)，筆者認為未來較為理想的金融監(jiān)管框架是“一委一行、一會、一局”模式。即在金融穩(wěn)定委員會領(lǐng)導(dǎo)下的中央銀行、金融監(jiān)管委員會、中小投資者和金融消費者保護局。

就其分工來看，中央銀行的職責(zé)是確保金融體系的穩(wěn)健運行的宏觀審慎監(jiān)管，與金融監(jiān)管委員會共同負責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，流動性救助、清償能力恢復(fù)，與財政部共同負責(zé)危機處理和問題金融機構(gòu)的處置;金融監(jiān)管委員會與央行共同負責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管，具體負責(zé)微觀審慎管理，監(jiān)督和規(guī)范金融機構(gòu)的市場行為，維護市場秩序;中小投資者和消費者重點規(guī)范金融交易行為，保護投資者和金融消費者，打擊非法集資，強化金融知識教育。

需要指出的是，金融監(jiān)管框架重構(gòu)是一項系統(tǒng)工程，絕不是僅對“一行三會”機構(gòu)進行調(diào)整就可以完成的工作。這項工程涉及金融立法等金融基礎(chǔ)設(shè)施改造、金融發(fā)展和監(jiān)管理念調(diào)整、政府和市場關(guān)系、金融機構(gòu)所有權(quán)調(diào)整等重大問題，需要持續(xù)的努力。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長）