耕地輪作休耕制度試點的若干問題與對策

劉振中　劉瑾　周海川

摘要：在政府開始探索實行耕地輪作休耕制度的背景下，本文從提高耕地地力、保護生態(tài)環(huán)境和提高農(nóng)業(yè)競爭力三個角度分析了實施耕地輪作休耕制度的意義，但是，由于我國特殊的國情和各地不同的自然地理環(huán)境，耕地確權(quán)、休耕規(guī)模與時間、休耕農(nóng)民生計等問題對該項制度試點實行提出了重大挑戰(zhàn)，針對這些問題，本文提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：耕地制度 輪作休耕 政策建議

一、耕地輪作休耕的背景與意義

7月4日，中農(nóng)辦、發(fā)改委等部門《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》。目前，我國耕地數(shù)量減少，質(zhì)量也在下降，耕地退化日益嚴重，基礎(chǔ)地力不足，污染問題突出，這些問題關(guān)乎國家糧食安全，突出的耕地問題以及國家糧食安全問題要求我國必須逐步推廣耕地輪作休耕制度?，F(xiàn)階段，由于我國實行糧食托市收購制度，導(dǎo)致國內(nèi)外市場糧食糧價倒掛明顯。糧價倒掛導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國糧食倉儲量過剩，但充足的糧食儲備也為我國實施耕地輪作休耕制度提供了契機。從耕地可持續(xù)利用的角度來看，實施耕地輪作休耕制度的意義重大[1]。一是提升耕地地力和糧食產(chǎn)能。旱作物輪換一般是以禾谷類為主或者是禾谷類作物、經(jīng)濟作物與豆類作物的輪換，或與綠肥作物的輪換，有的水稻田實行水稻與旱作物輪換種植的水旱輪作，輪作可以調(diào)節(jié)土壤性狀，改良土壤生態(tài)；休耕可以讓耕地休養(yǎng)生息，實現(xiàn)用地和養(yǎng)地相結(jié)合，保護和提升地力，為增加糧食產(chǎn)能做準備。二是保護生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[2]。長期以來，耕地地力消耗過大，農(nóng)藥化肥使用過量，導(dǎo)致土壤養(yǎng)分失衡、土壤肥力和有機質(zhì)下降，而且某些化肥所含有的重金屬還會威脅人體健康。耕地輪作休耕可以減少農(nóng)藥和化肥投入，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是提高農(nóng)業(yè)競爭力。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的首要任務(wù)就是推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是品種結(jié)構(gòu)，以提高農(nóng)產(chǎn)品供給的有效性。耕地輪作休耕可以提高糧食質(zhì)量，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時可以提高高附加值經(jīng)濟作物的種植比例，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而滿足更加多元化的糧食需求，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力[3]。

二、實施耕地輪作休耕制度存在的問題

（一）耕地確權(quán)問題

實行耕地輪作休耕制度意味著要對耕地上種植的糧食或作物品種以及選擇哪部分耕地進行耕種、哪部分耕地進行休耕作出統(tǒng)一安排和規(guī)劃。顯然，耕地確權(quán)就是完成這項工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。部分地區(qū)，特別是邊遠地區(qū)耕地還沒有確權(quán)，在分配補貼問題上，農(nóng)民權(quán)益容易受到侵害。然而，對于已經(jīng)確權(quán)的地區(qū)來說，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)分開，耕地使用變得更加復(fù)雜，耕地統(tǒng)一規(guī)劃的難度卻會增加。因此，如何把握和細化耕地確權(quán)問題將是推進耕地輪作休耕制度的一大挑戰(zhàn)。

（二）輪作休耕時的作物和時間選擇問題

在耕地輪作時為了保證農(nóng)民收益，必須要考慮地區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境的特殊性，考慮選用哪些作物進行輪作才能真正實現(xiàn)提高地力和農(nóng)民經(jīng)濟效益的目標(biāo)；在耕地休耕時，必須考慮休養(yǎng)多長時間才能使土地地力恢復(fù)，若時間太長，農(nóng)民對這一制度會產(chǎn)生抵觸心理，若時間太短，地力恢復(fù)不完全，休耕的目的也沒有達到。此類具體問題都需要政府作出科學(xué)有效的規(guī)劃才能解決[4]。

（三）休耕面積和補貼價格的確定問題

如何確定當(dāng)年休耕的耕地面積，同時，又該如何確定國家給予休耕農(nóng)民的補貼數(shù)目，都是實施耕地輪作休耕制度必須解決的問題。首先是怎樣確定休耕耕地面積的問題，由于耕地多少和糧食產(chǎn)量直接掛鉤，如果休耕耕地過多，可能就會影響當(dāng)年的糧食產(chǎn)量，對國家糧食安全產(chǎn)生負面影響，所以如何確定合理的休耕耕地面積至關(guān)重要；另一個就是補貼問題，由于不同作物帶來的經(jīng)濟效益不同，政府必須根據(jù)具體情況確立一個合理的耕地補貼價格，如果補貼過高，可能會導(dǎo)致下一年農(nóng)民種植糧食的積極性降低，如果補貼價格過低，農(nóng)民就不愿意實施輪作休耕制度。另外，如何保證補貼發(fā)放到位、足額發(fā)放是重點，該采取什么樣的措施才能確保補貼及時、足額發(fā)放也是保障農(nóng)民權(quán)益的基本問題之一。

（四）輪作休耕和農(nóng)民生計問題

輪作休耕制度的實施是建立在“人”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民種田收益有限，如果休耕時農(nóng)民離開土地外出務(wù)工就很難再回來，同時，耕地荒廢也會影響整個農(nóng)田生態(tài)，難以保證這些耕地將來還適宜種糧。農(nóng)民的主要收入來源于耕地，讓一部分農(nóng)民休耕意味著休耕期間農(nóng)民的收入將大幅減少，所以要考慮的一點是，如何留住農(nóng)民，在休耕時怎樣鼓勵農(nóng)民從事其他事業(yè)獲得收入，從而使他們在耕地休耕時也不會大量離開農(nóng)村；另外需要考慮的一點是，農(nóng)民的知識和技術(shù)水平有限，如何在耕種的土地上提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量，對于農(nóng)民而言很困難，怎樣幫助農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是關(guān)鍵。

（五）不同區(qū)域的耕地輪作休耕問題

不同地區(qū)的地理環(huán)境和農(nóng)業(yè)環(huán)境不同，同時，不同地區(qū)適合種植的作物也有所不同?？傮w來說，南方耕地相對于北方耕地更加貧瘠和分散，南方水田較多而北方旱地較多，那么如何在不同地區(qū)實行差別化的輪作休耕制度十分重要。此外需要考慮的一點是，不同地區(qū)農(nóng)民的收入不同，一些貧困地區(qū)的農(nóng)民除糧食收入外很難從其他來源獲得收入，那耕地對于這部分農(nóng)民來說尤為重要，所以在此類地區(qū)實施耕地輪作休耕制度是否會存在更大的阻力也是需要思考的[5]。

三、政策建議

（一）加大宣傳力度，增強農(nóng)民對耕地輪作休耕的意識

由于知識和文化水平的局限性，很多農(nóng)民認為輪作休耕打亂了自己的耕種計劃，減少了自己的收入，于是對這一制度的實施產(chǎn)生抵觸情緒。國家可以在基層政府建立耕地輪作休耕項目部門，專門負責(zé)該制度在農(nóng)村的推行，加大宣傳力度，向農(nóng)民展示已經(jīng)實施輪作休耕的國家或者地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟成果，讓農(nóng)民更加了解這一制度的優(yōu)勢所在。農(nóng)民看到了耕地輪作休耕的優(yōu)勢和長遠收益，會更加愿意配合政府推行這一制度，政府也可以制定出統(tǒng)一的輪作休耕計劃。

（二）確立科學(xué)的輪作和休耕計劃

根據(jù)每個地區(qū)的具體情況，選擇不同的輪作作物和不同的休耕時間，同時也要根據(jù)每畝土地的預(yù)計糧食產(chǎn)量和國家安全糧食產(chǎn)量來合理確定休耕耕地的面積，具體事宜安排都需要政府進行大量調(diào)研和數(shù)據(jù)分析才能得出，政府應(yīng)該組織專業(yè)人員來進行制度實施前的準備工作，要將保護自然環(huán)境和保障農(nóng)民經(jīng)濟利益相結(jié)合，確定實施輪作休耕制度的耕地的具體面積，選取輪作的作物品種，設(shè)計休耕的時限，最終制定出符合國家和農(nóng)民利益的合理方案。

（三）確立合理的耕地補貼價格，和農(nóng)民簽署協(xié)議，保障農(nóng)民利益

補助標(biāo)準則是“確保農(nóng)民收入不減少、生活有保障”，政府確立的補貼價格要保證農(nóng)民的基本收入，保證農(nóng)民在實行耕地輪作休耕制度后的生活水平不下降。同時，政府要制定詳細的補貼標(biāo)準和補貼發(fā)放的具體操作方式，保證農(nóng)民可以獲得合理的休耕補貼。此外，要讓農(nóng)民配合政府實施輪作休耕制度，政府必須和農(nóng)民簽署協(xié)議，使補貼正規(guī)化，有據(jù)可查，確保農(nóng)民能夠及時、足額地拿到補貼。為了保障農(nóng)民利益，政府應(yīng)該實行專項撥款，建立補貼資金問責(zé)制度；同時也要公示補貼的資金數(shù)目和流向，保證補貼信息透明化，以便公眾進行監(jiān)督。

（四）政府要給予農(nóng)民技術(shù)指導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

對于如何輪作和休耕，農(nóng)民并不具備這方面的專業(yè)知識和技術(shù)，要保證耕地輪作休耕制度的順利實施，就需要政府派遣相關(guān)技術(shù)人員對農(nóng)民進行指導(dǎo)，增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)知識，提高農(nóng)民的專業(yè)技術(shù)。同時，對于休耕的農(nóng)民，政府也可以派遣專業(yè)人員指導(dǎo)他們從事其他事業(yè)，如從事副業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等等，既可以增加農(nóng)民收入，又可以防止由于農(nóng)民大量離開農(nóng)村而荒廢耕地的現(xiàn)象發(fā)生。

（五）因地制宜，發(fā)展差異化的耕地輪作休耕制度

不同地區(qū)的情況不同，所以政府需要根據(jù)具體情況采取差異化措施。根據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)環(huán)境選擇不同的輪作作物和休耕時間，同時根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)民以往種植作物的收入確定不同的補貼標(biāo)準。只有因地制宜，才能保障不同地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟利益，讓農(nóng)民更加容易接受這一制度，提高糧食質(zhì)量，增加糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全。

（六）推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜋C械化，提高耕地的單位面積產(chǎn)量

實施耕地輪作休耕制度的前提是保證國家糧食安全，那就必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向是規(guī)?；?、集約化和機械化，國家需要增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，為耕地輪作休耕制度的實施創(chuàng)造條件。

參考文獻：

[1]我國將初步建立耕地輪作休耕組織體系[N].中國農(nóng)資，2016（26）

[2]婧藍.耕地輪作休耕是生態(tài)環(huán)境前進的一大步[J].農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民（B版），2016（7）

[3]邵海鵬.“十三五”輪作休耕背后的戰(zhàn)略考量[J].農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2016（4）：8—10

[4]鄭紅明.抓住時機試點休耕[J].中國糧食經(jīng)濟，2016（3）

[5]馮華.在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，讓疲憊的耕地“喘口氣”[J].農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民（B版），2016（7）

（劉振中，1984年生，湖北荊州市人，國家信息中心博士后科研工作站博士后，助理研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。周海川系通訊作者）