城市管控 ：對人，還是對行為？

陸銘

流行的看法是，中國的特大城市太大了，需要控制人口。如果去看一下數(shù)據(jù)，再把中國的特大城市和其他國家特大城市（或都市圈）做個比較，就知道，僅從人口規(guī)?；蛉丝诿芏葋砼u中國特大城市太大是沒什么道理的。

退一萬步，城市規(guī)模如果真的需要控制了，有什么理由？如何控制？

我常說，中國的很多事之所以分歧太多，就是因為最基本的原理被忘記了。在城市規(guī)模的決定這一問題上，一家企業(yè)或一個人進入某個城市與否，本應該是在市場機制之下，讓大家權衡利弊來決定的?？刂瞥鞘幸?guī)模的政策本質上是政府對市場的干預，經(jīng)濟學里為政府干預提供理論基礎的主要就是“外部性”。于是，我問自己，控制人口規(guī)模是不是因為人口進入大城市產生了負外部性？

人口進入大城市即使產生負外部性，也主要是因為人們的消費行為而不是因為人口數(shù)量。比如說買車，一個人買車考慮的是他付出的價格和他消費車得到的效用之間的比較。他開車時會遇到擁堵，其中產生的時間成本、心理成本、經(jīng)濟成本（比如額外的油費）都是要考慮的。但是，他不會在買車時考慮他開車上路時給其他人帶來的時間、心理和經(jīng)濟成本。這就是一種負外部性，其結果是車的人均保有量可能過多，加劇了交通擁堵。這時，控制用車和買車是有道理的。世界各國（地區(qū)）都會采取一些控車政策，比如新加坡和倫敦征收進入市中心的擁堵費，中國香港地區(qū)及一些歐洲國家增加汽油稅，上海進行車牌拍賣。

上面以買車為例講的控制政策都是基于價格機制的，而且是針對行為的，不是針對人的。換句話說，對于造成負外部性的行為，可以征稅，汽油稅、擁堵稅、車牌稅都可以。但是，政府不能說，同樣一件事，張三能做，李四不能做。比如說買房，政府如果要控制房價，打擊炒房，可以對擁有多套住房的人多征稅，但不能說對同一個國家的公民，本地人能買，外地人不能買。限制買房，在其他國家只會針對“外國人”，不會針對“外地人”。限制外國人買房、就業(yè)是個政治問題，是要保護本國國民。而在中國的特大城市，對外地人實施更嚴格的住房限購，哪怕他其實已經(jīng)是本地的常住人口，只是沒有本地戶籍，這樣的政策實在是沒道理。

再以群租為例。群租現(xiàn)象有時的確伴隨著一些負外部性，比如環(huán)境衛(wèi)生問題，比如社區(qū)安全問題。但是，需要區(qū)分的是，在群租現(xiàn)象里，人均居住面積多少僅僅影響到居住者本身，不會影響到其他人。因此，政府或者社區(qū)的管理應該管的是環(huán)境衛(wèi)生、消防安全和是不是動了房屋結構造成安全隱患等，如果出現(xiàn)這些行為，可以罰款。甚至，對于有惡習但屢教不改的租戶，社區(qū)可以要求房東清退租戶。但是，如果僅僅因為是群租（人均居住面積?。?，就人為規(guī)定人均居住面積，既無道理，也很難實施。即使可以實施，其居住成本就會上升，最終轉嫁到他們的雇主和最終消費者身上。

那么，如果僅看人口規(guī)模這個指標，是否會有一些與人口數(shù)量相關的負外部性？我再次強調，很多看上去與人口數(shù)量有關的問題，其實只是某種特定行為的結果，與人口數(shù)量關系并不大。比如說，車的消費量造成的擁堵和污染問題就不是與人口數(shù)量絕對相關的，東京、中國香港和紐約都是人口數(shù)量龐大、人口密度極高的城市，但人們卻并不常開車。

城市環(huán)境也主要受經(jīng)濟發(fā)展水平和產業(yè)結構的影響，和人多少并沒有什么關系。讓我們來做這樣一個思想實驗： 如果有兩個城市，各自100萬人口，現(xiàn)在，我們將這兩個城市之間的空地全部拿掉，兩個城市連在一起了，這個城市的污染會增加嗎？反過來問也一樣，如果我們將一個200萬人口的城市拆成兩個，環(huán)境會變好、能耗會下降嗎？如果把200萬人的城市拆成兩個，并且還要維持原來的生活和生產方式，結果必然是拉長通勤距離，或者，就是一些經(jīng)濟活動因為通勤距離（成本）提高而消失，但這樣，原來的生活水平可能就必須下降了。

其實，若真有什么與人口規(guī)模有關的外部性，它反而是正的。也就是說，僅從人口規(guī)模的擴張來說，其產生的外部性是讓全體城市居民普遍受益的。現(xiàn)代經(jīng)濟學研究中有一個非常重要的概念，叫“人力資本外部性”。受高等教育者在大城市能夠找到專業(yè)化的工作機會，還能夠在與周圍專業(yè)人才的交往中分享到更多的信息和知識。低技能者去大城市工作，也能夠獲得“人力資本外部性”。正基于此，很多城市都對于高技能者實施了各類人才計劃，其原因就在于僅僅依靠市場機制還不足以吸引到足夠多的人才，需要政府支持來克服“外部性”問題。

我想，道理應該說明白了。如果城市存在問題，應該用征稅的方式改變價格，這樣的政策對每個人都是一樣的，這才能做到公平。同時，城市的房價和其他生活成本能夠自然地起到限制人口進入的作用。如果不尊重城市發(fā)展的規(guī)律，采取人為的政策來限制城市規(guī)模，那么，在我們以為限制人口的流動可以緩解“城市病”的時候，這種在一個國家里區(qū)分人的政策，只會造成巨大的不公平。最終，限制人口的政策也將危害城市自身的發(fā)展，特別是勞動生產率的持續(xù)提升。