中國(guó)加入國(guó)際移民組織，就能吸引國(guó)際人才？最實(shí)際的是，先解決“華裔卡”問(wèn)題

特約撰稿_李哲 編輯_胡是非 供圖_視覺(jué)中國(guó) 設(shè)計(jì)_ 孫星

中國(guó)加入國(guó)際移民組織，就能吸引國(guó)際人才？最實(shí)際的是，先解決“華裔卡”問(wèn)題

特約撰稿_李哲 編輯_胡是非 供圖_視覺(jué)中國(guó) 設(shè)計(jì)_ 孫星

中國(guó)加入國(guó)際移民組織意味著什么？從國(guó)際移民組織發(fā)揮的作用來(lái)看，其重點(diǎn)并不在于提升一個(gè)國(guó)家吸引國(guó)際人才的力度，而在于幫助一國(guó)建立處理移民問(wèn)題的規(guī)范。如果中國(guó)期望在吸引國(guó)際人才方面做出更大的努力，推行“華裔卡”制度無(wú)疑更具實(shí)踐意義。

2016年6月13日，中國(guó)向國(guó)際移民組織（International Organization of Migration，簡(jiǎn)稱IOM）提交加入該組織的申請(qǐng)函，向全世界傳遞了中國(guó)更加積極地參與國(guó)際治理的信心和開(kāi)放包容的精神。這是中國(guó)繼2001年成為該組織的觀察員國(guó)之后再次邁出的重要一步，意味著中國(guó)在加強(qiáng)移民管理能力和更多參與國(guó)際事務(wù)上再上新臺(tái)階。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)正吸引更多國(guó)際移民來(lái)華

根據(jù)國(guó)際移民組織對(duì)移民的定義，移民是指任何一個(gè)正在跨越或已經(jīng)跨越了國(guó)際邊界的人，或任何一個(gè)在一國(guó)國(guó)境之內(nèi)離開(kāi)其習(xí)慣居住地而遷往其他地方的人，無(wú)論其法律地位如何、遷徙出于自愿或者非自愿、遷徙的原因以及停留的時(shí)間長(zhǎng)短。也就是說(shuō)，國(guó)際移民組織所關(guān)心的不僅是國(guó)際移民，也包括國(guó)內(nèi)移民。目前，全世界處于移民狀態(tài)的人大概有10億，占到世界人口的六分之一。這10億的人既包括移民到其他國(guó)家的人口，也包括在本國(guó)移動(dòng)的人口。

中國(guó)的移民情況在全球范圍內(nèi)都很有代表性。國(guó)內(nèi)移民方面，因?yàn)榇哼\(yùn)，中國(guó)成為了目前世界上最大的國(guó)內(nèi)移民國(guó)家之一。國(guó)際移民方面，2013年中國(guó)就已經(jīng)成為世界第四大移民輸出國(guó)。據(jù)《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2015）》中的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)是美國(guó)永久居留移民第二大來(lái)源國(guó)；中國(guó)是加拿大永久居民最大來(lái)源國(guó)之一；中國(guó)持續(xù)兩年成為英國(guó)第一大移民來(lái)源國(guó)；中國(guó)成為澳大利亞除技術(shù)移民外其他各移民類別的最大來(lái)源 國(guó)。

如今，中國(guó)對(duì)國(guó)際移民的吸引力也越來(lái)越大。中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展。2011年，中國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）超越日本，成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體；2014年，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）公布數(shù)據(jù)稱，中國(guó)的實(shí)際GDP總額超過(guò)美國(guó)，成為全球最大經(jīng)濟(jì)體。在此背景下，來(lái)華追逐“中國(guó)夢(mèng)”成為國(guó)際移民潮中的新趨勢(shì)。據(jù)聯(lián)合國(guó)估計(jì)，2013年居住在中國(guó)境內(nèi)的外籍人士為84.85萬(wàn)人，近十多年的年均增長(zhǎng)率為3.9%，比1990～2000年的3.0%有所提高。

國(guó)際移民組織顧問(wèn)理事會(huì)理事、中國(guó)與全球化智庫(kù)（CCG）主任王輝耀指出，“現(xiàn)在我們跟美國(guó)每天的往來(lái)人數(shù)達(dá)到2萬(wàn)人，跟歐盟每天的往來(lái)人數(shù)達(dá)到1.5萬(wàn)人，交流頻繁。另外我們現(xiàn)在不止成為人口輸出國(guó)，也正在成為國(guó)外人口移民的目的地，再加上有大量國(guó)內(nèi)移民，中國(guó)加入IOM是國(guó)家發(fā)展、人才發(fā)展的需求所在。”

中關(guān)村試點(diǎn)“華裔卡”制度加大力度吸引國(guó)際人才

中國(guó)申請(qǐng)加入國(guó)際移民組織第一時(shí)間讓人聯(lián)想到的，恐怕是中國(guó)要開(kāi)始在國(guó)際人才的爭(zhēng)奪戰(zhàn)上加大力度，有可能借助加入國(guó)際移民組織的契機(jī)，降低移民門(mén)檻，增強(qiáng)對(duì)國(guó)際人才的吸引力。有這樣的聯(lián)想并不意外，的確，自2004年實(shí)施“永久居留證”制度以來(lái)，中國(guó)“綠卡”一直被調(diào)侃為“世界上最難拿的‘綠卡’”。

根據(jù)《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2015）》數(shù)據(jù)，截至2013年，居住在中國(guó)的84.85萬(wàn)外籍人員中，僅有7，356人獲得了中國(guó)“綠卡”，這些拿到中國(guó)永久居留權(quán)的人大部分集中在北上廣等發(fā)達(dá)地區(qū)。一個(gè)可以作為參照的數(shù)據(jù)是，美國(guó)官方數(shù)據(jù)顯示，僅2013年，美國(guó)就向全球發(fā)放了99萬(wàn)張“綠卡”。移民門(mén)檻高低差別之大，可見(jiàn)一斑。

隨著中國(guó)“一帶一路”國(guó)家級(jí)頂層戰(zhàn)略的鋪開(kāi)，中國(guó)愈發(fā)需要更多具有國(guó)際視野、高素質(zhì)、高技能的國(guó)際人才。僅2016年上半年，我國(guó)就連續(xù)發(fā)布一系列重要文件，旨在加大外國(guó)人才來(lái)華的引進(jìn)力度。實(shí)際上，為吸引高素質(zhì)、高技能國(guó)際人才來(lái)華定居，中國(guó)正在逐步開(kāi)放“綠卡”。2015年11月27日，中關(guān)村管委會(huì)主任郭洪表示，為吸引國(guó)際科技創(chuàng)新人才，中關(guān)村將試點(diǎn)移民入籍、華裔卡、外籍人員臨時(shí)身份證等制度。這一輪試點(diǎn)主要包括四個(gè)方面：第一，試點(diǎn)移民入籍制度，使獲得永久居住資格的人員入籍更加便利；第二，試點(diǎn)華裔卡制度，由于中國(guó)不承認(rèn)雙重國(guó)籍，對(duì)于原籍是中國(guó)的僑胞，將參考其他國(guó)家的可享受永久居留等形式；第三，試點(diǎn)外籍人員臨時(shí)身份證制度，例如居住6個(gè)月以上能獲得臨時(shí)身份證，可享受在華便利服務(wù)；第四，試點(diǎn)境外高校學(xué)生到中關(guān)村實(shí)習(xí)。

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獲得中國(guó)綠卡的四種途徑

第一，在中國(guó)直接投資200萬(wàn)元以上、連續(xù)3年投資穩(wěn)定且納稅記錄良好。這還是最近兩年門(mén)檻調(diào)低，之前要求投資額不能低于50萬(wàn)美元。

第二，在中國(guó)擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長(zhǎng)等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級(jí)職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿4年、4年內(nèi)在中國(guó)居留累計(jì)不少于3年且納稅記錄良好的。這一條是針對(duì)外國(guó)專家和外企高管的，不過(guò)不少人倒在了“4年居留累計(jì)不少于3年”這個(gè)門(mén)檻上。而且，這一條對(duì)于任職企業(yè)也有資格要求。

第三，對(duì)中國(guó)有重大、突出貢獻(xiàn)以及國(guó)家特別需要的。馬布里就是通過(guò)這一條拿到綠卡的，然而像他一樣的例子少之又少。

第四，親屬團(tuán)聚。夫妻團(tuán)聚：結(jié)婚達(dá)5年且在中國(guó)居住滿5年；親子團(tuán)聚：子女必須是外國(guó)人，且未滿18歲親屬投靠：必須為在國(guó)外無(wú)直系親屬的外籍老人前來(lái)投靠在中國(guó)的直系親屬，且在中國(guó)居留滿5年。

2016年上半年出臺(tái)的關(guān)于外國(guó)人來(lái)華管理的相關(guān)文件

2016年1月，公安部推出支持北京創(chuàng)新發(fā)展的20項(xiàng)出入境政策措施，涉及到外國(guó)人簽證、入境出境、停留居留等方面，該政策于2016年3月1日起實(shí)施。

2月18日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。該意見(jiàn)提出，永久居留外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作的人，在購(gòu)房、辦理金融業(yè)務(wù)、申領(lǐng)駕照、子女入學(xué)、交通出行等方面依法享受中國(guó)公民同等待遇，并依法參加相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)，繳存和使用公積金。

加入IOM 提升中國(guó)移民管理經(jīng)驗(yàn)

從移民人數(shù)比例看，中國(guó)是一個(gè)國(guó)際化程度并不高的國(guó)家。國(guó)際移民占本國(guó)人口的比例，是衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)際化程度的標(biāo)準(zhǔn)之一，歐美國(guó)家的這一數(shù)值可以達(dá)到10%～15%，亞洲國(guó)家普遍偏低，如泰國(guó)約為1.7%，而中國(guó)不足0.1%。對(duì)比美國(guó)硅谷和中國(guó)中關(guān)村的國(guó)際人才狀況，也可作為中國(guó)國(guó)際化程度偏低的一個(gè)注腳：美國(guó)硅谷的從業(yè)人員36%來(lái)自海外，而在中關(guān)村200萬(wàn)創(chuàng)業(yè)人員中，外籍和海歸人員占比僅為1.5%。

一方面，國(guó)際人口數(shù)量少、比例低，使得在管理移民方面中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)尚不充足，例如對(duì)技術(shù)移民的認(rèn)識(shí)度不高、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌工作不夠等，這些或多或少影響了國(guó)際人才引進(jìn)的成效。加入國(guó)際移民組織，借鑒其在移民管理建設(shè)方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，有利于營(yíng)造引進(jìn)國(guó)外人才的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，進(jìn)一步加大引進(jìn)國(guó)外人才的力度。

三大問(wèn)題讀懂中國(guó)加入國(guó)際移民組織

IOM是個(gè)啥？

國(guó)際移民組織成立于1951年，最初名為“歐洲移民問(wèn)題政府間委員會(huì)（ICEM）”，后幾易其名，于1989年改為現(xiàn)名。經(jīng)過(guò)65年的發(fā)展歷程，如今世界移民組織可以說(shuō)是國(guó)際移民事務(wù)領(lǐng)域最重要的政府間國(guó)際組織。其年預(yù)算達(dá)13億美元，在世界150個(gè)國(guó)家有超過(guò)8400名員工，有162個(gè)正式成員國(guó)和9個(gè)觀察員國(guó)家。國(guó)際移民組織堅(jiān)持的原則是：人道而有序的移民行為對(duì)移民和社會(huì)都有利。該組織致力于與國(guó)際社會(huì)的伙伴在以下方面展開(kāi)合作：迎接移民管理的挑戰(zhàn)；促進(jìn)人們對(duì)移民問(wèn)題的理解；鼓勵(lì)通過(guò)移民促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；保障移民的人格尊嚴(yán)和福利待遇。

IOM的主要職責(zé)有哪些？

1.維護(hù)移民的合法權(quán)益并幫助移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)；

2.參與對(duì)難民、流離失所者和其他需要國(guó)際移民服務(wù)的個(gè)人進(jìn)行有組織的遷移，對(duì)這些人可由本組織和有關(guān)國(guó)家，包括承諾接受這些人員的國(guó)家做出安排；

3.應(yīng)有關(guān)國(guó)家的要求并同其達(dá)成協(xié)議，提供移民服務(wù)，如招募、選擇、分類、語(yǔ)言培訓(xùn)、定向活動(dòng)、醫(yī)療檢查、安置、有助于接收和融合的活動(dòng)，并就移民問(wèn)題提供咨詢服務(wù)和符合本組織目標(biāo)的其他協(xié)助；

4.應(yīng)各國(guó)要求或同其他有關(guān)國(guó)際組織合作，為移民自愿返回提供類似的服務(wù)；

5.為各國(guó)及國(guó)際組織和其他組織提供論壇，交換意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國(guó)際移民問(wèn)題上各種努力的合作和協(xié)調(diào)。

加入IOM中國(guó)能獲得哪些好處？

第一，有利于打擊非正規(guī)移民，特別是通過(guò)人口販運(yùn)、偷渡等途徑入境的人員，并進(jìn)一步解決可能由此產(chǎn)生的一系列違法犯罪問(wèn)題。

第二，合理開(kāi)展難民的人道主義救助工作。由于中國(guó)還未建立完善的難民甄別與安置體系，中國(guó)加入國(guó)際移民組織將有助于難民救助相關(guān)程序的建立與完善。這并不直接地意味著將會(huì)有大量的難民涌入中國(guó)。相反，加入國(guó)際移民組織會(huì)使得中國(guó)的難民救助體系更加制度化、完善化。

第三，切實(shí)保障移民的合法權(quán)益。無(wú)論是中國(guó)境內(nèi)的移民還是在境外的中國(guó)人的合法權(quán)益都能夠得到有效的保障。

第四，加強(qiáng)國(guó)際合作，深度參與國(guó)際移民事務(wù)，提高中國(guó)的國(guó)際影響力。在解決移民問(wèn)題的國(guó)際規(guī)則制定和國(guó)際移民保護(hù)實(shí)施機(jī)制中增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。

另一方面，由于入境外國(guó)人人數(shù)的迅猛增加，以及我國(guó)在外國(guó)人管理機(jī)制方面所存在的一些不足，“三非”外國(guó)人（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）問(wèn)題變得突出起來(lái)，這其中既有經(jīng)貿(mào)關(guān)系下的廣州非洲籍人群，也有躲避戰(zhàn)火逃往云南的緬甸難民，這讓中國(guó)的移民管理，正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此，在全球都在協(xié)力解決移民問(wèn)題的大背景下，中國(guó)盡快加入國(guó)際移民組織，對(duì)中國(guó)發(fā)展很有必要。

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中國(guó)申請(qǐng)加入國(guó)際移民組織大事記

“華裔卡”呼聲漸強(qiáng)

從國(guó)際移民組織發(fā)揮的作用來(lái)看，其重點(diǎn)并不在于提升一個(gè)國(guó)家吸引國(guó)際人才的力度，而在于幫助一國(guó)建立處理移民問(wèn)題的規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)國(guó)與國(guó)之間移民的有序流動(dòng)，保障各方權(quán)益。如果中國(guó)期望在吸引國(guó)際人才方面做出更大的努力，推行“華裔卡”制度無(wú)疑更具實(shí)踐意義。

2016年3月全國(guó)兩會(huì)期間，中國(guó)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室主任裘援平在接受媒體采訪時(shí)表示，目前還沒(méi)有考慮出臺(tái)“華裔卡”。這給之前強(qiáng)烈呼吁實(shí)行“華裔卡”制度的群體著實(shí)打了一針鎮(zhèn)定劑。而當(dāng)“中國(guó)申請(qǐng)加入國(guó)際移民組織”的新聞出現(xiàn)時(shí)，對(duì)于“華裔卡”的呼吁之聲又開(kāi)始變大。

盡管十年間獲得中國(guó)“綠卡”的外籍人士不足萬(wàn)人，但持“綠卡”的投資人員卻主要是回國(guó)投資的外籍華人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到2005年，中國(guó)政府累計(jì)引入外資約6224億美元，其中海外華裔投資占67%，批準(zhǔn)成立的55萬(wàn)多家外資企業(yè)中約70%是海外華裔建立。改革開(kāi)放后移民海外的華人超過(guò)700萬(wàn)人，滯留或流失在海外的留學(xué)生超過(guò)百萬(wàn)，他們亦擁有巨大的資金、技術(shù)和智力資源。

當(dāng)前國(guó)際人員流動(dòng)的趨勢(shì)是，由發(fā)達(dá)國(guó)家流向發(fā)展中國(guó)家的僅占人員流動(dòng)總量的3%，而發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)展中國(guó)家之間的橫向流動(dòng)較為活躍。發(fā)展中國(guó)家吸引國(guó)際人才的首要途徑是吸引海外本族裔回國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)的30多年中，已有超過(guò)700萬(wàn)人移民海外，目前海外華人華僑總數(shù)約有6000萬(wàn)人，分布在198個(gè)國(guó)家。但由于“綠卡”設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，控制過(guò)嚴(yán)，實(shí)際發(fā)放數(shù)量很少。到2011年底，年均發(fā)卡量?jī)H有248張，根本不能滿足吸引大量外國(guó)高級(jí)人才的需要，更遑論滿足人數(shù)龐大的外籍華人的要求。

以鄰為鑒，印度就曾為吸引海外人才推出了“印度裔卡”（PIO）計(jì)劃和“印度海外公民證”（OCI）計(jì)劃。印度這一舉措解決了海外印度裔人士多層次的要求和國(guó)家吸引人才的需求。截至2010年，根據(jù)印度官方的統(tǒng)計(jì)，印度已經(jīng)發(fā)放了400萬(wàn)張“海外印度公民證”和700萬(wàn)張“印度裔卡”共1100萬(wàn)張，極大地促進(jìn)了海外印度人才的回流與環(huán)流。

2016年3月1日北京出入境和中關(guān)村公布的華裔卡的政策，并沒(méi)有帶來(lái)太大的驚喜，而這才僅僅是一個(gè)區(qū)域的“華裔卡”試點(diǎn)工作，我們期待并呼吁，為了使中國(guó)在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)上展現(xiàn)新面貌，應(yīng)盡早推出更符合中國(guó)發(fā)展需求的“華裔卡”政策。

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