美國《墨西哥灣恢復(fù)法》特點及其對我國海洋生態(tài)修復(fù)的啟示

馬英杰　于曉華

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

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美國《墨西哥灣恢復(fù)法》特點及其對我國海洋生態(tài)修復(fù)的啟示

馬英杰于曉華

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

2010年4月，墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺發(fā)生爆炸事故，造成大量原油泄漏，嚴(yán)重地?fù)p害了墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。為了緩解危機，恢復(fù)墨西哥灣的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，美國國會通過了《墨西哥灣區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)、旅游發(fā)展和經(jīng)濟恢復(fù)法》(《墨西哥灣恢復(fù)法》)。本文旨在通過介紹《墨西哥灣恢復(fù)法》中設(shè)立的墨西哥灣地區(qū)恢復(fù)信托基金制度、墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會制度、墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)公眾參與制度，以及配套的法律法規(guī)，提出了完善中國區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)復(fù)法律制度的建議。建議在我國建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專用資金制度、成立專門的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)管理機關(guān)、完善區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與制度。建議優(yōu)先以渤海灣為試點，推進建立渤海區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專門立法。

《墨西哥灣恢復(fù)法》；信托基金；生態(tài)恢復(fù)；法律制度；公眾參與

墨西哥灣區(qū)域具有豐富的自然資源、漁業(yè)資源、旅游資源，其油氣產(chǎn)量占據(jù)了美國市場的90%，為美國創(chuàng)造了巨額的財政稅收。而近十年來，海洋油氣資源不斷開發(fā)，加上2010年4月墨西哥灣溢油事故的發(fā)生，使得墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損，墨西哥灣沿岸生態(tài)環(huán)境受到前所未有的考驗，依賴于生態(tài)系統(tǒng)之上旅游業(yè)及其他經(jīng)濟活動也遭受了極大的創(chuàng)傷。面對嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境局勢，美國“不得不”積極采取一系列手段恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

事故發(fā)生后3個月，2010年7月，奧巴馬政府確立了地區(qū)性生態(tài)系統(tǒng)保護與恢復(fù)的發(fā)展目標(biāo)，制定并實施綜合了生態(tài)系統(tǒng)保護與恢復(fù)戰(zhàn)略。此戰(zhàn)略以科學(xué)為依據(jù)，并與聯(lián)邦、州、縣、市層面的保護與恢復(fù)戰(zhàn)略保持一致。[1]2010年10月5日，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布13554號令：要求建立墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)特別工作組，并規(guī)定了生態(tài)恢復(fù)專項工作組的功能是協(xié)調(diào)相關(guān)行政部門、機構(gòu)，鼓勵經(jīng)濟利益與生態(tài)恢復(fù)行動相結(jié)合。[2]在該令生效后，該工作組要在1年內(nèi)提出《墨西哥灣區(qū)域生態(tài)恢復(fù)戰(zhàn)略》，確定生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)議程，明確生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)，且在該行政命令中，聯(lián)邦政府特別關(guān)注創(chuàng)新性的、大規(guī)模的綜合恢復(fù)項目。

2011年10月，國家委員會提交的關(guān)于英國石油公司(BP)“深水地平線”鉆井平臺溢油事故的報告中指出：修復(fù)整個墨西哥灣需要花費150億-200億美元，也就是每年最少需要500百萬美元，持續(xù)30年。[3]可想而知，墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)任務(wù)的嚴(yán)峻性。因此，第112次國會第一次會議，眾議院提出了《墨西哥灣沿岸區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)、旅游發(fā)展和經(jīng)濟恢復(fù)法案》(《墨西哥灣恢復(fù)法》)，強烈建議總統(tǒng)參照《聯(lián)邦水污染控制法》第1251條關(guān)于相關(guān)項目和研究要符合恢復(fù)和保持國家水體化學(xué)、物理和生物的完整性要求的規(guī)定，督促國會通過法律，將獲得的罰款直接用到因溢油事故受損的區(qū)域，長期恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域。

由此，歷經(jīng)立法者和墨西哥灣區(qū)域議員、環(huán)保專家等長達兩年的積極推動，2012年6月29日國會終于通過《墨西哥灣恢復(fù)法》，7月6日奧巴馬總統(tǒng)簽署該法案，旨在花大錢、出大力恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)環(huán)境并促進依附于生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展。

一、《墨西哥灣恢復(fù)法》的基本內(nèi)容及特色制度

《墨西哥灣恢復(fù)法》主要內(nèi)容包括以下三個方面：一是建立墨西哥灣恢復(fù)信托基金。二是修改《聯(lián)邦水污染控制法》第311條，明確“墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會”的地位。三是：建立墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)科學(xué)觀測項目和卓越研究中心項目。本文將著重介紹前兩項內(nèi)容。

(一)墨西哥灣地區(qū)恢復(fù)信托基金

作為《墨西哥灣恢復(fù)法》中最為重要、最為特色的內(nèi)容，墨西哥灣恢復(fù)信托基金是美國財政部根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》的規(guī)定，將依據(jù)《清潔水法》對2010年墨西哥灣溢油事故相關(guān)責(zé)任方科以罰款的80%建立獨立的信托基金。該信托基金建立最重要目的就是為墨西哥灣受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程、項目、活動提供資金保障，通過法律規(guī)制確保該信托基金能夠直接作用于墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)及依附于生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展上。這既體現(xiàn)了“污染者負(fù)擔(dān)”的環(huán)境法基本原則，更彰顯出政府在環(huán)境污染恢復(fù)治理的重要角色。據(jù)相關(guān)學(xué)者分析：若沒有該部法律，依據(jù)《清潔水法》獲得的罰金將直接交由美國財政部分配，而基于《墨西哥灣恢復(fù)法》，約有40-168億美元直接用于沿岸各州的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，[4]為因溢油事故而遭受生態(tài)損害的沿岸各州的生態(tài)恢復(fù)活動提供了資金保障?！赌鞲鐬郴謴?fù)法》嚴(yán)格規(guī)定了基金的分配方案、分配比例(分配圖示見下)，墨西墨西哥灣生態(tài)恢復(fù)信托基金(不含帶利息及投資收益)將分成5部分進行分配：

(1)直接分配部分，35%的資金分配給阿拉巴馬州、密西西比河、德克薩斯州、路易斯安那州的20個區(qū)以及23個弗羅里達州的市進行適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)恢復(fù)活動，基本上各州都能獲得信托基金的7%；

(2)30%的資金用于由墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會制定的綜合規(guī)劃；

(3)30%的資金用于因溢油事故對墨西哥灣沿岸5州造成的影響的生態(tài)恢復(fù)，依據(jù)溢油影響分配公式分配給沿岸5州，該公式依據(jù)人口、油污污染的海岸距離、鉆井平臺的距離確定。各州使用該資金進行的活動必須按照法案支出要求進行生態(tài)恢復(fù)活動且獲得委員會的支持且與委員會《綜合計劃》目標(biāo)一致；

(4)2.5%的資金用于國家海洋大氣局的生態(tài)恢復(fù)科學(xué)規(guī)劃項目，主要進行科學(xué)觀察監(jiān)測項目；

(5)2.5%的資金用于建立卓越研究中心基金項目，由財政部負(fù)責(zé)，建立的卓越研究中心將集中研究海洋科學(xué)、技術(shù)以及監(jiān)測領(lǐng)域。

此外，信托資金投資獲得的利潤也要存入到基金之中，基于信托資金獲得的利息和投資利潤可以進行以下分配：25%用到美國國家海洋大氣局恢復(fù)法案的科學(xué)規(guī)劃項目；25%用到卓越研究基金項目；50%用到綜合性的墨西哥生態(tài)恢復(fù)活動之中。

《墨西哥灣恢復(fù)法》嚴(yán)格規(guī)定了墨西哥灣恢復(fù)信托基金的資金用于恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，包括：恢復(fù)和保護墨西哥灣沿岸地區(qū)的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋和野生動物棲息地，海灘和沿海濕地；減輕對魚類、野生動物和天然資源的損害；聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的海洋、沿岸的綜合保護管理計劃，包括漁業(yè)監(jiān)測；有利于經(jīng)濟或生態(tài)資源的基礎(chǔ)設(shè)施，包括港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

(二)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會

為了給墨西哥灣沿岸區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)提供立法指引，《墨西哥灣恢復(fù)法》對《聯(lián)邦水污染控制法》第311條進行了修改，修改后的法律界定了“墨西哥灣沿岸區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)”的范圍；并規(guī)定恢復(fù)活動要符合“適格性”，并通過開展建設(shè)項目進行恢復(fù)活動；使用基金資金用于恢復(fù)墨西哥灣沿岸區(qū)域，其中墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會發(fā)揮著不可替代的作用。

2012年7月，根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》建立了墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會。成員由聯(lián)邦機構(gòu)、總統(tǒng)行政辦公室等6個官員、5位來自于墨西哥海灣沿岸州的高級官員(內(nèi)閣級別)組成，奧巴馬總統(tǒng)任命商務(wù)部長作為委員會的主席。該委員會負(fù)責(zé)制定綜合而有效的墨西哥灣沿岸生態(tài)恢復(fù)戰(zhàn)略，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)和實施，以恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域環(huán)境友好的生態(tài)經(jīng)濟體。[5]依據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》的授權(quán)，墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會將會監(jiān)督60%的生態(tài)恢復(fù)資金的使用，因此委員會的作用在墨西哥灣生態(tài)恢復(fù)基金的建設(shè)中具有舉足輕重的地位。

依據(jù)法案，墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會的責(zé)任是：

(1)公布綜合計劃并實施相關(guān)項目和活動，以恢復(fù)和保護墨西哥灣區(qū)的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋、野生動物棲息地、海難、海岸濕地和經(jīng)濟；

(2)每五年更新一次綜合計劃；

(3)協(xié)調(diào)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和保護問題及相關(guān)研究的政策、戰(zhàn)略、計劃、活動等；

附表1

(4)準(zhǔn)備一份綜合墨西哥灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會支持墨西哥灣沿岸州重建項目預(yù)算要求的完整的財政計劃和建議。要求墨西哥灣恢復(fù)信托基金的60%必須分配給墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會以執(zhí)行相關(guān)計劃；

(5)要求該委員會建立漁業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)捐贈制度，以支持該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、魚類、魚類棲息地以及娛樂、貿(mào)易和相關(guān)工業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，該捐贈制度由國家海洋和大氣管理局管理。

此外，《墨西哥灣恢復(fù)法》賦予了委員會較強的監(jiān)督權(quán)：監(jiān)督各州的資金預(yù)算應(yīng)與綜合計劃目標(biāo)相一致且經(jīng)委員會的批準(zhǔn)，委員會監(jiān)督各州的資金執(zhí)行情況符合聯(lián)邦、州及長期的恢復(fù)發(fā)展計劃。

(三)墨西哥灣生態(tài)恢復(fù)公眾參與制度

《墨西哥灣恢復(fù)法》對公眾參與制度做了較為實際的規(guī)定，以確保公眾切實的參與到墨西哥灣區(qū)域生態(tài)恢復(fù)之中?！赌鞲鐬郴謴?fù)法》規(guī)定了公眾參與到墨西哥灣恢復(fù)信托基金的分配之中，第1603(t)(B)(E)第3項規(guī)定，沿岸各州、沿岸行政區(qū)以及法律規(guī)定的組織和實體從信托基金獲得資金必須滿足以下條件：沿岸州或沿岸行政區(qū)的項目或計劃是基于個人、企業(yè)和其他非營利組織的廣泛參與而制定的，且該項目或計劃的最終決定必須以公眾有效參與為基礎(chǔ)。第1603(t)(B)(I)項規(guī)定：沿岸各州按照適格的程序進行公眾咨詢，咨詢對象包括一個或多個已經(jīng)成立的專門工作組或其他實體，針對已經(jīng)提交的、以保護自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋野生動物棲息地、海灘、沿岸濕地以及發(fā)展墨西哥灣沿岸經(jīng)濟為目的項目或者計劃征求意見。

《墨西哥灣恢復(fù)法》規(guī)定墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會必須遵循“公眾透明度”的原則，委員會的重大生態(tài)恢復(fù)活動和決議以及其制定的《綜合計劃》，在最終決定前都必須通過電子平臺告知公眾。委員會在其官方網(wǎng)站中提供了專門版塊允許公眾評論、提供建議，公眾通過廣泛參與提出對墨西哥灣沿岸生態(tài)恢復(fù)的意見，以此保障委員會在生態(tài)恢復(fù)計劃決策中持續(xù)的發(fā)揮公眾參與的作用。

二、主要配套法規(guī)及其他規(guī)范性文件

2013年7月，墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會發(fā)布了《綜合規(guī)劃》(試行)，該規(guī)劃是結(jié)合了專項工作組、沿岸各州、聯(lián)邦規(guī)劃而提出的綜合方案。規(guī)劃追求的的目標(biāo)是恢復(fù)和保護墨西哥灣沿岸區(qū)域自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋和野生動物棲息地、海灘、堰洲島、沙丘、沿岸濕地以及墨西哥灣沿岸經(jīng)濟的發(fā)展。[7]《綜合規(guī)劃》(試行)制定了墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)項目申請程序、評估程序及生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工程技術(shù)導(dǎo)則等，為墨西哥灣區(qū)域沿岸各州的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)指引了方向、提供了指南。

財政部是墨西哥灣恢復(fù)信托基金的主管機關(guān)，作為管理者、監(jiān)督者需要制定一套標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性的程序、規(guī)則以規(guī)范該信托基金，并管理卓越研究中心與其相關(guān)的基金項目。2014年10月14日財政部發(fā)布了《最終規(guī)則》(試行)以及單獨適用路易斯安那地區(qū)的《最終規(guī)則》?！蹲罱K規(guī)則》(試行)制定了一套關(guān)于基金分配、使用、審計、監(jiān)督等方面的程序性規(guī)范。財政部對基金的存入和花費額度問題需與內(nèi)政部和商務(wù)部進行磋商；對生態(tài)恢復(fù)信托資金的使用和執(zhí)行情況進行監(jiān)督，如果墨西哥灣沿岸各州、弗羅里達州的城市、或者路易斯安娜州區(qū)的受方?jīng)]有按照法案授權(quán)的方式或目的(基金收受方還要遵循管理和預(yù)算辦公室的指導(dǎo))使用了收受的基金，財政部監(jiān)察部門可以要求收受方按照聯(lián)邦分配的數(shù)額如數(shù)返還，如果出現(xiàn)了重大違反的情況，財政部有權(quán)根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》決定撤回授予資金。

2015年1月，財政部發(fā)布文件《財政資助的標(biāo)準(zhǔn)、條件及具體項目的標(biāo)準(zhǔn)、條件》，按照《墨西哥灣恢復(fù)法》的要求，細(xì)化了財政資助及項目標(biāo)準(zhǔn)、條件，還規(guī)定依據(jù)直接分配部分以及卓越研究中心資金授予的標(biāo)準(zhǔn)和條件。

美國國家和海洋大氣局根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》1604條的授權(quán)，2014年10月出臺了《恢復(fù)法案科學(xué)項目——墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)、觀察、監(jiān)測和技術(shù)》，目的是通過科學(xué)研究、觀察和監(jiān)測技術(shù)等，及時掌握墨西哥灣區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，規(guī)定了10項優(yōu)先研究項目，為保護和恢復(fù)墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)資源、海洋野生動物棲息地等提供科學(xué)依據(jù)。

三、《墨西哥灣恢復(fù)法》評析

在墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，國會以積極的態(tài)度、高壓態(tài)勢通過《墨西哥灣恢復(fù)法》，建立了基金、成立專門的監(jiān)督運行管理機構(gòu)、制定了分配方案等等，形成一套海洋污染事故后受損區(qū)域恢復(fù)資金保障制度。但是，從對受損海洋區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)而言，該法案并不是盡善盡美的。在篇幅上，《墨西哥灣恢復(fù)法》僅僅是美國第112屆國會第二次會議上為完善美國的交通法律體系通過的“21世紀(jì)法案”中的一小部分，《墨西哥灣恢復(fù)法》作為第一章第六分章，僅僅占據(jù)600多頁中的20頁，(1601條-1608條僅僅八條內(nèi)容)。在內(nèi)容上，缺少對環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任主體的確定，相關(guān)的生態(tài)恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)恢復(fù)追求的目標(biāo)等，即便是為了追求墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，也不能算是關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的專門法律，并不能從實質(zhì)上改變因溢油事故造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞的法律體系。正如Jacqueline L.Weaver所述：即便針對此次美國史上最嚴(yán)重的溢油事故，國會也并沒出臺一條有關(guān)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的法律。[8]由此也體現(xiàn)出《墨西哥灣恢復(fù)法》的出臺或許僅僅能算是美國政府迫于“壓力”，為海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工程、項目在資金保障上提供法律“后臺”。

但是，美國作為在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)上起步較早、經(jīng)驗較多的發(fā)達國家，在生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)上形成的法律制度、經(jīng)驗、教訓(xùn)在《墨西哥灣恢復(fù)法》中也得以體現(xiàn)，如資金保障體系、專門管理機關(guān)、公眾參與制度等都是值得我國借鑒、反思的。在我國，并沒有專門的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)法律，更不用說系統(tǒng)的海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)法律體系。而美國，1980年頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(也稱“超級基金法”)，建立起政府層面的“棕色地塊”治理恢復(fù)基金，在責(zé)任主體不明確或無力承擔(dān)清除污染、恢復(fù)土地費用時，超級基金就啟動進行恢復(fù)，同時確立了污染者的嚴(yán)格責(zé)任，環(huán)境保護署可向任一相關(guān)責(zé)任主體追索修復(fù)費用[9]。1972年頒布《清潔水法》、2000年頒布《河口和清潔水法》都涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，從20世紀(jì)90年前以單個項目形式進行海洋生態(tài)恢復(fù)，轉(zhuǎn)變至90年代后特定物種或單個生態(tài)系統(tǒng)或小尺度生態(tài)恢復(fù)工程漸向大工程的生態(tài)恢復(fù)項目。2012年《墨西哥灣恢復(fù)法》作為嚴(yán)重海洋污染事故之后，對受損海洋的恢復(fù)，建立了專項基金、專門生態(tài)恢復(fù)管理機關(guān)、完善的公眾參與制度、規(guī)定了嚴(yán)格生態(tài)恢復(fù)項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

四、美國《墨西哥灣恢復(fù)法》對我國海洋生態(tài)修復(fù)的啟示

2010年7月，大連中石油國際儲運有限公司輸油管道爆炸，引發(fā)大量原油泄漏；2011年6月我國渤海灣蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故，都對生態(tài)環(huán)境造成了惡劣的影響。雖然我國有相對完善的海洋污染事故生態(tài)損害賠償?shù)姆梢?guī)定，但是其主要是規(guī)定民事方面的賠償，并沒有相關(guān)生態(tài)恢復(fù)的規(guī)定。我國在污染事故后對生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、政府主導(dǎo)建立的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)復(fù)資金保障、專門監(jiān)督管理、海洋生態(tài)恢復(fù)公眾參與制度等方面都缺少相應(yīng)的法律規(guī)制制度，而在這方面，美國《墨西哥灣恢復(fù)法》為我們提供了較好的借鑒。

(一)建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專用資金法律制度

近幾年，我國建立了多項相關(guān)環(huán)境保護的專項資金，如中央環(huán)境保護專項資金、水污染防治專項資金、大氣污染防治專項資金、海島保護專項資金，省級的還有海洋與漁業(yè)專項資金等。然而，在眾多的專項資金中并沒有政府層級的海洋污染后生態(tài)恢復(fù)專項資金，目前，僅有兩家責(zé)任企業(yè)建立了公益性質(zhì)的海洋生態(tài)專項基金：針對2011年“蓬萊溢油事故”，中海油于2012年出資5億建立的中海油海洋生態(tài)基金及2015年6月，中石油針對2010年大連溢油事故建立的2億元的中石油海洋生態(tài)專項基金?？梢姡壳拔覈鄙僬畬蛹壓Ｑ笪廴竞笊鷳B(tài)恢復(fù)專項資金的支持，使得受污染海洋區(qū)域的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)項目、工程就會陷入“遲緩”的窘境。2011年的渤海灣蓬萊19-3溢油事故中，多位海洋法學(xué)家和監(jiān)測專家就強調(diào)溢油事故發(fā)生的4個月內(nèi)，海洋生態(tài)修復(fù)工作及其繁重，用于生態(tài)恢復(fù)的資金嚴(yán)重不足。

考量在財政部內(nèi)建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專項資金，將基于海洋污染事故獲得的生態(tài)損害賠償、罰款建立專項基金，用于恢復(fù)區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境。雖然我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《中華人民共和國海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》中對于因溢油事故造成的海洋污染的罰款偏低，但是隨著新《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律的出臺，“按日處罰”逐漸成為污染賠償?shù)谋厝悔厔?，近年《海洋環(huán)境保護法》將迎來新修改，違法成本的提高也就為筆者所述建立海洋生態(tài)修復(fù)專項基金的資金來源提供了無限可能。且建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專用基金，構(gòu)建起對受污染區(qū)域生態(tài)恢復(fù)的專項資金綠色通道，?？顚Ｓ?，專項治理恢復(fù)受污染區(qū)域生境，維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

(二)建立專門的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)管理機關(guān)

近幾年，隨著海洋相關(guān)問題不斷出現(xiàn)，藍(lán)色經(jīng)濟、藍(lán)色國土、一帶一路概念也越來越受到重視，海洋管理就成為重中之重，而全局、綜合的海洋管理制度很難統(tǒng)籌各沿海地區(qū)的特殊性，因此建立區(qū)域海洋管理制度成為最為實際的選擇。筆者提出的建立專門的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)管理機關(guān)——區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)委員會，正是考慮該實際性而提出的。建立的委員會級別應(yīng)在部級以上，以規(guī)制海洋區(qū)域不同行政區(qū)的權(quán)屬劃分，統(tǒng)籌考慮整體海洋生態(tài)系統(tǒng)，監(jiān)督沿海行政區(qū)進行海洋生態(tài)修復(fù)工作。委員會成員可由各區(qū)域行政長官、海洋專家、法學(xué)家組成，形成專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)團隊。區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)委員會負(fù)責(zé)制定受污染區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)計劃、海洋生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)技術(shù)導(dǎo)則及恢復(fù)后項目成效驗收標(biāo)準(zhǔn)等，監(jiān)督生態(tài)恢復(fù)專項資金分配、使用情況，確保專項資金用到區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)上。

(三)完善區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與法律制度

《墨西哥灣恢復(fù)法》中明確規(guī)定了公眾參與制度，對墨西哥灣恢復(fù)信托基金資助的生態(tài)恢復(fù)計劃和生態(tài)恢復(fù)項目，公眾可以直接參與提出意見。墨西哥灣區(qū)域生態(tài)恢復(fù)委員會的《綜合規(guī)劃》(草案)中還設(shè)立了專章回復(fù)公眾評論，在規(guī)劃在出臺前舉辦了14次公開會議，2300多名參會者，并且建立了公眾評論網(wǎng)站接受公眾評論，收到了41000條公眾意見，公眾參與在生態(tài)恢復(fù)項目建設(shè)實踐中起到了重要的作用。我國的公眾參與制度相比而言，就顯得“孱弱”許多，雖然《環(huán)境保護法》作為基本法規(guī)定了公眾參與原則，但并沒有明確公眾參與的范圍，《海洋環(huán)境保護法》更沒有作出相應(yīng)規(guī)定，在實踐中的落實也不盡人意。2015年環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護公眾參與辦法》旨在明確公眾參與的相應(yīng)權(quán)利，為公眾參與提供了法定的依據(jù)，也為筆者期望構(gòu)建的區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與制度提供了有力的支撐。區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)從海洋污染事故發(fā)生后的治理、恢復(fù)到后期對恢復(fù)效果的監(jiān)控等一系列環(huán)節(jié)都需要集思廣益，聽取公眾意見。因此完善區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與法律制度，是構(gòu)建、完善我國海洋污染事故后區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)法律制度的“推力者”、“催化劑”。

(四)建議優(yōu)先以渤海灣為試點，推進渤海海洋生態(tài)修復(fù)專門立法

渤海因得天獨厚的自然因素和戰(zhàn)略地位而“萬眾矚目”，卻也因此過度開發(fā)而致生態(tài)環(huán)境幾乎崩潰，2011年蓬萊溢油事故更是讓渤海灣的生態(tài)環(huán)境承受了巨大壓力。為了保護和改善渤海灣的生態(tài)環(huán)境狀況，雖然國家也曾專門制定了一些適用于渤海灣的法規(guī)及規(guī)劃，但還是遭遇了“頭痛醫(yī)頭”、“腳痛醫(yī)腳”的困境，[10](P68-84)更缺少海洋生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)定。如2003年交通部頒布的《渤海海域船舶排污設(shè)備鉛封程序規(guī)定》、2004年農(nóng)業(yè)部出臺的《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》都是專門解決某項問題，而缺少了綜合性的規(guī)定。再如， 2008年國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《渤海環(huán)境保護規(guī)劃(2008——2020年)》，強調(diào)加強海陸一體的污染綜合治理、海洋生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和綜合治理的體制機制建設(shè)，但也缺少了海洋生態(tài)恢復(fù)細(xì)化性規(guī)定。而緩解渤海灣生態(tài)問題，海洋生態(tài)恢復(fù)卻是不可或缺、至關(guān)重要的，關(guān)乎渤海區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)平衡，關(guān)乎渤海生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

隨著對渤海灣海洋生態(tài)保護關(guān)注度的提高，眾多學(xué)者置身于渤海特別法的研究，但是多側(cè)重于管理體制法律制度的研究，對海洋生態(tài)恢復(fù)的立法建議缺乏明確性、可執(zhí)行性。因此，筆者在考量構(gòu)建《渤海特別法》的大背景下，借鑒美國《墨西哥灣恢復(fù)法》的內(nèi)容，建議以渤海灣為試點，推進構(gòu)建起渤海海洋生態(tài)恢復(fù)專門法：統(tǒng)籌渤海灣經(jīng)濟社會與環(huán)境發(fā)展，在考慮生態(tài)環(huán)境承載力的前提下制定渤海灣區(qū)域海洋生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)、生態(tài)恢復(fù)評價體系、生態(tài)恢復(fù)技術(shù)規(guī)范；[12]嚴(yán)格海洋環(huán)境污染修復(fù)責(zé)任、明確污染者的修復(fù)責(zé)任，在政府主導(dǎo)下，配合開展海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程及項目；創(chuàng)新性地建立渤海區(qū)域海洋生態(tài)恢復(fù)專用資金制度、海洋生態(tài)恢復(fù)專門管理機關(guān)；完善渤海區(qū)域海洋生態(tài)恢復(fù)公眾參與制度等，促進渤海區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

研究美國《墨西哥灣恢復(fù)法》旨在促進中國區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)法律制度的發(fā)展，盡管在我國海洋污染后的區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)法律制度還處于萌芽狀態(tài)，亟需解決的問題還很多，本文僅是從資金保障法律制度、管理體制、公共參與角度提出些許見解，以求拋磚引玉，讓更多學(xué)者、專家、政府部門及利益相關(guān)者引發(fā)對海洋污染事故后區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)的思考。除了污染事故造成海洋生態(tài)損失需要修復(fù)外，海岸帶作為人類開發(fā)利用海洋的密集區(qū)，海岸帶開發(fā)活動的不斷加劇，自然資源的消耗速度也急劇加快，從而引發(fā)了海洋環(huán)境惡化、紅樹林消失、濱海濕地萎縮、生物多樣性下降等一系列的生態(tài)退化問題，已嚴(yán)重威脅到海岸帶地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)退化已成為當(dāng)前重點關(guān)注的生態(tài)問題之一，海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)研究已成為已經(jīng)成為海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的一個熱點。更多的學(xué)者會參與到相關(guān)問題的研究之中,逐漸構(gòu)建起區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)法律制度，維持藍(lán)色海洋的“鮮活”、“健康”體魄。

[1] The White House Council on Environmental Quality, Final Recommendations of Interagency Ocean Policy Task Force, July,19,2010 [2015-02-09].http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.

[2] Executive Order 13554 of October 5,2010: Establishing the Gulf Coast Ecosystem Restoration Task Force .Sec3(h).

[3] 112thCongress 1stSession.H.R.3096.Bill.sec.2(4)(A).

[4] New Law on BP Spill Fines Raises Stakes for Gulf States. Westlaw Journal Toxic Torts[N], Thomson Reuters Analysis, August8,2012.

[5] Gulf of Mexico Regional Ecosystem Restoration Strategy, [2015-05-30].http:www.pa.gov/gcertf/pdfs/GulfCoastReport_Full_12-04_5081.pdf.

[6] S1400，Resources and Ecosystem Sustainability, Tourist Opportunities, and Revived Economics of the Gulf Coast States Act.sec.4.

[7] The Path Forward to Restoring the Gulf Coast—Gulf Restoration council Final. Pdf.[2015-06-20].https://www.restorethegulf.gov/.

[8] WEAVER Jacqueline, Offshore Safety in the Wake of The Macondo Disaster: Business as Usual or Sea Change?[J].Houston Journal of International Law,2014,36(147):153-190.

[9] 桑東莉.美國《超級基金法》責(zé)任條款的司法博弈[J]，法學(xué)評論， 2013，(177)：146-152.

[10] 田其云，陽露昭，陳書全，梅宏，董躍.我國海洋生態(tài)恢復(fù)法律制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011.

責(zé)任編輯：周延云

The Characteristics of Mexico Gulf Restore Act and Inspirations for Chinese Coastal Ecological Restoration

Ma YingjieYu Xiaohua

(School of Law and Political Sciences, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In order to mitigate the environmental impact of the Deepwater Horizon oil spill in 2010, and recover the eco-system and natural resources of the Gulf of Mexico, the Congress of United States promulgated the "Resources and Ecosystem Sustainability, Tourist Opportunities, and Revived Economics of the Gulf Coast States Act" (Restore Act) in 2012. The article analyzed the function of "the Gulf Coast Restoration Trust Fund", "Gulf Coast Ecosystem Restoration Council" and the "coastal restoration public participation" and some other provisions. Some suggestions are also put forward for the development of legal system for coastal ecological restoration in China. It is suggested that in the future we should establish a coastal ecological restoration fund and special coast ecosystem restoration council, improve the public participation system of coastal ecosystem restoration, and then authorize Bohai Bay as an experimental unit to develop ecological restoration legal system.

Mexico Gulf Restore Act; trust fund; ecological restoration; legal system; public participation

2015-12-03

教育部人文社科基地研究項目“渤海管理現(xiàn)行法律制度研究”(2013JDPY01)

馬英杰(1965-)，女，山東榮成人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士，主要從事海洋法、環(huán)境與資源保護法研究。

D993.5

A

1672-335X(2016)02-0059-06