浙江：容錯(cuò)機(jī)制的探索與困局

文_本刊記者

浙江：容錯(cuò)機(jī)制的探索與困局

文_本刊記者

“多干多錯(cuò)，少干少錯(cuò)，不干不錯(cuò)”“為了不出事，寧愿不干事”，近年來，在全面從嚴(yán)治黨和反腐的高壓下，這種“為官不為”的現(xiàn)象在干部隊(duì)伍中有滋生蔓延之勢。盡管《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為黨員干部劃出了高線和底線，但在實(shí)際工作中，不少人依然心存顧慮、不敢擔(dān)當(dāng)，得過且過，致使工作停滯不前。

為了給改革創(chuàng)新者撐腰壯膽，2015年10月，浙江省委要求全省各地建立推進(jìn)改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，此舉成為省級層面的吃螃蟹者。目前，該地的容錯(cuò)機(jī)制取得了一些實(shí)效，也有一些難題亟待破解。

“怕而不為”呼喚容錯(cuò)機(jī)制

改革創(chuàng)新是“摸著石頭過河”，難免出現(xiàn)失誤，有時(shí)甚至干得越多出錯(cuò)越多，這種情況下，容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

中國浦東干部學(xué)院課題組2015年一項(xiàng)針對領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研顯示，對于“為官不為”的原因，62.16%的調(diào)查對象認(rèn)為與“對落實(shí)責(zé)任從嚴(yán)的恐懼，害怕問責(zé)而不為”存在關(guān)聯(lián)；41.89%的調(diào)查對象認(rèn)為與“對紀(jì)律約束從嚴(yán)的疑惑，不清晰‘紅線’‘底線’而不為”存有關(guān)聯(lián)。

而當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)，改革步入深水區(qū)，干部“怕而不為”讓改革發(fā)展蒙上了陰影，建立容錯(cuò)機(jī)制成為各方期待。杭州市社科院研究員周旭霞認(rèn)為，改革創(chuàng)新是“摸著石頭過河”，難免出現(xiàn)失誤，有時(shí)甚至干得越多出錯(cuò)越多。如果沒有容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制為干部撐腰壯膽，改革的步伐將沉重而遲緩。

浙江紹興出臺容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制比較早，一些干部成了受益者。據(jù)了解，紹興市鏡湖新區(qū)內(nèi)，一片名為上下官渡的水域目前明澈清靜，引人流連。但是，治理這片水域的靈芝鎮(zhèn)黨委書記陳繼瑞卻經(jīng)歷了備受煎熬的一年。30多年前，鏡湖新區(qū)內(nèi)11個(gè)農(nóng)業(yè)村的養(yǎng)殖戶被抽調(diào)合并成為一個(gè)水產(chǎn)村，多年的經(jīng)營對水體造成了破壞。

對于這樣的水環(huán)境，靈芝鎮(zhèn)黨委書記陳繼瑞一直想治。2014年，機(jī)會到來。正值靈芝鎮(zhèn)按照省里的有關(guān)部署開展“五水共治”工作，需要對域內(nèi)水面進(jìn)行清理整治，而水產(chǎn)村上下官渡1790畝養(yǎng)殖水面又即將承包到期。靈芝鎮(zhèn)抓住這一契機(jī)，經(jīng)鎮(zhèn)班子會議討論研究，決定對水產(chǎn)村的這部分水面以市場價(jià)格統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府，再物色承包者進(jìn)行生態(tài)養(yǎng)殖。

照理，公開招投標(biāo)是必需程序。但如果這片水域又被個(gè)人承包者中標(biāo)，則難以判斷承包者是否會為了長遠(yuǎn)利益而放棄眼前利益。為避免可能出現(xiàn)的尷尬，陳繼瑞提出不進(jìn)行公開招投標(biāo)，由水產(chǎn)村集體承包管理這片水域，鎮(zhèn)班子成員當(dāng)時(shí)也支持他的想法。

然而陳繼瑞的提議，并未得到水產(chǎn)村個(gè)別村民的認(rèn)可。2015年5月，有人向當(dāng)?shù)丶o(jì)委舉報(bào)，直指陳繼瑞借“五水共治”名義，私下將魚塘承包給水產(chǎn)村黨支部書記。信訪件所稱的“私下”，就是指鎮(zhèn)政府未公開進(jìn)行招投標(biāo)的做法。去年上半年，紹興越城區(qū)一項(xiàng)重點(diǎn)工程因種種客觀原因未進(jìn)行公開招投標(biāo)，一位相關(guān)正科級干部就被處以黨內(nèi)警告處分。

陳繼瑞明白，雖然國家現(xiàn)行法律對招投標(biāo)范圍沒有明確規(guī)定，但區(qū)里有規(guī)定和程序，這個(gè)邊界不應(yīng)越?？墒亲约翰辉浇纾@片水域可能又要等到下一個(gè)6年承包期到期后才能開始治理。

區(qū)紀(jì)委的調(diào)查最終證明了陳繼瑞的公心。在向靈芝鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員和水產(chǎn)村干部、村民進(jìn)行調(diào)查了解，查閱有關(guān)會議記錄、流轉(zhuǎn)協(xié)議等材料后，越城區(qū)紀(jì)委認(rèn)定“靈芝鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府流轉(zhuǎn)水產(chǎn)村養(yǎng)殖水面，對推進(jìn)‘五水共治’工作有利”，陳繼瑞也沒有為自己、他人和單位謀取利益。雖然陳繼瑞本人并未提出免責(zé)申請，但越城區(qū)紀(jì)委根據(jù)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的精神，最終未對他處以實(shí)質(zhì)性的處罰。

不能成為亂作為的擋箭牌

容錯(cuò)機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵就是如何區(qū)分好“敢作為”與“亂作為”。

容錯(cuò)機(jī)制出臺后，激勵(lì)效應(yīng)初顯；但也有人擔(dān)心，這樣的機(jī)制會縱容一些干部亂作為。因此，如何把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；如何把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；如何把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，成為當(dāng)下亟待解決的課題。

本刊記者翻閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，出于公心、善意履職、不違反黨紀(jì)國法的禁止性規(guī)定，成了各地確定免責(zé)的一致原則。紹興市明確提出，對黨員干部在招商引資活動(dòng)、先行先試中出現(xiàn)的一般性問題和失誤，符合特定條件的，可以寬容對待，立足教育引導(dǎo)，支持大膽工作。

而在杭州，要免責(zé)需要符合兩種情形：一是屬于不可抗力導(dǎo)致的；二是沒有失職行為并同時(shí)符合六方面條件的：法律、法規(guī)沒有明令禁止；符合中央和省市黨委、政府決策部署；有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局；經(jīng)過民主決策程序；沒有為自己、他人或單位謀取私利；積極主動(dòng)采取措施消除影響或挽回?fù)p失。記者發(fā)現(xiàn)，在免責(zé)方面，浙江各地的條件大同小異。

溫州則建立了改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)備案制度。“我們要求對重大改革創(chuàng)新項(xiàng)目有較大突破和探索的工作，必須要建立完備的資料臺賬，必須具有風(fēng)險(xiǎn)評估材料，經(jīng)所在單位黨委審核后建檔。這些備案材料可作為免責(zé)的重要參考?！眳⑴c制度設(shè)計(jì)的溫州市監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

容錯(cuò)免責(zé)如何辦理？多地明確認(rèn)定免責(zé)的程序包括：相關(guān)單位和個(gè)人向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織人事部門提出申請，實(shí)施責(zé)任追究的職能部門會同相關(guān)單位開展調(diào)查核實(shí)，根據(jù)調(diào)查情況按照干部管理權(quán)限作出認(rèn)定意見，對認(rèn)定結(jié)果進(jìn)行反饋和備案。

免責(zé)結(jié)果的運(yùn)用也是重要一環(huán)。多地在相關(guān)文件中明確，經(jīng)認(rèn)定予以免責(zé)的，一般可在各類考核、評優(yōu)評先、干部提拔任用考察中免予負(fù)面評價(jià)或一票否決；需追究黨政紀(jì)處分的，可酌情從輕、減輕或免予處分。

“試錯(cuò)權(quán)”會不會成為干部違法亂紀(jì)的“保護(hù)傘”？對此，杭州、紹興、溫州等地明確要求，嚴(yán)禁打著改革創(chuàng)新旗號搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭薄靶蜗蠊こ獭?，?jiān)決懲治借改革創(chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟(jì)私以及嚴(yán)重傷害群眾利益等行為。

操作細(xì)節(jié)尚待突破

在實(shí)際操作容錯(cuò)機(jī)制的過程中，尚缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，大多是原則性規(guī)定。

從浙江省各地建立的機(jī)制看，容錯(cuò)免責(zé)的判定主要由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行。多地出臺的容錯(cuò)機(jī)制明確指出，相應(yīng)單位和個(gè)人因改革創(chuàng)新失誤受到追責(zé)情形時(shí)，可在啟動(dòng)問責(zé)程序后的3至7個(gè)工作日內(nèi)，由所在單位黨組織按照干部管理權(quán)限向相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察組織提出書面免責(zé)申請；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隨后開展調(diào)查，出具書面調(diào)查報(bào)告；根據(jù)調(diào)查結(jié)果，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會同組織人事等有關(guān)部門作出認(rèn)定意見，必要時(shí)遞交相應(yīng)黨委、政府討論決定和備案。

然而，從現(xiàn)實(shí)來看，容錯(cuò)免責(zé)的案例并不多。早在2014年4月，溫州市就在全省地級市首推容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)黨員干部大膽去試、放手去干。然而近兩年時(shí)間過去了，溫州市和下屬各縣市區(qū)都沒有收到單位和個(gè)人的書面免責(zé)申請。杭州市紀(jì)委宣傳部工作人員也告訴本刊記者，目前還沒有相關(guān)案例可以借鑒。

紹興市紀(jì)委研究室主任張弛坦言，只要有自由裁量權(quán)存在，就有追責(zé)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，就可能用到容錯(cuò)免責(zé)辦法。而在具體情況中界定責(zé)任非常復(fù)雜，判斷一項(xiàng)行為能否免責(zé)，和行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、具體背景等都密不可分，地市一級很難列出一張全面細(xì)致的免責(zé)情形清單。

也就是說，在實(shí)際操作容錯(cuò)機(jī)制的過程中，尚缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，大多是原則性規(guī)定。去年年底，臺州路橋區(qū)在醞釀容錯(cuò)機(jī)制時(shí)就已經(jīng)意識到現(xiàn)實(shí)操作性的重要性。路橋區(qū)紀(jì)委書記林金祥說，一方面它要有利于“犯錯(cuò)”的個(gè)人、單位參照執(zhí)行提出免責(zé)申請，也要有利于紀(jì)檢等部門有所依據(jù)及時(shí)介入調(diào)查，給予準(zhǔn)確認(rèn)定；另一方面還要可以避免一些人借著干事創(chuàng)業(yè)的名義行違法亂紀(jì)的事情。

“各地建立容錯(cuò)機(jī)制，是為了解決問題，更好地推動(dòng)改革發(fā)展，決不能搞‘一容了之’‘知錯(cuò)不改’?！敝醒肷鐣髁x學(xué)院原副院長、教授甄小英提出，“與容錯(cuò)配套的糾錯(cuò)機(jī)制也應(yīng)盡快建立?！?/p>