從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”：農(nóng)戶施肥調(diào)控政策演變及走向

李新華，鞏前文，

（1. 北京林業(yè)大學人文社會科學學院，北京100083；2. 北京林業(yè)大學中國農(nóng)村土地問題研究所，北京 100083）

從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”：農(nóng)戶施肥調(diào)控政策演變及走向

李新華1，鞏前文1，2*

（1. 北京林業(yè)大學人文社會科學學院，北京100083；2. 北京林業(yè)大學中國農(nóng)村土地問題研究所，北京 100083）

化肥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是糧食的“糧食”，但是，日益凸顯的農(nóng)戶過量施肥已經(jīng)發(fā)展成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)形成的限制性因素，抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥使用量快速增長已經(jīng)在政府和學界形成共識。通過對改革開放以來政府制定并實施的一系列農(nóng)戶施肥調(diào)控政策比較分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)控政策目標經(jīng)歷了從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”的歷史演變。從農(nóng)戶施肥行為國家調(diào)控政策的演進邏輯上看，改革開放以來中央政府出臺并實施的農(nóng)戶施肥調(diào)控政策涵蓋了三個歷史演進階段：化肥增量增產(chǎn)階段、化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段、化肥減量增效階段。在對農(nóng)戶施肥行為國家調(diào)控政策演進邏輯的分析基礎(chǔ)上，形成了引導(dǎo)農(nóng)戶增施有機肥、耕地輪作休耕、從技術(shù)調(diào)控向制度調(diào)控傾斜等國家調(diào)控政策演進方向的判斷。

農(nóng)戶施肥；調(diào)控政策；增量增產(chǎn)；減量增效；政策演變

李新華， 鞏前文. 從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”：農(nóng)戶施肥調(diào)控政策演變及走向［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究， 2016， 37（5）: 877-884.

Li X H， Gong Q W. Trend and direction of China’s development of regulatory policies preventing over-fertilization in farming: From “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（5）: 877-884.

化肥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是糧食的“糧食”，長期在提高糧食單位面積產(chǎn)量，保障糧食安全中發(fā)揮著重要作用。但是，逐年增加的單位面積化肥使用量推高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、造成了日益嚴重的環(huán)境污染，威脅到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2015年農(nóng)業(yè)部制訂發(fā)布《到2020年化肥使用量零增長行動方案》是政府積極探索產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路的重要舉措，對引導(dǎo)農(nóng)民科學施肥，實現(xiàn)適銷對路和供需平衡具有重要的政策引領(lǐng)作用。問題是“零增長方案”與已有化肥調(diào)控政策的區(qū)別何在？是已有化肥施用調(diào)控政策的延續(xù)，還是一項全新的政策，其政策邏輯是否有變化？關(guān)注并研究這些問題，對深化認識農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)的政策供給邏輯和走勢具有重要意義。

國內(nèi)學者對化肥使用調(diào)控政策給予了高度關(guān)注，不僅有從經(jīng)濟學理論上研究化肥調(diào)控政策對施肥行為的影響，如龍文軍（2006）［1］運用經(jīng)濟學基本原理中的限制價格理論分析了化肥市場運行規(guī)律和政府限價行為，發(fā)現(xiàn)政府采取一定的手段限制化肥市場價格以保護農(nóng)民的利益是非常必要的，但從長期看，政府要逐漸退出價格限制，轉(zhuǎn)向為化肥市場提供服務(wù)；也有從實證角度專注研究政府調(diào)控政策手段對化肥市場價格及農(nóng)戶消費的影響，如葛繼紅和周曙東（2011）［2］利用1999-2009年間省際面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國家對化肥行業(yè)的價格管制政策以及國家對農(nóng)民實施補貼的財政支農(nóng)政策導(dǎo)致了化肥要素市場扭曲的存在，且對化肥農(nóng)業(yè)面源污染物排放有顯著的激發(fā)作用。但是，少有文獻將我國農(nóng)戶施肥行為同施肥調(diào)控政策聯(lián)系起來進行綜合分析。為此，本文在統(tǒng)計分析改革開放以來化肥使用量與結(jié)構(gòu)演變的基礎(chǔ)上，全面梳理改革開放以來國家對農(nóng)戶施肥行為調(diào)控的政策，歸納農(nóng)戶施肥行為國家調(diào)控政策的演進邏輯，進而判斷未來國家施肥調(diào)控政策走勢。

1　改革開放以來化肥使用量與結(jié)構(gòu)演變

改革開放以來，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了跨越式增長，化肥使用起到了不可替代的作用。但是，無論是使用總量還是單位面積使用量的持續(xù)增長，都帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加和環(huán)境的污染，不利于主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，2015年農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》，提出到2020年力爭實現(xiàn)農(nóng)作物化肥使用量零增長。

1.1化肥使用量和施用強度不斷增長，但增速逐漸放緩

化肥是糧食的“糧食”，化肥在農(nóng)業(yè)種植業(yè)生產(chǎn)中的廣泛使用對提高主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量發(fā)揮了重要的作用。1980-2014年35年間，我國化肥使用量由1 269.4萬t增加到5 995.9萬t，單位面積化肥使用量也以相同趨勢變化（圖1）。

1980-2014年我國施肥總量和單位面積施肥量較大且呈上升趨勢。1980-1994年為促進農(nóng)作物迅速增產(chǎn)，充分發(fā)揮化肥在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中的作用，化肥施用總量和單位面積化肥施用量迅速增長，平均每年增長率分別高達7.10%和7.01%。1995-2004年隨著社會主義市場經(jīng)濟體制以及可持續(xù)發(fā)展理念的確立，化肥生產(chǎn)進一步反映市場供需關(guān)系，化肥施用總量和單位面積化肥施用量雖繼續(xù)增長，但增速放緩，平均每年增長率分別為2.87%和2.60%。2005-2014年在糧食逐年增產(chǎn)的背景下，由于大部分地區(qū)過量施肥造成農(nóng)業(yè)面源污染加重，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到威脅，國家啟動實施了測土配方施肥補貼項目等調(diào)控政策，化肥使用總量和單位面積施用量增長率進一步放緩，年均增長率分別為2.58%和1.88%。

圖1　1980-2014年全國化肥施用量動態(tài)Fig. 1　Change in the total amount of fertilizer and the amount per unit area （1980-2014）

1.2化肥施用結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，復(fù)合肥地位迅速提升

1980-2014年化肥工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，高濃度化肥和復(fù)合肥產(chǎn)量持續(xù)增長，加之我國對微量元素的試驗與推廣，我國農(nóng)戶化肥施肥結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化（圖2）。

圖2　1980-2014年化肥施用結(jié)構(gòu)變化Fig. 2　Changes of fertilizer structures （1980-2014）

1980-2014年氮肥和磷肥在農(nóng)戶施肥中所占比重總體呈下降趨勢，鉀肥和復(fù)合肥呈上升趨勢，且復(fù)合肥增長速度較快。通過《中國統(tǒng)計年鑒》中對各種化肥施用量統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：1980-1994年氮肥在農(nóng)戶施肥中所占比重最大，每年都高達55%以上，但總體呈下降趨勢；磷肥所占比重為17%-23%；復(fù)合肥所占比重由最小到逐漸超過鉀肥，但仍小于磷肥所占比重。1995-2004年鉀肥和復(fù)合肥所占比重持續(xù)增長，其中，復(fù)合肥所占比重上升幅度較大，并在1995年超過磷肥；磷肥所占比重逐漸下降；氮肥所占比重由1995年的56.26%下降到2004年的47.92%。2005-2014年氮肥所占比重繼續(xù)下降，2014年氮肥所占比重為39.91%；復(fù)合肥地位迅速提升，在2014年農(nóng)戶施肥中所占比重接近氮肥為35.29%；磷肥所占比重雖有所波動，但整體呈緩慢下降趨勢；鉀肥所占比重緩慢增長。可見，我國施肥結(jié)構(gòu)正逐漸改變以往以氮肥為主的局面。

2　改革開放以來農(nóng)戶施肥調(diào)控政策演進

農(nóng)戶施肥量和施肥結(jié)構(gòu)在農(nóng)作物生產(chǎn)中的變化不僅與耕地面積和施肥技術(shù)有關(guān)［3］，也與我國所實行的農(nóng)戶施肥調(diào)控政策息息相關(guān)。雖然化肥的使用為我國農(nóng)作物增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及保障國家農(nóng)業(yè)安全、社會穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用，但是廣泛存在的不合理化肥施用，已經(jīng)造成嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染，給生態(tài)環(huán)境帶來壓力［4］，威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。事實上，早在1979年，我國就確立了用地養(yǎng)地相結(jié)合的理念，通過出臺一系列農(nóng)戶施肥行為調(diào)控政策，在農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護之間尋求平衡?？傮w來看，我國農(nóng)戶施肥調(diào)控政策主要經(jīng)歷了3個階段：1980-1994年化肥增量增產(chǎn)階段；1995-2004年化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段；2005年至今，化肥減量增效階段。

2.1化肥增量增產(chǎn)階段

改革開放初期，為了滿足農(nóng)作物生產(chǎn)對化肥的需求，確保糧食增產(chǎn)，國家對化肥生產(chǎn)和流通的各個環(huán)節(jié)實行全面而嚴格的計劃管理［5］。1984年國家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《工業(yè)品生產(chǎn)許可證試行條例》，文件規(guī)定：“凡實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品，企業(yè)必須取得生產(chǎn)許可證才具有生產(chǎn)該產(chǎn)品的資格”。而化肥作為重要的工業(yè)產(chǎn)品，也被列入到國家工業(yè)品生產(chǎn)許可管理產(chǎn)品名錄當中。

在計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相結(jié)合的體制下，國家通過對化肥市場的流通管理調(diào)節(jié)化肥供應(yīng)。1985年國家對化肥價格開始實行“雙軌制”，即計劃內(nèi)價格由國家統(tǒng)一制定，計劃外價格實行市場調(diào)節(jié)，這是第一次同一種化肥產(chǎn)品出現(xiàn)兩個不同的價格［6］。由于原材料價格上漲和化肥供不應(yīng)求，計劃外的化肥市場價格上漲較快，因此，化肥生產(chǎn)企業(yè)為了獲取更大的利潤，都積極地參與到化肥生產(chǎn)當中。為了進一步緩解市場需求壓力、刺激化肥生產(chǎn)，以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，國務(wù)院同意商業(yè)部、農(nóng)牧業(yè)部、石化總公司出臺的《關(guān)于糧食合同定購與供應(yīng)化肥柴油掛鉤實施辦法》，規(guī)定“1987年中央安排一些化肥、柴油與糧食合同定購掛鉤，每50 kg貿(mào)易糧撥付優(yōu)質(zhì)標準化肥3 kg，柴油1.5 kg”。

盡管國家的一系列鼓勵政策促進了化肥的生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展還是使得化肥市場出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面。因此，一些不法商人為了獲取更大利益，通過倒賣計劃內(nèi)化肥購買指標使得化肥價格大幅上漲，出現(xiàn)了農(nóng)民購買平價化肥難的局面。為了抑制化肥價格“雙軌制”帶來的市場混亂現(xiàn)象，1988年9月國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜實行專營的決定》，由中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司和各級供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營單位專營化肥，結(jié)束了供銷社系統(tǒng)一家獨自經(jīng)營化肥業(yè)務(wù)的歷史，以保證農(nóng)民對化肥的需求。同年，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于奪取明年農(nóng)業(yè)豐收的決定》中繼續(xù)將整頓農(nóng)村經(jīng)濟秩序、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展作為了工作的重點，“將增加化肥及其生產(chǎn)所需的原料、能源優(yōu)先保證供應(yīng)作為工作重點，充分發(fā)揮化肥廠的生產(chǎn)能力，并加速小化肥廠的改造”。

進入20世紀90年代以來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理念的發(fā)展，農(nóng)用工業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志，國家出臺了一系列支持化肥工業(yè)的政策。1991年《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中指出：“要保證化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)量逐年增加，并努力調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量，降低成本。有計劃的新建一批大化肥廠及化學礦山，加快改造中小化肥廠”。為此，1992年化學工業(yè)部系統(tǒng)繼續(xù)堅持把為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)作為首要任務(wù)，化肥生產(chǎn)建設(shè)獲得較快發(fā)展，化肥產(chǎn)量在當時僅次于美國。

盡管當時我國化肥產(chǎn)量已經(jīng)有了質(zhì)的飛越，但在市場經(jīng)濟條件下，化肥供求矛盾依然突出且生產(chǎn)成本不斷上升，化肥價格持續(xù)上漲。由于化肥限價政策和化肥企業(yè)優(yōu)惠補貼政策，是政府實現(xiàn)“鼓勵化肥生產(chǎn)和消費”政策目標的兩項重要的政策工具。因此，為遏制價格過快上漲，促進化肥市場有序發(fā)展，切實保護農(nóng)民利益，國務(wù)院于1992年和1993年先后發(fā)布《關(guān)于加強化肥農(nóng)藥農(nóng)膜經(jīng)營管理的通知》和《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格管理以及對其主要品種實行最高限價的通知》，并在1994年提出改革化肥價格管理辦法，取消了化肥價格“雙軌制”，初步建立起由市場決定化肥價格形成的機制。

此外，在對化肥生產(chǎn)的能源和原材料補貼方面，1994年化工部部長顧秀蓮在化工部召開的全國化肥生產(chǎn)電話會議上宣布了國家扶持化肥生產(chǎn)的五條優(yōu)惠政策：一是國務(wù)院決定安排化肥、農(nóng)藥淡季儲備金貸款25億元；二是國家決定對小化肥、農(nóng)藥的生產(chǎn)、批發(fā)、零售全部免征增值稅；三是國務(wù)院已決定不再調(diào)整化肥鐵路運價，仍按現(xiàn)行優(yōu)惠價格執(zhí)行；四是對小化肥廠生產(chǎn)用電繼續(xù)實行優(yōu)惠，維持現(xiàn)行價格水平；五是在化肥生產(chǎn)用煤、磷礦運輸和天然氣價格等方面，要求有關(guān)部門給予大力支持。這樣，在一系列優(yōu)惠政策的扶持下，化肥產(chǎn)量由1980年的1 232萬t增長到1994年的2 272萬t，施用量由1 269萬t增加到3 317萬t，使我國一躍成為世界上最大的化肥生產(chǎn)國和使用國之一，化肥逐步成為肥料的主體。

化肥增量增產(chǎn)階段的農(nóng)戶施肥調(diào)控政策的出臺經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相結(jié)合的時期以及社會主義市場經(jīng)濟體制完全建立3個時期，政策手段由對化肥生產(chǎn)實行計劃管理、對化肥的流通管理和價格管理，再到對化肥工業(yè)及與之相關(guān)的能源、原材料實行優(yōu)惠，其政策目標都是為了保證農(nóng)戶對化肥的需求，促進化肥生產(chǎn)，充分發(fā)揮化肥施用對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的作用。因此，在這一階段，我國化肥施用量獲得較快增長，氮肥作為重要的農(nóng)作物增產(chǎn)肥料，在農(nóng)戶施肥結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要位置。

2.2化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，國家繼續(xù)提出一系列政策改革措施促進化肥生產(chǎn)。一是繼續(xù)貫徹化肥生產(chǎn)企業(yè)已享受的優(yōu)惠政策，如1995年為了確?；势髽I(yè)開足馬力，增加有效供給，化工部、國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委對1994年化肥生產(chǎn)企業(yè)已享受的優(yōu)惠政策做了進一步明確，并要求繼續(xù)貫徹落實；2003年國家發(fā)展改革委、鐵道部對化肥的鐵路運價仍執(zhí)行原優(yōu)惠政策，并繼續(xù)免征鐵路建設(shè)基金［7］。對于化肥生產(chǎn)用電價格，國家明確不做調(diào)整，同時繼續(xù)保留地方原來出臺的化肥企業(yè)的優(yōu)惠電價政策。

二是利用價格政策和稅收政策搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和市場管理。2004年國家恢復(fù)對尿素生產(chǎn)企業(yè)增值稅先征后返50%的政策，并要求對未列入定價目錄的國產(chǎn)化肥出廠價格、進口化肥港口交貨價格和化肥批發(fā)、零售價格進行干預(yù)［8］。采取規(guī)定最高限價、進銷差率、調(diào)價備案制度等措施，確?；蕛r格基本穩(wěn)定，使國家給予化肥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的價格和稅收優(yōu)惠政策的好處真正落實到農(nóng)民手中。為保證化肥價格政策的落實，國家發(fā)展改革委先后下發(fā)《關(guān)于立即開展全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格專項檢查的通知》和《關(guān)于在全國開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格和涉農(nóng)收費專項檢查的通知》，要求各地切實加強化肥價格監(jiān)督檢查。

由于價格管制政策以及國家對化肥工業(yè)實施的補貼優(yōu)惠政策對化肥農(nóng)業(yè)面源污染物排放有一定的刺激作用［9］。因此，這一階段在保證農(nóng)作物產(chǎn)量逐年增加的條件下，我國的施肥調(diào)控政策已經(jīng)不單純追求化肥產(chǎn)量和施用量的增長，開始將政策的重點放在提高化肥質(zhì)量和調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)上。長期以來，我國磷肥施用有一定缺口，鉀肥缺口較大，高濃度氮肥和磷肥比例偏少，國產(chǎn)化肥主要以單元素肥料為主，多元素復(fù)混肥料不足［10］。因此，在“用地養(yǎng)地”相結(jié)合的理念下，我國從改革開放以來，就注重優(yōu)化配方施肥，對微量元素進行研究與試驗，支持化肥工業(yè)增加高效、多元、復(fù)合肥的產(chǎn)量，并加大對優(yōu)化配方施肥技術(shù)和我國主要復(fù)（混）合肥料品種的肥效機理研究與施用技術(shù)推廣工作。最終，在政策手段和技術(shù)手段的推動下，1995年我國復(fù)合肥施用量首次超過磷肥施用量，并在此后呈快速增長態(tài)勢。

此后，我國不斷調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)，1997年按照《關(guān)于抓好當前化肥生產(chǎn)，確保春耕用肥的通知》中要求的“增加總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量”的原則，通過組織好生產(chǎn)，努力增加有效供給，不僅遏制了化肥經(jīng)營下滑的被動局面，而且優(yōu)質(zhì)化肥產(chǎn)量有了較大增加，高濃度化肥產(chǎn)量有所增長，化肥結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。2002年《全國生態(tài)環(huán)境保護“十五”計劃》中又首次提出了“積極推廣實施復(fù)合配方和測土施肥等技術(shù)，加強化肥使用的環(huán)境安全管理”。所以，氮肥施用量增速逐漸放緩，在農(nóng)戶施肥結(jié)構(gòu)中所占比重逐漸下降，復(fù)合肥地位明顯提升，說明我國的化肥施用結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了一定成效。

而針對我國長期存在的土壤環(huán)境污染問題，農(nóng)業(yè)部從1995年夏季開始在全國實施以積極制造有機肥為主要內(nèi)容的“沃土計劃”，充分發(fā)揮有機肥在培肥土壤，提高地力中的作用［11］。2004年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》中指出“中央和省級財政要較大幅度增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，新增資金主要安排在糧食主產(chǎn)區(qū)集中用于中低產(chǎn)田改造，建設(shè)高標準基本農(nóng)田。增加投入，加大土壤肥力調(diào)查和監(jiān)測工作力度。推廣測土配方施肥，推行有機肥綜合利用與無害化處理，引導(dǎo)農(nóng)民多施農(nóng)家肥，增加土壤有機質(zhì)”。這樣，通過工業(yè)化肥內(nèi)部各元素的調(diào)整以及有機肥的利用，農(nóng)戶的施肥結(jié)構(gòu)得到進一步改善。

為了確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)在維護國家穩(wěn)定中的重要作用，在化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段，我國繼續(xù)實施對化肥增產(chǎn)增施的優(yōu)惠與鼓勵政策。但是，長期存在的化肥施用結(jié)構(gòu)不合理帶來的化肥施用效率低、環(huán)境污染嚴重等突出問題，加速了對調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)政策的持續(xù)出臺。因此，這一階段，我國的施肥調(diào)控政策側(cè)重點開始轉(zhuǎn)向調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)，增施有機肥，并在政策、財力和技術(shù)上給予扶持，推動了農(nóng)戶施肥狀況的轉(zhuǎn)變。

2.3化肥減量增效階段

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化和現(xiàn)代化是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。鑒于我國廣泛存在的過量施用化肥造成的農(nóng)業(yè)面源污染，已經(jīng)威脅到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為了破解農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的矛盾和問題，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力，我國將化肥減量增效作為當前農(nóng)戶施肥調(diào)控政策的首要目標。

首先，調(diào)整化肥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展專用肥、緩釋肥。我國利用稅收手段優(yōu)化化肥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高高技術(shù)含量產(chǎn)品的比重。2007年調(diào)低硫酸銨、硝酸銨、氯化鉀等近30種肥料的出口退稅率；2008年又提高尿素等產(chǎn)品的出口關(guān)稅稅率，從而引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整投資方向，加大對高附加值和高技術(shù)含量產(chǎn)品的研發(fā)，避免盲目投資和產(chǎn)能過剩［12］。此外，使用專用肥和緩釋肥可以提高肥料利用效率，實現(xiàn)農(nóng)作物增產(chǎn)，為此，我國出臺相關(guān)政策促進其生產(chǎn)與推廣，如2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：“農(nóng)用工業(yè)是增強農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備的重要依托，要優(yōu)化肥料結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展適合不同土壤、不同作物特點的專用肥、緩釋肥”。這樣使化肥生產(chǎn)在提高產(chǎn)量的同時也提高產(chǎn)品質(zhì)量，全面滿足糧食生產(chǎn)的需要［13］，實現(xiàn)新型農(nóng)用工業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的綜合效應(yīng)。

其次，組織實施測土配方施肥項目。我國于2005年開始在全國大規(guī)模開展測土配方施肥［14］，對減少肥料污染，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用［15］。2006年中央1號文件提出：“要大力加強耕地質(zhì)量建設(shè)，實施新一輪沃土工程，科學施用化肥，引導(dǎo)增施有機肥，全面提升地力，增加測土配方施肥補貼”［16］。在這一年，農(nóng)業(yè)部確定將測土配方施肥工作由技術(shù)措施提升為一項支農(nóng)惠農(nóng)的政策措施，由部門行為提升為政府行為，利用加大農(nóng)業(yè)補貼的方式提高農(nóng)戶采用測土配方施肥的積極性。

為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)在測土配方施肥工程中的重要作用，2008年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于進一步推進企業(yè)參與測土配方施肥工作的意見》，開始積極引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)“大配方”肥，指導(dǎo)農(nóng)民“小調(diào)整”施肥。2012年農(nóng)業(yè)部啟動實施“百縣千鄉(xiāng)萬村測土配方施肥”整建制推進行動，各地按照《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2012全國農(nóng)企合作推廣配方肥試點實施方案〉的通知》，開展農(nóng)企合作推廣配方肥試點工作［17］，取得了顯著成效，對促進糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)節(jié)本增效和農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。

近年來，隨著我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大，除了農(nóng)業(yè)企業(yè)積極參與測土配方施肥項目，2014年《農(nóng)業(yè)部辦公廳、財政部辦公廳關(guān)于做好2014年測土配方施肥工作的通知》中按照“結(jié)構(gòu)合理、總量控制、方式恰當、時期適宜”的施肥原則，組織實施以推進配方肥應(yīng)用和施肥方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體科學施肥示范工程，并根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展階段和科學施肥水平，因地制宜推廣以農(nóng)民為主體的市場“按方抓藥”模式、以智能化配肥設(shè)備為依托的“中草藥代煎”模式、以規(guī)?；?jīng)營主體為服務(wù)對象的“私人醫(yī)生”模式和以“大配方、小調(diào)整”為主要技術(shù)路線的“中成藥”模式。

此外，在測土配方施肥項目實施作物種類和實施區(qū)域范圍擴展方面，除了在糧食作物中推廣測土配方施肥，經(jīng)過不斷發(fā)展，2010年將測土配方施肥范圍擴大到經(jīng)濟作物和園藝作物，補貼范圍也擴大到幾乎所有縣級行政區(qū)。2013年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《小麥、玉米、水稻三大糧食作物區(qū)域大配方與施肥建議（2013）》，區(qū)域大配方的制定，統(tǒng)籌兼顧了配方的科學性和企業(yè)生產(chǎn)的可行性，為配方肥區(qū)域化需求和規(guī)模化生產(chǎn)找到了結(jié)合點，提高了大中型企業(yè)參與的積極性，實現(xiàn)了配方肥的大規(guī)模生產(chǎn)、大范圍推廣和大面積應(yīng)用。

最后，制定并落實總量控制目標。2015年農(nóng)業(yè)部相繼發(fā)布一系列有關(guān)化肥減量施用的調(diào)控政策，力求在2020年實現(xiàn)化肥使用零增長目標。2015年1月農(nóng)業(yè)部在《2015年種植業(yè)工作要點》中將開展化肥使用量零增長行動作為節(jié)約利用資源，推進種植業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。并繼續(xù)在《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力開展糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)的意見》中堅持“糧食增產(chǎn)與資源節(jié)約相結(jié)合”的原則，力爭“到2020年化肥、農(nóng)藥利用率提高到40%以上”以及“實現(xiàn)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥使用量零增長”。此后，農(nóng)業(yè)部緊緊圍繞“穩(wěn)糧增收調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)增效轉(zhuǎn)方式”的工作主線，大力推進化肥減量提效、農(nóng)藥減量控害，積極探索產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，并制定了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》，將推進測土配方施肥、施肥方式轉(zhuǎn)變、新肥料新技術(shù)應(yīng)用和推進有機肥資源利用、提高耕地質(zhì)量水平作為重點任務(wù)，并確立了不同地區(qū)的施肥原則。

有機肥的使用作為減量施肥的重要手段，我國向來給予高度重視，通過減免稅收、提高獎勵、增加補貼的方式推廣有機肥使用。2008年財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于有機肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》，規(guī)定自2008年起，納稅人生產(chǎn)銷售和批發(fā)、零售有機肥產(chǎn)品免征增值稅，從而促進有機肥的生產(chǎn)和銷售，發(fā)揮其改良土壤、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。此外，又在《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中指出“鼓勵開展農(nóng)民增施有機肥、種植綠肥、秸稈還田獎補試點”。這樣，通過物質(zhì)獎勵以及由點到面的策略創(chuàng)新了有機肥推廣方式。2013年農(nóng)業(yè)部、財政部繼續(xù)組織實施土壤有機質(zhì)提升補貼項目，大力推進秸稈還田，改良土壤，培肥地力。并根據(jù)近幾年土壤有機質(zhì)提升補貼項目實施情況，結(jié)合耕地質(zhì)量建設(shè)實際，制定《2013年土壤有機質(zhì)提升補貼項目實施指導(dǎo)意見》，以土壤有機質(zhì)提升補貼項目為依托，通過技術(shù)物資補貼方式，鼓勵和支持農(nóng)民應(yīng)用土壤改良、地力培肥技術(shù)，促進秸稈等有機肥資源轉(zhuǎn)化利用，減少污染，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提升耕地質(zhì)量。

3　農(nóng)戶施肥調(diào)控政策演進方向

改革開放以后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改變了我國農(nóng)村舊的經(jīng)營管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。與此同時，化肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的廣泛使用，進一步促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，提高了糧食產(chǎn)量，對保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。但是，化肥使用是把雙刃劍，一方面提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，另一方面大量使用化肥導(dǎo)致農(nóng)用地土壤板結(jié)、酸化，阻礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，國家在充分尊重我國人多地少、糧食安全保障壓力大等基本國情基礎(chǔ)上，農(nóng)戶施肥調(diào)控政策從“增量增產(chǎn)”逐步演變到“減量增效”，體現(xiàn)出國家調(diào)控政策制定上對可持續(xù)發(fā)展理念的尊崇和實踐。從前文的分析，未來我國農(nóng)戶施肥調(diào)控政策將在堅持和強化總量的前提下，更加重視引導(dǎo)農(nóng)戶增施有機肥，改良土壤增肥力；實施耕地輪作休耕制度，避免施肥增量不增產(chǎn)；從技術(shù)調(diào)控向制度調(diào)控傾斜，實現(xiàn)制度控量。

3.1更加注重引導(dǎo)農(nóng)戶增施有機肥，改良土壤肥力

改革開放以來，我國化肥工業(yè)迅速發(fā)展，化肥使用量逐年增加，形成了從“以有機肥為主，化肥為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙曰蕿橹?，有機肥為輔”的局面，土壤鹽化板結(jié)加劇，生態(tài)環(huán)境破壞凸顯，因此，增施有機肥，改變無機化肥和有機肥之間的施用結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成共識。提高有機肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用量，離不開政策的引導(dǎo)和鼓勵。

一是出臺扶持補貼政策，增加有機肥的市場商業(yè)化供給。牲畜養(yǎng)殖逐步從小農(nóng)戶中退出，以及農(nóng)業(yè)機械的廣泛使用，農(nóng)家肥的來源渠道被截斷，需要依賴市場化的商業(yè)性供給，保證市場充足的、成本有競爭力的有機肥銷售。

二是培育和扶持低碳農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，重點推進秸稈直接還田。通過低成本技術(shù)研發(fā)、推廣使用等多環(huán)節(jié)的扶持，綜合使用堆漚還田、過腹還田、秸稈直接還田等多種方式，提高土壤有機質(zhì)含量。

三是推進有機肥使用環(huán)節(jié)的補貼，提高有機肥市場競爭力和市場份額，逐步置換出一部分無機化肥。有機肥長期受制于生產(chǎn)成本較高，導(dǎo)致市場競爭力不足，農(nóng)民購買的意愿也不強。補貼將從生產(chǎn)、流通、使用這三個環(huán)節(jié)進行，有效降低有機肥的生產(chǎn)、流通成本，提高農(nóng)民的使用意愿。

3.2更加重視實施耕地輪作休耕制度，避免施肥增量不增產(chǎn)

長期以來，我國習慣藏糧于倉、藏糧于民、以豐補歉的策略，這不僅帶來了高額的倉儲費用，形成了巨大的財政負擔，同時也影響了其他作物的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，如果連續(xù)幾年歉收，就會給糧食供應(yīng)帶來很大壓力［18］。因此，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，實行“藏糧于地”，即在糧食供過于求時，采取輪作休耕使一部分土地減少糧食生產(chǎn)數(shù)量，糧食緊缺時又將這些土地用于生產(chǎn)糧食。但是，休耕并不代表讓土地荒蕪，可以在休耕土地上種植綠色植物，培肥土地；也可以采用秸稈還田方法，利用粉碎、深埋等技術(shù)形成有機肥，促進土壤有機質(zhì)的改善［19］。

因此，未來要更加重視實施耕地輪作休耕制度，至少需要在兩個方面加強政策體系建設(shè)：一是制定實施休耕項目的耕地認定標準，優(yōu)先安排化肥使用量大，造成土壤污染嚴重的地區(qū)實施休耕。率先在部分地區(qū)進行試驗，積累經(jīng)驗后，由國家出臺專門的耕地輪作休耕的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)耕地輪作休耕有序進行。二是農(nóng)戶參與休耕項目的補償政策。農(nóng)戶退出部分耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會直接造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失，尤其是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主的農(nóng)戶，需要通過休耕補償穩(wěn)定家庭收入，補償不僅包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失補償，也需要把農(nóng)戶休耕后的地力培植和耕地保護補償納入補償范圍。

3.3更加強調(diào)從技術(shù)調(diào)控向制度調(diào)控傾斜，實現(xiàn)制度控量

測土配方施肥試圖從技術(shù)上解決農(nóng)戶過量施肥和化肥使用效率低下等問題，但是據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年年底，已經(jīng)為1.9億農(nóng)戶提供測土配方施肥服務(wù)，技術(shù)推廣面積9.33×107hm2，項目區(qū)2012年化肥利用率達到33%，比2005年提高5個百分點，糧食作物單產(chǎn)提高6%-10%、累計減少不合理施肥1 000多萬t，年均減少100萬t，僅占當年化肥使用量的1.5%［20］。據(jù)此數(shù)據(jù)，即使測土配方施肥項目能推廣到全國所有的耕地，也就只能減少化肥使用量的2%，相對于我國目前15%-35%的化肥利用率來講，遠遠未能解決化肥流失、農(nóng)業(yè)污染問題。這意味著，僅從技術(shù)角度解決農(nóng)戶過量施肥難以達到總量控制的目標，還需要從制度建設(shè)上進行突破。

一是農(nóng)戶減量施肥的政策引導(dǎo)。除了正向的激勵政策以外，國家需要研究制定約束性政策，如稅收政策，征收消費環(huán)節(jié)的化肥稅在一些國家已有實行，在我國仍舊需要深入研究，適時推出化肥稅，實現(xiàn)激勵約束雙管齊下，引導(dǎo)農(nóng)戶減量施肥。

二是化肥生產(chǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。針對目前無機化肥供過于求、有機化肥產(chǎn)量過低的現(xiàn)實，需要通過政策引導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化化肥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，包括品種結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。

三是完善測土配方施肥政策。通過出臺政策吸引更多農(nóng)戶實質(zhì)性參與測土配方施肥項目，使用配方肥，提高化肥使用效率。

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（責任編輯：童成立）

Trend and direction of China’s development of regulatory policies preventing over-fertilization in farming: From “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”

LI Xin-hua1， GONG Qian-wen1，2
（1. College of Humanities & Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China；2. China Center for Land Policy Research， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Proper fertilizer application is critical to increasing crop production. However， over-fertilization is a major problem in green agriculture. Therefore， limiting the use of fertilizer has become a new long-term goal of both the government and the academia in China. This study tracked how goals related to fertilizer use have been developed by analyzing gradual changes in relevant government policy. We found that the policy was modified from “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”. From the perspective of modifying the goals of national farmers using fertilizer， the following three stages of government policy development were identified: 1） increasing the amount of fertilizer used to increase crop output； 2） increasing the amount of fertilizer used， but adjusting the chemical structure of fertilizer； and 3） decreasing the amount of fertilizer used and improving the efficacy of fertilizer. Based on the results， this paper suggests that future government policy will focus on: increasing the use of organic fertilizer； implementing a policy of crop rotation and fallow field management； and using legislation instead of technology to control the use of fertilizer.

fertilizers application； agricultural legislation； incremental fertilizer and output； fertilizer decreasing and efficacy improving； policy making

the Fundamental Research Funds for the Central Universities （RW2015-23）； National Natural Science Foundation of China（71303227）.

GONG Qian-wen， E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn.

21 March， 2016；Accepted 6 June， 2016

F320

A

1000-0275（2016）05-0877-08

10.13872/j.1000-0275.2016.0069

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目（RW2015-23）；國家自然科學基金青年項目（71303227）。

李新華（1991-），女，河北保定人，碩士研究生，主要從事生態(tài)經(jīng)濟與政策研究，E-mail: cindy19910305@163.com；通訊作者：鞏前文（1982-），男，安徽池州人，博士后，講師。主要從事生態(tài)經(jīng)濟與政策研究，E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn。

2016-03-21，接受日期：2016-06-06