PPP立法曲折路

周哲

現(xiàn)在是立法非常寶貴的時(shí)間窗口，經(jīng)過(guò)兩年多的PPP實(shí)踐和密集的討論，業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)達(dá)成了部分共識(shí)

7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，發(fā)改委和財(cái)政部分別提請(qǐng)了“特許經(jīng)營(yíng)立法”和“PPP立法”的意見(jiàn)，“其中許多內(nèi)容重復(fù)交叉，還有不少意見(jiàn)相左”。

面對(duì)此種局面，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，“國(guó)務(wù)院法制辦要超越部門(mén)利益。在起草相關(guān)法律法規(guī)條例過(guò)程中，既要充分聽(tīng)取吸收相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)和建議，更要站在‘法治的高度，超越于部門(mén)利益之上?！狈ㄖ妻k負(fù)責(zé)人表示，應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩部門(mén)意見(jiàn)，推進(jìn)單一法案的立法工作，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。

發(fā)改委主導(dǎo)的“特許經(jīng)營(yíng)條例”和財(cái)政部主導(dǎo)的“PPP法”，均是針對(duì)PPP領(lǐng)域的立法，內(nèi)容和框架多有重復(fù)，但涉及到主管部門(mén)、適用范圍、操作流程等方面又意見(jiàn)相左，彼此相持不下。

國(guó)務(wù)院法制辦統(tǒng)籌立法，無(wú)疑是給推進(jìn)PPP單一立法帶來(lái)了一線(xiàn)希望，然而部委之間的拉鋸和博弈不會(huì)停止，法制辦面臨的協(xié)調(diào)工作難點(diǎn)重重。何況部委之爭(zhēng)之外，還有復(fù)雜的法律沖突待解。

盡管困難不少，業(yè)內(nèi)對(duì)PPP法卻翹首以盼。現(xiàn)實(shí)操作層面，因?yàn)樯衔环ǖ娜笔?，?jīng)常出現(xiàn)PPP項(xiàng)目和現(xiàn)行管理體系的沖突；在政出多門(mén)的背景下，大家都按照對(duì)自己有利的政策來(lái)執(zhí)行，近期地方出現(xiàn)的用政府采購(gòu)代替PPP項(xiàng)目、逃避兩個(gè)評(píng)價(jià)就是其中一例。

“現(xiàn)在是一個(gè)非常寶貴的時(shí)間窗口，PPP經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展，業(yè)內(nèi)的專(zhuān)家參加了非常多的研討和會(huì)議，形成了一部分共識(shí)，趁現(xiàn)在尚未形成更多的既得利益格局，正處于PPP與舊格局互相糾結(jié)的時(shí)機(jī)上，應(yīng)該抓緊時(shí)間立法?！本下蓭熓聞?wù)所合伙人劉世堅(jiān)直言。

主導(dǎo)權(quán)易主

在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將主導(dǎo)權(quán)交由法制辦之后，法制辦的第一次發(fā)聲是在8月中旬的“PPP30人論壇”第二次研討會(huì)上。法制辦財(cái)金司司長(zhǎng)劉長(zhǎng)春透露，立法工作需要統(tǒng)籌考慮PPP立法和特許經(jīng)營(yíng)立法的關(guān)系問(wèn)題，防止碎片化，更要防止多頭立法導(dǎo)致立法本身可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

法制辦的立法思路是：第一，關(guān)于立法方向，要堅(jiān)持四點(diǎn)：雙方對(duì)等；長(zhǎng)期合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；全生命周期管理；項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制要明確。第二，關(guān)于借鑒和國(guó)情結(jié)合的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要立足國(guó)情?！霸诮梃b國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，要結(jié)合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化、法律框架、法律淵源等具體情況來(lái)有針對(duì)性地解決問(wèn)題。”

第三，立法過(guò)程中需要研究和探討的重點(diǎn)問(wèn)題有以下幾個(gè)方面，一是關(guān)于條例名稱(chēng)的定位問(wèn)題；二是相關(guān)職責(zé)及管理體制問(wèn)題；三是PPP的具體適用模式和具體方式；四是項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)程序問(wèn)題；五是PPP合同問(wèn)題；六是糾紛解決機(jī)制問(wèn)題；七是PPP立法和其他法律法規(guī)銜接問(wèn)題。

有接近法制辦的人士對(duì)記者透露，可能會(huì)是以條例的形式出臺(tái)，這樣不用經(jīng)過(guò)全國(guó)人大幾輪審議程序，可以盡快出臺(tái)。劉長(zhǎng)春此次發(fā)言等于證實(shí)了這一猜測(cè)。

《財(cái)經(jīng)》記者從多位接近財(cái)政部和發(fā)改委的專(zhuān)家獲悉，自7月7日會(huì)議以來(lái)，截至8月中上旬，法制辦還未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的工作，可能仍處于消化發(fā)改委和財(cái)政部立法成果的階段。

有接近財(cái)政部的人士向記者透露，其實(shí)近期部委正在進(jìn)行大動(dòng)作。該人士于8月初接到財(cái)政部通知，被要求對(duì)財(cái)政部的PPP的立法建議進(jìn)行反饋。據(jù)悉，這是財(cái)政部向法制辦提交立法建議?！胺ㄖ妻k不可能不顧之前兩部委的立法工作重頭來(lái)過(guò)，兩部委也想通過(guò)法制辦體現(xiàn)自己的意見(jiàn)?！边@位人士直言。

記者于8月上旬分別向發(fā)改委、財(cái)政部和法制辦發(fā)出采訪(fǎng)申請(qǐng)。發(fā)改委于8月15日給出的回復(fù)是，現(xiàn)在立法工作由法制辦牽頭，目前還未開(kāi)展工作，因此不太適合接受采訪(fǎng)。財(cái)政部則回復(fù)稱(chēng)相關(guān)工作將按法制辦的要求開(kāi)展，不單獨(dú)接受采訪(fǎng)。截至記者發(fā)稿時(shí)，法制辦并未回復(fù)記者的采訪(fǎng)要求。

具體的時(shí)間表也沒(méi)有定論。在發(fā)改委主導(dǎo)特許經(jīng)營(yíng)立法的時(shí)期，原計(jì)劃是9月底之前將初稿上報(bào)國(guó)務(wù)院。發(fā)改委法規(guī)司在回復(fù)記者時(shí)稱(chēng)，該時(shí)間表是在發(fā)改委牽頭特許經(jīng)營(yíng)立法的情況下制定的，現(xiàn)在變成法制辦牽頭立法，所有的工作安排就要等法制辦重新去統(tǒng)籌部署。

PPP領(lǐng)域的立法歷程，發(fā)改委和財(cái)政部均對(duì)此做了大量的工作。清華大學(xué)教授、PPP專(zhuān)家王守清向記者梳理，發(fā)改委的特許經(jīng)營(yíng)立法最早起源于2008年5月，發(fā)改委做了一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)立法的可行性研究，研究的結(jié)論是要啟動(dòng)立法。2013年10月全國(guó)人大決定將特許經(jīng)營(yíng)法列入立法計(jì)劃。

據(jù)悉，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》被列入十二屆全國(guó)人大立法規(guī)劃中的二類(lèi)立法計(jì)劃。隨后，這項(xiàng)工作就交給了國(guó)務(wù)院法制辦，法制辦將其交給了發(fā)改委。發(fā)改委法規(guī)司于2014年2月啟動(dòng)了特許經(jīng)營(yíng)立法，負(fù)責(zé)人是發(fā)改委法規(guī)司司長(zhǎng)李亢。立法工作就此正式開(kāi)啟。

2014年5月3日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布，在各部委和各省市之間征求意見(jiàn)，其中財(cái)政部也反饋了一些簡(jiǎn)單意見(jiàn)。

到2014年八九月，立法工作卻暫停。王守清分析，可能是中央當(dāng)時(shí)要力推PPP，PPP立法工作復(fù)雜，不太可能那么快達(dá)成共識(shí)，加上個(gè)別人事變動(dòng)，立法工作就暫停了。

2015年6月，發(fā)改委財(cái)政部等多部門(mén)共同頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱(chēng)“25號(hào)令”，即業(yè)內(nèi)俗稱(chēng)的“特許經(jīng)營(yíng)小法”）。在王守清看來(lái)，25號(hào)令和《特許經(jīng)營(yíng)法》的內(nèi)容大部分一樣，只是把各部委沒(méi)有達(dá)成共識(shí)的部分給刪除了。

特許經(jīng)營(yíng)立法暫停，大部分內(nèi)容以“管理辦法”的形式出臺(tái)之后，一直鮮有動(dòng)作。直到2016年初，去江西掛職的發(fā)改委法規(guī)司副司長(zhǎng)張治峰回到北京，張治峰和2014年特許經(jīng)營(yíng)立法專(zhuān)家組的核心成員都交流了想法，于是特許經(jīng)營(yíng)立法工作在他的主導(dǎo)下，于今年初重啟了。

2016年5月，發(fā)改委成立了一個(gè)由11個(gè)部委參與的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改委出任組長(zhǎng)，財(cái)政部出任副組長(zhǎng)，成立了50多人組成的專(zhuān)家小組，分成了法律組、項(xiàng)目管理組、財(cái)政金融組、公共管理組、國(guó)際組等。

2016年初特許經(jīng)營(yíng)法立法工作重啟以后，發(fā)改委總共召開(kāi)了五次專(zhuān)家立法論證會(huì)，每一次都對(duì)一些要解決的問(wèn)題進(jìn)行討論，每一個(gè)核心問(wèn)題一般都有兩個(gè)專(zhuān)家在重點(diǎn)研究、重點(diǎn)發(fā)言，每場(chǎng)會(huì)議結(jié)束都會(huì)形成一些共識(shí)，根據(jù)這些共識(shí)會(huì)寫(xiě)一個(gè)會(huì)議紀(jì)要。發(fā)改委最后一次特許經(jīng)營(yíng)立法論證會(huì)于2016年7月15日召開(kāi)，此后立法工作便由國(guó)務(wù)院法制辦統(tǒng)籌了。

因?yàn)椴⑽戳腥肴舜罅⒎ㄓ?jì)劃，財(cái)政部在2015年底對(duì)《政府和社會(huì)資本合作法》（下稱(chēng)“PPP法”）征求意見(jiàn)之后，被曝光的行動(dòng)并不多。

部委之爭(zhēng)

PPP領(lǐng)域立法的部委意見(jiàn)沖突一直存在，主要集中于PPP和特許經(jīng)營(yíng)的定義和范圍、項(xiàng)目操作的流程和主管部門(mén)、項(xiàng)目合同性質(zhì)和爭(zhēng)議解決，以及社會(huì)資本的選擇等方面。

核心分歧是定義和范圍的劃分。7月7日會(huì)議后，發(fā)改委公布《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，將發(fā)改委的職責(zé)范圍定義為“6+1”個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。但傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施歸發(fā)改委主管、公共服務(wù)歸財(cái)政部主管的雙軌制劃分方式也存在很多擔(dān)憂(yōu)及隱患，如何協(xié)調(diào)好兩部門(mén)的沖突，是法制辦面臨的一大難點(diǎn)。

過(guò)往，發(fā)改委和財(cái)政部各自開(kāi)展PPP立法工作，政策和文件也是分開(kāi)密集出臺(tái)。多位業(yè)內(nèi)人士均表示，即便現(xiàn)在立法工作由法制辦統(tǒng)籌，兩部委拉鋸也不會(huì)停止。

2016年8月10日，發(fā)改委向全國(guó)各省級(jí)發(fā)改委下發(fā)了一份文件——《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，將傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，即“6+1”個(gè)行業(yè)歸于發(fā)改委主導(dǎo)推進(jìn)，包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。

北京中建政研信息咨詢(xún)中心PPP事業(yè)部項(xiàng)目總監(jiān)姚海林直言，此舉讓他們意識(shí)到了即便由法制辦主導(dǎo)立法，兩個(gè)部委還是想劃分各自的職責(zé)范圍。

發(fā)改委和財(cái)政部的沖突和爭(zhēng)議點(diǎn)，首先出現(xiàn)在定義和范圍上，以及隨之而來(lái)的主管部門(mén)和操作流程，還有合同性質(zhì)和社會(huì)資本的選擇等方面。

大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥直言，“每個(gè)部門(mén)內(nèi)部對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和PPP的定義都沒(méi)有完整的、明確的、統(tǒng)一的表述。”

據(jù)悉，現(xiàn)在財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)這兩個(gè)詞的定義呈現(xiàn)趨同的趨勢(shì)，基本上沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，只不過(guò)財(cái)政部認(rèn)為PPP是包含特許經(jīng)營(yíng)的，而發(fā)改委認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)是廣義的，可以覆蓋我們理解的PPP。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋?zhuān)琍PP是由兩大類(lèi)組成，即使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)和政府付費(fèi)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，也就是國(guó)外PPP常提到的PFI模式。

但關(guān)于各自負(fù)責(zé)的范圍和PPP項(xiàng)目分類(lèi)，在業(yè)內(nèi)并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。劉世堅(jiān)建議在統(tǒng)籌立法的過(guò)程中可以考慮雙軌制。當(dāng)然，雙軌制的具體落實(shí)也有一些問(wèn)題需要考慮和解決。比如如果按照傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的范圍來(lái)劃分相關(guān)部委的權(quán)責(zé)，怎么劃分其中的交叉部分就是難點(diǎn)。

北京中建政研信息咨詢(xún)中心PPP事業(yè)部項(xiàng)目總監(jiān)張勝坦言，中國(guó)PPP還在起步發(fā)展階段，內(nèi)涵及范圍還在不斷變化，按照項(xiàng)目類(lèi)型劃分，永遠(yuǎn)分不清楚。PPP主要是激發(fā)社會(huì)資本和市場(chǎng)的活力，要留出空間，搞條塊劃分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念。

另一方面，PPP中心獨(dú)立，或是由發(fā)改委和財(cái)政部其中一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌主管的難度更大，更加不現(xiàn)實(shí)。如何對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和PPP做出準(zhǔn)確的定義，如何劃分好財(cái)政部和發(fā)改委的職責(zé)范圍，是法制辦接手立法工作所需直面的一大難題。

定義和范圍之外，財(cái)政部和發(fā)改委關(guān)于操作流程也存在分歧。濟(jì)邦咨詢(xún)公司董事長(zhǎng)張燎稱(chēng)，兩部門(mén)由于各自職責(zé)不同，對(duì)于操作流程的側(cè)重點(diǎn)的關(guān)注也有所不同。財(cái)政部側(cè)重關(guān)注政府債務(wù)、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政可承受能力、獎(jiǎng)補(bǔ)資金、資金使用績(jī)效等等，但是發(fā)改委側(cè)重以投資穩(wěn)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用、投資規(guī)劃和投資項(xiàng)目的前期工作，主張把兩個(gè)論證納入可行性研究工作里面。

《財(cái)經(jīng)》記者對(duì)比了《特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》和《PPP法（征求意見(jiàn)稿）》，可看出兩者在操作流程中的部分差異。

前者（《特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》）指出，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)將項(xiàng)目建議、立項(xiàng)申請(qǐng)、實(shí)施方案報(bào)本級(jí)發(fā)展改革部門(mén)，實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)達(dá)到可研報(bào)告深度。本級(jí)發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，進(jìn)行評(píng)估論證，并將評(píng)估論證結(jié)果報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。實(shí)施方案批準(zhǔn)后，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)招標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，并簽訂書(shū)面特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

后者（《PPP法（征求意見(jiàn)稿）》）指出，省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同本級(jí)發(fā)改部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)制定PPP合作指導(dǎo)目錄，納入目錄的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證兩個(gè)評(píng)價(jià)。行業(yè)主管部門(mén)根據(jù)目錄可提出PPP實(shí)施方案，縣級(jí)及以上財(cái)政部門(mén)會(huì)同其他有關(guān)部門(mén)，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。實(shí)施方案批準(zhǔn)后，實(shí)施單位應(yīng)與選定的社會(huì)資本簽訂PPP合作協(xié)議。

這是在項(xiàng)目的提出、申請(qǐng)、評(píng)估評(píng)審和簽訂合同等流程上的差異。在項(xiàng)目實(shí)施之后，如何監(jiān)管也存在分歧。

后者要求，行業(yè)主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，根據(jù)合同約定對(duì)政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整。前者未提及評(píng)估結(jié)果與政府付費(fèi)掛鉤，只是要求實(shí)施機(jī)關(guān)監(jiān)測(cè)和評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況。

合同性質(zhì)和爭(zhēng)議解決方式也不一樣。前者指出，特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以提起民事訴訟或仲裁；或提起行政復(fù)議或行政訴訟。后者則規(guī)定，社會(huì)資本和實(shí)施單位就合作協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以提起民事訴訟或仲裁。

在社會(huì)資本的選擇上，張燎指出，財(cái)政部不允許本地國(guó)企和融資平臺(tái)以社會(huì)資本身份參與PPP，但是發(fā)改委對(duì)社會(huì)資本范圍的界定比較寬泛，可以允許本地國(guó)有企業(yè)參與。據(jù)悉，財(cái)政部2014年底《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》將本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)排除在合格的社會(huì)資本范圍之外。

他解釋?zhuān)@是由于兩部門(mén)的工作思路和重點(diǎn)不一樣，發(fā)改委希望利用PPP帶動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而財(cái)政部希望提高資金使用效率，附帶要求則是控制地方政府債務(wù)。

發(fā)改委和財(cái)政部的沖突點(diǎn)基本上可以借此梳理出來(lái)，分歧主要集中在定義和范圍、主管部門(mén)和操作流程、合同性質(zhì)和爭(zhēng)議解決，以及社會(huì)資本的選擇等幾方面。

2016年7月，財(cái)政部的《PPP財(cái)政管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）流傳出來(lái)，遭遇了發(fā)改委較為激烈的反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為有些職責(zé)沒(méi)有法律依據(jù)，增加了財(cái)政部的權(quán)力。

其一，《辦法》的適用范圍是能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域的各類(lèi)PPP項(xiàng)目，包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目。

發(fā)改委的反饋意見(jiàn)認(rèn)為，使用者付費(fèi)項(xiàng)目不涉及財(cái)政補(bǔ)貼，不宜納入財(cái)政管理辦法，建議在適用范圍中，將范圍界定為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目。此則是針對(duì)各自負(fù)責(zé)的范圍的劃分出現(xiàn)的分歧。

其二，《辦法》對(duì)項(xiàng)目識(shí)別、提交材料要求、初步方案評(píng)審、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力論證、PPP目錄管理、采購(gòu)管理、合同審查等作了詳細(xì)的規(guī)定。發(fā)改委建議將此章刪除，認(rèn)為項(xiàng)目識(shí)別、物有所值評(píng)價(jià)、PPP目錄管理、合同審查等大部分內(nèi)容沒(méi)有法律依據(jù)，新增了財(cái)政部門(mén)權(quán)力。此外，發(fā)改委認(rèn)為財(cái)政部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏法律依據(jù)，不符合部門(mén)職責(zé)劃分，應(yīng)由各行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。PPP項(xiàng)目庫(kù)也無(wú)需另建，因?yàn)閲?guó)辦秘書(shū)二局明確提出，“依托投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)督管理平臺(tái)和國(guó)家重大項(xiàng)目庫(kù)建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目庫(kù)?！?/p>

此則是針對(duì)項(xiàng)目操作流程出現(xiàn)的分歧，包括項(xiàng)目申請(qǐng)的流程、PPP項(xiàng)目庫(kù)和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面。

最后，發(fā)改委提出，建議結(jié)合財(cái)政部職責(zé)，主要從預(yù)算和財(cái)務(wù)管理角度制定《辦法》，將內(nèi)容定位于預(yù)算管理、會(huì)計(jì)處理、財(cái)務(wù)管理等方面，并將名稱(chēng)修改為《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目預(yù)算財(cái)務(wù)管理辦法》；且建議對(duì)其出臺(tái)時(shí)間、必要性作進(jìn)一步斟酌，主要理由是，現(xiàn)在法制辦牽頭制定PPP領(lǐng)域的法律法規(guī)，《辦法》要與上位法進(jìn)行銜接，目前還不具備出臺(tái)條件。

劉世堅(jiān)對(duì)此點(diǎn)評(píng)稱(chēng)，財(cái)政部《辦法》是想對(duì)實(shí)操問(wèn)題做一個(gè)反饋，從專(zhuān)業(yè)角度看，里面很多內(nèi)容都很務(wù)實(shí)，想解決問(wèn)題；但是發(fā)改委的評(píng)述也有一定依據(jù)。正是因?yàn)楝F(xiàn)在沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，每個(gè)聲音都有道理，所以必須加快立法。

法律沖突難解

比部委沖突更為難解決的，是深層次的法律沖突。PPP作為一種新的模式，和現(xiàn)行的管理體制和法律之間存在重重摩擦，需要法制辦不斷去協(xié)調(diào)和妥協(xié)。PPP模式在實(shí)際操作過(guò)程中和招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法、土地管理法、行政訴訟法、仲裁法、合同法、擔(dān)保法、預(yù)算法等等都有摩擦。

在2016年5月的金永祥主筆的亞行技術(shù)援助項(xiàng)目《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法研究報(bào)告》中，將PPP項(xiàng)目與現(xiàn)行法律體系的沖突做了梳理。

以和土地管理法的沖突為例，實(shí)踐中，有些地方政府以投資人為外商投資企業(yè)或者民營(yíng)企業(yè)等非國(guó)有商業(yè)資本為由，不同意以劃撥的方式供地，或是認(rèn)為此操作違法違規(guī)。這是因?yàn)椤秳潛芡恋啬夸洝芬?guī)定，“城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地”以及“國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地”均采用劃撥方式供地，但并未明確上述項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目是由政府投資，還是由社會(huì)投資者投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)。

有不少地方政府有意以TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式），將大型交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)與沿線(xiàn)及站點(diǎn)周邊土地和物業(yè)的開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，以交通項(xiàng)目帶動(dòng)周邊土地物業(yè)的增值，以土地物業(yè)的開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)交通項(xiàng)目的虧損。但是受制于土地管理政策的以下幾方面難以成行：一是必須以招拍掛的形式出讓經(jīng)營(yíng)性用地的土地使用權(quán)；二是禁止宗地捆綁出讓?zhuān)蝗峭恋爻鲎屖杖氡仨毷罩蓷l線(xiàn)，專(zhuān)款專(zhuān)用。

劉世堅(jiān)分析稱(chēng)，新的政策導(dǎo)向需要建立自己的法律體系，肯定要侵蝕過(guò)去的一些法律體系已有的地盤(pán)，所以一定會(huì)有摩擦。一個(gè)法律體系自從誕生之日起，就慢慢擴(kuò)張，和其他法律的勢(shì)力范圍碰撞之后，形成了一定的邊緣和勢(shì)力范圍，這是一個(gè)既有的格局，一個(gè)新的模式、新的政策想要在這個(gè)既有的格局下開(kāi)辟一個(gè)新天地是很不容易的。

對(duì)法制辦而言，和最高院、國(guó)土部等等各個(gè)部門(mén)去協(xié)商，在既有的法律格局下開(kāi)出幾道新的口子，是比發(fā)改委財(cái)政部?jī)蓚€(gè)部委更難解決的事。

雖然法制辦面臨的困難不少，立法工作卻迫在眉睫。實(shí)踐中因?yàn)闆](méi)有高位階的法律，出現(xiàn)了許多混亂。比如近期地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)避PPP模式的應(yīng)用。地方政府采取簡(jiǎn)單沒(méi)有繁瑣程序的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)替代PPP，很容易帶來(lái)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高和PPP推廣受阻的問(wèn)題?！暗植荒苷f(shuō)它違法，因?yàn)橐灿邢嚓P(guān)文件支持?！眲⑹缊?jiān)直言。

現(xiàn)在也是立法非常寶貴的時(shí)間窗口，經(jīng)過(guò)兩年多的PPP實(shí)踐和密集的討論，業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)達(dá)成了部分共識(shí)。

發(fā)改委今年5月以來(lái)連續(xù)召開(kāi)五次特許經(jīng)營(yíng)立法專(zhuān)家論證會(huì)議，會(huì)議紀(jì)要記錄了每一次會(huì)議達(dá)成的共識(shí)，包括：一、政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域只立一部法；二、應(yīng)給予PPP一個(gè)較寬泛的定義，并通過(guò)附屬文件進(jìn)行補(bǔ)充，為PPP創(chuàng)新預(yù)留空間；三、融資安排應(yīng)基于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特殊性做出針對(duì)性制度設(shè)計(jì)；四、通過(guò)立法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行原則性規(guī)定或引導(dǎo)，不宜規(guī)定過(guò)細(xì)；五、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不能簡(jiǎn)單地劃分為民事協(xié)議或者行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)兩者兼而有之等等。

因此應(yīng)抓住機(jī)會(huì)，將業(yè)內(nèi)達(dá)成的小共識(shí)發(fā)展到大共識(shí)，即與其他諸如最高院、住建部、國(guó)土部等都達(dá)成共識(shí)，盡快立法。

PPP領(lǐng)域立法被寄予厚望，一是希望可以協(xié)調(diào)好發(fā)改委和財(cái)政部的沖突，避免政出多門(mén)，建立相應(yīng)的管理體系、管理部門(mén)；二是需要頂層設(shè)計(jì)來(lái)協(xié)調(diào)好法律沖突，規(guī)避操作時(shí)步入灰色地帶的風(fēng)險(xiǎn)；三是給社會(huì)資本以穩(wěn)定的預(yù)期和強(qiáng)烈的信心。

北京中建政研信息咨詢(xún)中心主任梁艦建議，國(guó)務(wù)院法制辦先行啟動(dòng)PPP領(lǐng)域立法工作，以條例的形式盡快出臺(tái)，與此同時(shí)全國(guó)人大也應(yīng)啟動(dòng)立法，中央改革辦也將其作為一個(gè)綜合性改革的事項(xiàng)來(lái)統(tǒng)籌，這樣才能完善好PPP領(lǐng)域的法律體系，為PPP的發(fā)展保駕護(hù)航。