奧巴馬自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略：夢想照不進(jìn)紛亂的現(xiàn)實

李巍+孫憶

2009年，奧巴馬就任美國總統(tǒng)之初，曾希望自己能復(fù)制當(dāng)年克林頓時代的經(jīng)濟(jì)奇跡，其中包括美國在對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上所獲得的巨大成功。為此，奧巴馬先后推出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）、跨大西洋貿(mào)易投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）和服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TiSA）三大自貿(mào)區(qū)談判，希望以此推動一個自由貿(mào)易2.0版本的到來。但如今，將近八年的時間過去，奧巴馬政府的“3T”戰(zhàn)略正在現(xiàn)實中一一遭遇重大挫折。

2016年8月30日，法國外貿(mào)國務(wù)秘書馬蒂亞斯·費克爾稱，法國將要求歐盟終止TTIP談判；而此前，德國副總理兼經(jīng)濟(jì)部長西格馬·加布里爾則更激進(jìn)地表示，TTIP談判事實上已經(jīng)失敗了。法德作為歐盟重要成員國，對TTIP談判產(chǎn)生了強烈的排斥情緒，這意味著美國試圖與歐洲盟友共同建立世界最大自貿(mào)區(qū)、構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易與投資規(guī)則的努力正處在風(fēng)雨飄搖之中。不僅如此，奧巴馬政府大力推進(jìn)的TPP也更多地受到了來自國內(nèi)政治壓力的阻撓，分別代表共和黨和民主黨的兩位總統(tǒng)候選人特朗普和希拉里都明確表示反對TPP，而且美國國會參眾兩院也表態(tài)要關(guān)閉TPP在2016年的投票通道，這些都意味著TPP在美國國內(nèi)得到通過的可能性再次降低。

作為美國重塑國際貿(mào)易與投資規(guī)則的重大舉措，美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略高調(diào)而來，旨在重新奪回美國的貿(mào)易優(yōu)勢并鞏固美國的經(jīng)濟(jì)霸主地位，但如今卻舉步維艱。究其原因，既有來自國內(nèi)政治利益分歧的巨大阻力，也有來自國際經(jīng)濟(jì)制度競爭的緊迫壓力。盡管奧巴馬曾經(jīng)放言稱“21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)的規(guī)則應(yīng)由美國來書寫”，但從目前來看，美國要主導(dǎo)建立起新一代國際貿(mào)易投資規(guī)范的宏大夢想，照不進(jìn)紛亂的現(xiàn)實。

重視外交目標(biāo)而非實際經(jīng)濟(jì)收益

2008年金融危機后，美國經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受創(chuàng)。為恢復(fù)并帶動國家經(jīng)濟(jì)增長，奧巴馬政府除推行“五年出口倍增計劃”以擴(kuò)大美國對外出口外，更試圖借助TPP、TTIP等大型自由貿(mào)易協(xié)定的談判來重新定位并布局與亞太和大西洋伙伴國家之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并由此助力美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。然而，從實際運作效果上來看，這兩大FTA（自貿(mào)協(xié)定談判）的推行似乎更偏重美國的外交政策意圖而在照顧美國的切實經(jīng)濟(jì)利益方面的考慮欠缺周全，因此在國內(nèi)遭遇了強大阻力。

在TPP的國內(nèi)批準(zhǔn)程序中，這種阻力表現(xiàn)得尤為明顯。美國貿(mào)易代表辦公室曾羅列出68家對TPP持支持態(tài)度的農(nóng)業(yè)、科技、服裝、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)，包括美國商會、美國國際商業(yè)委員會、美國農(nóng)場事務(wù)聯(lián)合會等。這些商業(yè)和農(nóng)業(yè)組織及企業(yè)認(rèn)為TPP可以減少美國出口商品承受的關(guān)稅負(fù)擔(dān)并帶動其成長。不過，美國其他產(chǎn)業(yè)如制藥、煙草等對TPP的一些條款仍有存疑，要求重新談判并修改條款。美國勞工聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會、捍衛(wèi)公眾利益組織等工會、消費者維權(quán)及相關(guān)環(huán)保組織更是強烈反對TPP，認(rèn)為TPP一旦實施將可能導(dǎo)致大量工作機會被轉(zhuǎn)移到海外，跨國企業(yè)將得到更多的實惠，而本土企業(yè)運營環(huán)境將會惡化。此外，這些批評者還指責(zé)TPP對美國的勞工、環(huán)境保護(hù)、公眾衛(wèi)生健康的重視程度仍有所不足。

對TPP的經(jīng)濟(jì)收益，美國諸多學(xué)者已通過經(jīng)濟(jì)理論模型進(jìn)行過預(yù)測性評估。大量分析結(jié)果表明，美國能從TPP中獲得的經(jīng)濟(jì)紅利實為有限。2016年5月美國國際貿(mào)易委員會公布的官方TPP經(jīng)濟(jì)評估報告也驗證了這一說法，TPP將為美國實際GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）帶來427億美元的增長，增長率僅為0.15%，新增全職就業(yè)崗位為12.8萬個?？傮w而言，TPP對美國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)相當(dāng)有限。

那些在經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易自由化及產(chǎn)業(yè)跨國轉(zhuǎn)移過程中處于劣勢或利益受損的社會群體，更是對長久以來更加重視外交目標(biāo)而非實際經(jīng)濟(jì)收益的經(jīng)濟(jì)政策不滿，因而成為反對TPP通過國內(nèi)批準(zhǔn)程序的主要力量。隨著美國全社會開始重新考量其貿(mào)易自由化和過度金融化政策帶來的影響，貧富兩極分化乃至分裂的社會現(xiàn)實愈發(fā)凸顯，以中產(chǎn)階級為主體的社會結(jié)構(gòu)迅速坍塌。今年美國大選期間，更加重視中下階層利益的“特朗普現(xiàn)象”“桑德斯現(xiàn)象”的出現(xiàn)，也與此相關(guān)。顯然，民眾更在意的是自身生活環(huán)境和工作保障，對于TPP等美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略舉措所蘊含的外交意涵不甚關(guān)心。

美國國內(nèi)反對TPP的聲音的持續(xù)發(fā)酵，迫使美國政府要在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策和對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上做出深度調(diào)整。在短期內(nèi)，這將阻礙美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)。

盟友、伙伴似乎逐漸失去信心

隨著以安全問題為核心的“叢林世界”加速轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展為核心的“規(guī)則世界”，圍繞規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行的爭奪正在取代傳統(tǒng)的安全結(jié)盟對抗而成為大國政治的主要內(nèi)容，“規(guī)則伙伴”“規(guī)則集團(tuán)”也成為新時期下大國關(guān)系的主要表現(xiàn)。美國大力推行的以TPP、TTIP為代表的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略舉措，其目的就是在新的“規(guī)則世界”中搶占先機。

美國向來是國際制度和規(guī)則建設(shè)與博弈的高手，二戰(zhàn)后借助布雷頓森林體系鞏固了其全球經(jīng)濟(jì)霸主的地位。在布雷頓森林體系解體后，美國依然憑借帶有制度慣性的路徑依賴優(yōu)勢，利用國際制度以服務(wù)于其國家利益，鞏固其在世界格局中的權(quán)力地位。自貿(mào)區(qū)的談判與建設(shè)是美國確保在新一輪貿(mào)易投資規(guī)則建設(shè)過程中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的重要舉措，其意圖是先在較小范圍內(nèi)實施符合美國利益的高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量自貿(mào)區(qū)規(guī)則，再以此為門檻對后來意圖加入的新成員施加壓力，迫使后來者進(jìn)行自我調(diào)整與改變以符合美國的利益要求。

然而，美國的盟友和伙伴似乎也對美國推行的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略逐漸失去信心。歐洲國家對TTIP產(chǎn)生了一定的抵觸情緒：德國總理默克爾和副總理加布里爾對TTIP的態(tài)度有明顯分歧，這使得TTIP在德國通過恐怕不易；法國明確反對TTIP，認(rèn)為該協(xié)議難以真正保障法國乃至歐盟的利益；而隨著英國脫歐，英國也很難再對TTIP在歐盟的通過發(fā)揮影響力。由于缺少可靠盟友的支持，美國推動TTIP談判最終簽署的前景迷茫。

在亞太地區(qū)，由于美國國會遲遲未能通過TPP，部分TPP參與國開始做最壞的打算，并尋求諸如區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等其他經(jīng)濟(jì)制度的保障。2016年8月10日至19日，RCEP第14輪談判順利進(jìn)行，各成員國按部就班地對各項議題進(jìn)行談判磋商，取得了一定的進(jìn)展，也逐漸成為當(dāng)前亞太地區(qū)最有可能獲得通過的區(qū)域協(xié)議。

由于RCEP被廣泛視為TPP的“競爭對手”，倘若RCEP得以通過而TPP卻因無法獲得美國國內(nèi)批準(zhǔn)而落空，那么這將意味著美國亞太外交政策的重大失利，也會對美國國家公信力和權(quán)威造成損害。此外，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及其負(fù)責(zé)任國家形象的塑造，無不意味著中國的制度公共產(chǎn)品供給能力正在提高。當(dāng)前，中國推行的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）正吸引著越來越多國家的加入，其中也不乏英國、加拿大這樣的美國傳統(tǒng)盟友。

國際制度競爭的邏輯下，國家既要爭奪新一代貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)，又要爭取盡可能多的制度伙伴關(guān)系的支持，但當(dāng)前美國推行的TPP和TTIP卻在這兩方面的競爭中都顯出頹勢。從時間上看，奧巴馬政府想在任期內(nèi)達(dá)成這兩項自貿(mào)協(xié)定并留下相應(yīng)的政治遺產(chǎn)，已然沒有了實現(xiàn)的可能。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略競爭的出路

奧巴馬政府力推的TPP和TTIP這兩個超大型FTA高調(diào)而來，如今卻面臨著可能失敗的多舛命運。過分重視外交政策目標(biāo)而忽視了經(jīng)濟(jì)收益在國內(nèi)不同社會群體中的合理分配，或許是導(dǎo)致奧巴馬政府的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略嚴(yán)重受阻的一大因素。

誠然，國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略推行下的貿(mào)易自由化將給合作中的國家?guī)砀嗟慕?jīng)濟(jì)收益，但若這種整體性收益未能在國家內(nèi)部實現(xiàn)平衡或是不注重受損群體的補償，那么這種個體的失意就將形成反噬國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)程的力量。因此，國家在推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定及其戰(zhàn)略部署的過程中應(yīng)足夠重視國內(nèi)社會利益的平衡分配，避免激化社會矛盾并形成對自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的強烈反對聲音，為國家推行自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略創(chuàng)造更有利的國內(nèi)環(huán)境。

除此之外，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略還要注意其對國際社會有效治理帶來的影響。事實上，大國主導(dǎo)下的國際制度競爭極容易影響全球治理績效和國際秩序的基本走向。如若國際制度競爭在良性范圍內(nèi)開展，各方更關(guān)注公共物品的供給并通過破除制度壟斷以提升治理效率，那么國際體系將進(jìn)入以規(guī)則運行為基礎(chǔ)的良性循環(huán)；反之，惡性的制度競爭將使大國主導(dǎo)的國際制度成為主導(dǎo)國謀取利益的私有工具，可能帶來制度過剩、規(guī)則混亂甚至不同“伙伴”“集團(tuán)”間的對抗，加劇全球治理失效并使國際體系秩序倒退回強權(quán)爭霸時代。

當(dāng)前，盡管大國間存在著搶占規(guī)則制定先機、爭奪伙伴支持等方面的競爭，但尋求互利共贏已成為各國一致的追求。就對中美而言，處于競爭關(guān)系中的兩國倘若能更側(cè)重彼此間利益的互相理解，讓各自推動或主導(dǎo)的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略下的成員及規(guī)則制定能有一定程度上的互容與對接，而不是試圖孤立和排斥對方，這將能在亞太地區(qū)形成一個以規(guī)則制定網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的更為良性的國際關(guān)系新秩序。