防范和化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考

楊玉

近年來(lái)，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到較快發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出需求較快增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾較為突出，縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)不斷增加，財(cái)政資金調(diào)度日漸困難。妥善處理好縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾，積極規(guī)范舉債行為，合理控制債務(wù)規(guī)模，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)推動(dòng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、縣鄉(xiāng)債務(wù)成因分析

（一）財(cái)力的增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于支出需求

近年來(lái)，雖然縣鄉(xiāng)財(cái)政收入每年都保持較快增長(zhǎng)，但隨著人員工資、社會(huì)保障政策的不斷提標(biāo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政還處在“保障型財(cái)政”的初期，政府能盤(pán)活的土地和房屋資源逐漸減少，造成縣鄉(xiāng)非稅收入大幅減少。與此相對(duì)應(yīng)的卻是日益增長(zhǎng)的支出需求。一是發(fā)展態(tài)勢(shì)的驅(qū)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新階段，周邊縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出“百舸爭(zhēng)流”的發(fā)展形勢(shì)，在前有標(biāo)兵，后有追兵的雙重壓力下，縣鄉(xiāng)政府只有超常規(guī)運(yùn)作，負(fù)債經(jīng)營(yíng)。二是考核機(jī)制的促動(dòng)。自上而下的干部考核體系對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指標(biāo)有很高的要求。縣鄉(xiāng)政府有的在發(fā)展過(guò)程中超越當(dāng)前條件和承受能力，以致放大了債務(wù)。三是公共產(chǎn)品的拉動(dòng)。由于過(guò)去縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，公共基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，導(dǎo)致公共產(chǎn)品建設(shè)的負(fù)擔(dān)較重。即使是上級(jí)扶持項(xiàng)目，縣鄉(xiāng)都要拿出大量的自籌資金與之配套。

（二）項(xiàng)目投入決策機(jī)制不夠健全

有些項(xiàng)目建設(shè)缺乏科學(xué)的可行性論證，往往在資金來(lái)源不夠明確的情況下，匆匆上馬。項(xiàng)目超概算問(wèn)題普遍，建設(shè)規(guī)模難以控制。建設(shè)項(xiàng)目缺乏投資責(zé)任約束，導(dǎo)致自行擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象較為普遍，致使出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”問(wèn)題一直得不到解決。

（三）債務(wù)管理不夠規(guī)范

一是舉債額度沒(méi)有硬性約束，往往是舉債主體根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、工程的進(jìn)度、資金的需求量自行確定。二是舉債程序沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，新增債務(wù)的計(jì)劃、審批、使用、監(jiān)督等缺乏統(tǒng)一的管理流程。三是償債機(jī)制亟待完善。舉債主體未建立完善的償債機(jī)制，償債資金來(lái)源不確定性因素較多。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非常規(guī)操作帶來(lái)隱性負(fù)債

縣鄉(xiāng)在招商引資、項(xiàng)目投入中都不同程度的存在降低土地價(jià)格的低門(mén)檻競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，導(dǎo)致政府需貼補(bǔ)相當(dāng)一部分土地辦證費(fèi)用或政府需在租用期內(nèi)每年向農(nóng)戶(hù)支付大量租金。土地租金成了政府每年需支付的剛性支出。同時(shí)，一部分地區(qū)在協(xié)稅護(hù)稅過(guò)程中，均制定了各種稅收優(yōu)惠政策，這些做法增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，但財(cái)政實(shí)際可用財(cái)力卻很少，這些都構(gòu)成了政府的隱性負(fù)債。

二、防范和化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）轉(zhuǎn)變思想，建立債務(wù)考核追責(zé)機(jī)制

在縣鄉(xiāng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中要進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，牢固樹(shù)立合理控制債務(wù)規(guī)模的意識(shí)，科學(xué)合理地確定近年政府投資領(lǐng)域和項(xiàng)目，減少項(xiàng)目投資的盲目性，最大限度地降低和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要將舉債規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、債務(wù)消化能力進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，并將地方債務(wù)指標(biāo)納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)施政業(yè)績(jī)考核體系，搞好離任審計(jì)，實(shí)行終身問(wèn)責(zé)。對(duì)繼續(xù)弄虛作假變相舉債、過(guò)度舉債等亂象和問(wèn)題，一查到底，處理一批典型案件和個(gè)人，增強(qiáng)懲處震懾力，真正將地方政府領(lǐng)導(dǎo)舉債之權(quán)關(guān)進(jìn)監(jiān)管“籠子”，斬?cái)嗟胤秸畟鶆?wù)亂象之根。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立債務(wù)分級(jí)管理機(jī)制

對(duì)縣鄉(xiāng)債務(wù)要實(shí)行扎口決策、分級(jí)管理的機(jī)制。縣級(jí)成立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，金融辦、發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、人行等部門(mén)和機(jī)構(gòu)為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全市政府性債務(wù)問(wèn)題的扎口決策、管理和監(jiān)督，出臺(tái)債務(wù)管理制度，建立債務(wù)償還機(jī)制。同時(shí)，要進(jìn)一步明確債務(wù)主體的分級(jí)管理責(zé)任，按照“權(quán)、責(zé)、利”與“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，建立債務(wù)控減的考核機(jī)制。在鎖定債務(wù)總量的前提下，制定明確的債務(wù)壓減目標(biāo)，實(shí)施考核獎(jiǎng)懲。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管，建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

建立定期的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，讓縣鄉(xiāng)高度重視債務(wù)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)工作，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、構(gòu)成、產(chǎn)生原因和發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行綜合分析，定期上報(bào)上級(jí)政府，以便上級(jí)政府摸清家底、分類(lèi)指導(dǎo)，有針對(duì)性地加強(qiáng)債務(wù)管理。

（四）嚴(yán)控規(guī)模，健全債務(wù)源頭管理機(jī)制

通過(guò)預(yù)算管理、項(xiàng)目控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制新增、消化存量。

1、強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算管理

全面推行債務(wù)預(yù)算管理，明確年度投資開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和融資計(jì)劃以及債務(wù)償還計(jì)劃，經(jīng)本級(jí)人大審議，報(bào)上級(jí)政府審批。未列入政府性債務(wù)年度收支預(yù)算的政府性項(xiàng)目，不得進(jìn)行招投標(biāo)和開(kāi)工建設(shè)。對(duì)通過(guò)舉新債還舊債的債務(wù)償還計(jì)劃，所涉資金要實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉管理，不得用于其他項(xiàng)目。

2、控制政府投資項(xiàng)目

堅(jiān)持“有保有壓、量力而行、總額控制、扎口管理”的原則，明確政府投資項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)向，讓縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)把握方向，讓項(xiàng)目審核部門(mén)把握原則。優(yōu)化政府投資項(xiàng)目決策程序，提高決策的公開(kāi)性和透明度，抑制部分鎮(zhèn)區(qū)“政績(jī)”沖動(dòng)帶來(lái)的投資沖動(dòng)。提高新上項(xiàng)目投資概算論證的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，確保投資規(guī)模控制在財(cái)力可承受能力范圍之內(nèi)。

（五）降低成本，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1、進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

一方面要借長(zhǎng)還短，拉長(zhǎng)債務(wù)周期。在償債壓力較大時(shí)，把部分短期債務(wù)置換成長(zhǎng)期債務(wù)，降低短期還債壓力。同時(shí)，注意選擇時(shí)機(jī)進(jìn)行債務(wù)置換，用債務(wù)成本低的債務(wù)置換成本高的債務(wù)。

2、建立政府償債準(zhǔn)備金制度

按照縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府可用財(cái)力的一定比例建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金。制定相應(yīng)的資金管理辦法，對(duì)償債準(zhǔn)備金的資金來(lái)源、使用、管理、監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，提高政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力。