“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中的作用
——以山東費縣薛莊鎮(zhèn)為例

□林國華　范攀

（山東省社會主義學院　山東　濟南　250002）

“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中的作用
——以山東費縣薛莊鎮(zhèn)為例

□林國華范攀

（山東省社會主義學院山東濟南250002）

作為我們黨開展農村工作的一種傳統(tǒng)，下派干部駐村扶貧仍是當前農村工作中常用的方法。黨中央于2012年部署開展了“基層組織建設年”活動，根據(jù)黨中央的工作安排，山東省由省委組織部從省直機關和企事業(yè)單位中選派優(yōu)秀黨員干部到貧困村，擔任該村的“第一書記”，負責抓黨建、促脫貧工作。“第一書記”對鄉(xiāng)村治理的影響是直接的，效果是明顯的，但還存在諸多問題，應通過建立長效工作機制保障扶貧效果，完善“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中的作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

第一書記；鄉(xiāng)村治理；扶貧；長效機制

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.06.001

近年來的中央一號文件，一直高度關注三農問題，尤其是自2013年以來，中央一號文件都提到了“鄉(xiāng)村治理機制”這一關鍵詞。2013年中央一號文件提出了完善鄉(xiāng)村治理機制，從加強基層組織建設的角度，提出順應農村經濟社會結構、城鄉(xiāng)利益格局、農民思想觀念的深刻變化。2014年中央一號文件提出要加強基層黨的建設，通過提高農村社會管理科學化水平，建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。2015年中央一號文件指出，創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，在有實際需要的地方，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式。激發(fā)農村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務類等社會組織。從中央一號文中，我們不難看出，政府在鄉(xiāng)村社會治理中始終承擔著治理主體的重任。十八大以后，尤其是黨的十八屆三中全會提出了300多項改革任務，其中有超過50項和農業(yè)農村有關。作為我們黨開展農村工作的一種傳統(tǒng)，下派干部駐村扶貧仍是當前農村工作中常用的方法，尤其是在習近平總書記親自掛帥深改組組長的大背景下，“第一書記”包村扶貧工作的意義、作用及存在的問題等都需要進一步研究。

2012年，借助中央部署開展“基層組織建設年”活動契機，山東省從171個省直單位和省管企業(yè)中三年累計選派1 746人次，深入582個貧困村擔任黨支部“第一書記”。與此同時，市、縣兩級黨委政府根據(jù)省委要求和相關文件精神，相繼派出市直與縣直“第一書記”，共計派出2.6萬名“第一書記”到1.6萬個貧困村抓黨建促脫貧。在三年時間內，“第一書記”履行好“三個工作隊”的職責任務，使所有幫包村在村黨支部建設、集體經營性收入、人均純收入、文明程度和基礎保障能力等五個方面實現(xiàn)顯著提升。

山東省選派“第一書記”按照派出單位不同層次可以分為以下三類：一是省直單位及省管企業(yè)派出的省派“第一書記”，省派“第一書記”要求完全脫離原工作崗位，派駐期間必須駐村，可以說是全職“第一書記”，幫扶村均是省定貧困村；二是市直機關派出的市派“第一書記”，這部分群體人數(shù)相對較少，市派“第一書記”并未要求必須脫崗，根據(jù)工作安排視情到幫包村開展工作，幫扶村為本市范圍內省定貧困村；三是縣直單位派出的縣派“第一書記”，這部分群體雖然人數(shù)最多，但是并不要求脫崗開展幫扶工作，因選派人員在原工作崗位一般承擔著較重的工作任務，到村時間極為有限，幫扶村均是本縣域內省定貧困村。本文結合筆者對臨沂費縣薛莊鎮(zhèn)的8個“第一書記”村的調查研究，僅就省派“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中的運行機制與作用進行分析研究。

1　促進農民收入增加

“第一書記”入村后，老百姓關注的重點往往是“省里來的干部”能為我?guī)矶嗌僦苯永妫暗谝粫洝钡挠绊懲彩峭ㄟ^為幫扶村打造致富項目，促進農民增收作為切入點來開展工作。受農民自身文化思想水平的局限，農村很難脫離靠單一種植糧食取得收入的狀況，而派遣的“第一書記”多為行政事業(yè)單位在職人員，有較高的知識水平和開闊的思路，可以通過分析所在村莊實際情況，為其量身打造一套致富方案。例如，薛莊鎮(zhèn)8位“第一書記”幫包村通過與鎮(zhèn)林業(yè)站充分溝通協(xié)調，制定了“一村一品、一戶一園、一園一景”的發(fā)展思路，第一批在昊巖村、新張莊村、魯陽村組織實施果園種植及低產園改造工程，項目總投資150萬元，共栽植核桃240.67hm2，修生產路7.39km，建蓄水池4個，項目覆蓋8個自然村，4 612人受益，其中貧困人口2 289人。第二批在白馬峪、向陽村、龍乾村、聚鑫村和大青山村組織實施，項目總投資300萬元，共栽植核桃、山楂196.6hm2，品種改良13.33hm2，栽植桃26hm2，建冬暖式蔬菜大棚2棟，建蓄水池4個，打深水井2處，新修生產路6km，硬化生產路2.9km。項目覆蓋14個自然村，4 678人受益，其中貧困人口1 777人。8個“第一書記”村直接受益，實現(xiàn)人均增收1 520元。這都是“第一書記”結合具體情況提出的致富方案，在行業(yè)扶貧單位支持下逐步實現(xiàn)，而單靠村民內部選出的村書記、村委會主任是無法做到的。

2　推動集體收入增加

薛莊鎮(zhèn)各村集體收入主要以集體耕地或林地收取承包費為主，集體土地多是開荒而來，大都貧瘠，土地效益及附加值極低，一般承包20年，每年每畝承包費200元左右，村集體收入非常有限?！暗谝粫洝钡娜腭v為村集體經營性收入帶來了希望，“第一書記”利用扶貧開發(fā)項目或者吸引外部投資為村集體創(chuàng)收提供啟動資金，開展村辦企業(yè)或者村集體經營性項目，推動集體收入增加。

表1　

8個“第一書記”村均實現(xiàn)了2014年比2012年村集體收入翻一番的任務。因為地理區(qū)位優(yōu)勢，昊巖村新建了瓜果蔬菜收購中心，甜瓜大棚種植為費縣重點打造的示范區(qū)，2013年新建高標準溫室大棚3個，縣鎮(zhèn)投資達100萬元，村集體年收入15萬元，壯大了集體經濟。魯陽村進行中低產田改造，通過國土資源局高標準農田整治項目，改良土壤成分，改善種植結構，也實現(xiàn)了村集體收入的大幅度增長。

3　推進基層組織建設

通過實地考察調研，以及與不同層面調研對象的交流，我們發(fā)現(xiàn)“第一書記”駐村后，村民代表大會規(guī)范了，村黨務政務公開及時了，貧困戶的確定民主透明了，農村基礎設施建設、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設、“一事一議”制度透明化等工作開展的更加規(guī)范和科學了，“第一書記”的入駐很大程度上規(guī)范了農村基層組織制度建設工作。老百姓也變得更加關心關注村莊發(fā)展，對可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設也有了深入認識，對村中大事參與的積極性有了顯著提高。政府關于農村治理的舉措由原來難以真正落實到現(xiàn)在穩(wěn)步推進，“第一書記”在維護基層組織良性運轉，加強基層組織建設方面起到了促進作用。以薛莊鎮(zhèn)“第一書記”幫包村為例，幫扶3年來，“第一書記”幫包村重點突出抓好農村黨員干部隊伍建設，結合“六庫”建設，遴選培養(yǎng)農村后備干部126名，為村兩委換屆提供了人才儲備；嚴格執(zhí)行黨員發(fā)展程序，共推選入黨積極分子31名，發(fā)展預備黨員40名，按期轉正56名，未出現(xiàn)一起因程序不規(guī)范而引發(fā)的矛盾；組織黨員干部到大青山、孟良崮等地開展黨性教育活動3次，開展廉政教育、十八屆三中全會宣講等專題教育活動2次，建立高陽農業(yè)現(xiàn)代產業(yè)園遠教學用教育基地1處。既加強了村級組織陣地堡壘建設，又提高了黨員干部的思想政治素質。

4　增進村民政治信任

老百姓對于政府的信任往往是一種有限信任，政治信任或者說是政治互信的培養(yǎng)是長期而艱巨的?！暗谝粫洝彼诖迩f的大多數(shù)村民都表現(xiàn)出很強的政府信任。基于對“第一書記”的高信任度，老百姓對于中央、省委政府信任度遠大于市、縣政府，對村委信任度也有了較大提升，“第一書記”對村莊建設的成功方法也得到了村民們的肯定，“第一書記”憑借較高的素質和很強的親和力也得到了村民們的信任，從而使得村民對政府的信任倍增。在我們的調查統(tǒng)計中，3年來，薛莊鎮(zhèn)8個“第一書記”幫扶村，共計組織693人次黨員干部走訪了22個自然村、10 833戶、43 694名群眾，入戶聯(lián)系率99.89%，見面率90.7%；鎖定困難家庭、五保戶、低保戶、有訴求群眾四類重點人群，征集群眾訴求204個、矛盾糾紛302起，召開分析研判會議46次，及時解決群眾需求訴求181件，密切了黨群干群關系，切實踐行了黨的群眾路線教育實踐活動要求，增進了與村民的政治互信。

案例一

2014年11月，在省社會主義學院選派“第一書記”的積極爭取下，省扶貧開發(fā)項目30萬元正式開始實施，用于向陽村5個溫室大棚建設。11月30日，向陽村完成村委換屆選舉，選舉出新一屆村委會主任及村委委員。12月4日，經過前期“第一書記”與新一屆村兩委的共同努力，向陽村大棚主體建設已經完工。鑒于村民種植大棚積極性極高，村委會牽頭流轉土地2hm2，又規(guī)劃了15個溫室大棚。12月5日，村兩委在研究大棚承包人及承包費問題上，確定了兩條指導原則和一個具體操作方案，兩條指導原則為：有大棚種植經驗者優(yōu)先、原流轉土地戶優(yōu)先；一個具體操作方案是由村民競標確定承包戶。這樣既可以最大化化解矛盾，同時確保向陽村大棚種植一次性成功，開一個好頭，真正起到帶頭致富作用。在實際操作中，有村民提出流轉土地過程中，誰家流轉的地多誰優(yōu)先選擇。有的村民提出，大棚種植利薄，采取競標不可取，建議采用抓鬮的方式。村兩委在充分聽取群眾意見的基礎上，深入探討醞釀，在還研究方案的過程中，種植戶自發(fā)到大棚種植區(qū)，現(xiàn)場領認大棚，一個一個確定承包人，村委干部叫號，誰要哪一個大棚，誰主動提出，如果申請人較多，村民現(xiàn)場溝通協(xié)商，現(xiàn)場競標，不到半小時就確定了承包人及承包費，而且沒有一絲怨言。村民的智慧是無窮的，村民自主協(xié)商所帶來的效果是明顯的，充分發(fā)揚了民主，順利解決了問題。

如案例一所述，向陽村有兩大家族，魯姓和林姓家族，目前村支部書記姓林，林家是實際當權派，但是魯姓家族近年來人數(shù)多、勢力大，一直覬覦村支部書記的位置，在今年的換屆選舉中，魯家沒有當選村支部書記，這無疑又加大了土地流轉的工作難度。在這次土地流轉的過程中，雖然流轉的土地僅有2hm2，卻涉及到魯姓家族的47戶土地，在“第一書記”到來之前，這項工作是不可能實現(xiàn)的。這次土地流轉以及成功發(fā)包固然與村民的智慧和素質是分不開的，同時也說明，“第一書記”到村后，村民增強了對村委的信任度，促成了這件全村公認的大好事。

表3　-2薛莊鎮(zhèn)2014年度農田水利投入情況統(tǒng)計表

表3　-3薛莊鎮(zhèn)向陽村2014年度直接投資統(tǒng)計表單位：萬元

5　改善鄉(xiāng)村基礎設施

以農村基礎設施建設為例，薛莊鎮(zhèn)2014年度農田水利工程項目，32個行政村共計投資2 074萬元，在“第一書記”的積極爭取下，8個“第一書記”幫扶村累計投入1 316萬元，占到總投資的63.45%（見表3-2），既有影響老百姓生活的自來水飲水工程，又有農業(yè)生產的小農水利工程，還有方便村民出行的橋涵建設以及配套的道路硬化工程。這些基礎設施尤其是農田水利基礎設施建設，直接改善農村生產生活條件，為開展各項富農舉措奠定了堅實的基礎。除此之外，在農業(yè)生產性基礎設施、農村生活基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設、農村社會發(fā)展基礎設施等各個方面，“第一書記”在行業(yè)扶貧單位的支持下，都取得了可喜的工作業(yè)績，從根本上改變了鄉(xiāng)村基礎設施條件。

向陽村為省社會主義學院“第一書記”幫包村，向陽村包含茂山莊、魯家莊、金桂三個自然村，僅2014年一年，“第一書記”為該村累計辦實事22件，直接投資238.2萬元（見表3-3），村內主要道路進行了硬化，村民喝上了干凈的自來水，夏天高負荷家用電器均可正常使用，老百姓在家門口種上了蔬菜大棚，村容村貌發(fā)生了巨大變化。茂山莊自然村村組較多，分布于4個居住區(qū)（黑峪子、陽田、西山、前莊），村莊不大但是極為分散，為方便開展工作，4個村組各有一名負責人，這樣就帶來了新的問題，名義上雖然都在村兩委的領導之下，但是村組負責人又各自為戰(zhàn)，村委班子非常渙散，缺乏戰(zhàn)斗力，“第一書記”到村后，迅速了解情況，制定工作策略，通過辦實事為抓手，重新凝聚村兩委班子，老百姓得到了實惠，同時也增強了對村委的信任度，可謂是一舉多得。

不可否認，在探索實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的過程中，“第一書記”作為干部包村工作的一種深化和創(chuàng)新，取得了顯著的成效，但是同樣不可避免的存在一些問題。如，有些干部在思想上急功近利，重視眼前工作成績，想抓緊時間干幾件看得見摸得著的工作，而不從長遠考慮問題，對村莊發(fā)展缺乏系統(tǒng)規(guī)劃；有的干部覺得下派包村是來“鍍金”的，包村時間很快過去，搞“上有政策，下有對策”，迎合上級，糊弄下級，沒有沉下身子投入工作，甚至一個月也去不了幾次；還有的干部對自身定位認識不清，角色認識不到位，凌駕于村委班子之上，覺得自己是省里來的領導，對村子的具體事務指手畫腳，對村級具體事務過度關心，擾亂正常工作秩序，影響村莊的自我發(fā)展。建立長效工作機制保障扶貧效果，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治：

首先，應當從頂層設計的角度全面總結“第一書記”工作制度。社會主義新農村建設不是一蹴而就的，需要一定的歷史發(fā)展過程，包村干部在新農村建設過程中將長期存在。“第一書記”制度應該著眼于新農村建設的定位，從頂層設計的角度，總結歷史經驗，全面歸納總結包村制度，從價值意義、人員選派、管理考核、績效評估、問題措施等各個方面全面進行回顧，理論工作者和政策制定者要把這項長遠的工作真正重視起來，專門組織工作團隊，研究如何提高“第一書記”制度層次。其次，從基層領導工作經歷的角度，完善“第一書記”培養(yǎng)、選拔、鍛煉機制。由省、市、縣三級選派“第一書記”，以“第一書記”為主體組建駐村工作隊，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人，實現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。我們黨歷來重視從工作實踐中培養(yǎng)和鍛煉干部，這一選拔干部的途徑被證明是行之有效的，符合干部尤其是年輕干部的成長規(guī)律。歷史經驗告訴我們，凡是具有基層工作經歷，與老百姓打交道的干部，都能始終保持同群眾的緊密聯(lián)系，這樣的干部成長一般也比較快?！暗谝粫洝惫ぷ骷仁腔鶎庸ぷ鹘洑v，同時也是基層領導工作經歷，完善“第一書記”培養(yǎng)、選拔、鍛煉工作制度，把選拔干部和扶貧開發(fā)工作結合起來，對于經受實踐鍛煉后證明優(yōu)秀的干部，盡快選拔到領導工作崗位上來，因此，重視“第一書記”基層領導工作經歷，既為我們黨鍛煉培養(yǎng)了干部隊伍，又有助于完成扶貧開發(fā)的政治任務，可謂一舉兩得。第三，探索建立社會各方面資源踴躍參與扶貧開發(fā)工作的機制。黨政干部是選派“第一書記”的主體，同時要廣泛吸引社會各界力量參與到扶貧開發(fā)工作中來，引導各類企業(yè)、社會團體、公益性組織以各種形式參與扶貧工作。通過建立長效工作機制，共享信息資源，形成工作合力，促進扶貧開發(fā)工作全面“開花”，處處“結果”。

［1］彭勃.鄉(xiāng)村治理：國家介入與體制選擇［M］.北京：中國社會出版社，2002.

［2］中共費縣黨史研究部.中國共產黨山東省費縣組織史資料（1997～2012）［Z］.北京：中共黨史出版社，2013.［3］于建嶸.岳村政治——轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷［M］.北京：商務印書館，2004.

［4］塞繆爾·亨廷頓.變化社會的政治秩序［M］.北京：三聯(lián)出版社，1989.

［5］王春光.中國農村社會變遷［M］.昆明：云南人民出版社，1996.

1004-7026（2016）06-0001-04中國圖書分類號：F320.3

A

2015年度山東省人文社會科學課題成果項目編號：15-ZZ-DS-03。