公私伙伴關系運用于基礎設施領域的研究綜述

胡文　田勇超　陳紅紅

【摘要】當前我國城市和農(nóng)村的基礎設施建設正在如火如荼的進行，而公私伙伴關系（PPP）為其融資建設提供了解決路徑。近年來廣泛的文獻綜述對基礎設施領域公私伙伴關系的內(nèi)涵、面臨的挑戰(zhàn)和建議措施做了分析研究，將為我國在基礎設施領域進一步運用公私伙伴關系開辟新的方向。

【關鍵詞】基礎設施；公私伙伴關系；綜述

20世紀70年代以來，西方國家“新公共管理運動”的興起和發(fā)展，顯著特征在于將市場機制引入政治領域，而在基礎設施領域的做法就是打破傳統(tǒng)的束縛，加強與私人部門的合作，使其直接參與到公共部門事業(yè)中，簡而言之稱為公私伙伴關系，即PPP。

一、基礎設施領域的公私伙伴關系概述

1、公私伙伴關系的內(nèi)涵

縱觀國內(nèi)外的研究，關于公私伙伴關系的起源，《經(jīng)濟研究參考》中認為是從民營部門參與修路開始的：英文中最早的公路之所以被稱為turn pike，是因為出于安全考慮，在路段上設置可移動的路障，在戰(zhàn)時減緩騎兵襲擊速度。17世紀稅務機構(gòu)開始實行公路收費政策，turn pike用來阻擋過往車輛，收取過路費后再放行。當時人們沒有明確提出PPP的概念或理論，實際生活中出現(xiàn)“公”與“私”，由此PPP起源于收費公路。屈哲在《基礎設施領域公私合作制問題研究》中論述公私合作制的起源時，提及英國財政大臣拉蒙特在《1992年秋季聲明》提出PFI（Private Financial Initiative）模式，宣告現(xiàn)代公私合作制的誕生。后來美國提出以PPP作為PFI專有名詞，隨后PPP概念沿用至今。

廣義上，相關機構(gòu)關于術(shù)語PPP的內(nèi)涵如下：（1）聯(lián)合國培訓研究院認為PPP是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導者之間的合作關系；也是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。（2）歐盟委員會：PPP指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，提供傳統(tǒng)由公共部門提供的公共項目或服務。（3）美國PPP國家委員會：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點的公共產(chǎn)品提供方式，充分利用私人資源進行建設、經(jīng)營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。

2、公私伙伴關系在基礎設施領域的內(nèi)涵

基礎設施在一定程度上屬于準公共物品，某些帶有消費的競爭性（比如不收費的公路），某些帶有受益的排他性（比如收費的公園），同時某些公用事業(yè)還帶有自然壟斷的特征，因此引進私人部門資金，拓寬融資渠道，營造良好的競爭環(huán)境。

公私伙伴關系起源于基本設施領域，早期是一種融資工具，后被逐漸發(fā)展成一種管理模式亦或是合同伙伴關系，廣泛運用于城市軌道交通、水務、通信，同時也推廣到其他諸如公共衛(wèi)生、教育改革等方面。

二、公私伙伴關系需處理的幾個問題

1、各參與方的角色

程瑤論述了PPP模式參與方的責任和義務：（1）政府：PPP項目發(fā)起人，通常給予政策支持或貸款擔保。（2）特別目的公司：政府部門和私人部門為確保項目的開發(fā)、運營等建立的。（3）銀行和金融機構(gòu)：為PPP項目提供資金支持以及信用保證。（4）用戶：包括社會大眾和政府，項目收益主要來自用戶的付費。

蘇丕娟認為PPP項目中政府的角色與普通公共項目中的角色存在明顯的區(qū)別：監(jiān)管者——通過監(jiān)督項目工程質(zhì)量及運營服務，保障公共利益；支持者——通過建立公開公平的法律和投資環(huán)境吸引私營部門。私人部門角色定位為：項目權(quán)利的代理人——根據(jù)合約安排，代理政府行使某些權(quán)利；項目建設的風險承擔者——履行合約義務，達到規(guī)定的質(zhì)量標準；公共部門的合作者——發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，高效完成基礎設施建設。

2、規(guī)制

政府規(guī)制也稱監(jiān)管（regulation），市場失靈是政府監(jiān)管的直接原因。通過價格規(guī)制，避免企業(yè)制定較高的壟斷價格，優(yōu)化社會資源配置；通過社會規(guī)制，制約壟斷企業(yè)的不正當競爭行為，規(guī)范市場競爭秩序，保護消費者利益。

E.S.薩瓦斯則提出基礎設施領域吸引民營資本最大的障礙在于規(guī)制環(huán)境和態(tài)度，必須建立一個公開、透明、連續(xù)的規(guī)制體系。近年較突出的問題就是規(guī)制者會被特殊利益群體“俘獲”。

3、風險

E.S.薩瓦斯提及運用公私伙伴關系存在大致三類風險：商業(yè)風險、財政風險、政治風險。其中商業(yè)風險有成本超出風險、經(jīng)營風險等；財政風險有債務償付風險、匯率風險等；政治風險有價格規(guī)制風險、充公風險等。馬威在《我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析》中指出PPP模式的風險具有階段性、受政府的影響大等特征，因此根據(jù)風險產(chǎn)生的主體不同，分為國家層面、項目層面風險以及不可抗力風險。

三、公私伙伴關系的運用

1、營造良好的法律環(huán)境

我國關于民營資本介入基礎設施領域的法律法規(guī)，存在一定程度上的空白，比如沒有通過法律規(guī)定PPP模式可以介入基礎設施的領域，因此完善有關的法律法規(guī)，明確基礎設施建設中私人部門參與的程度、領域，同時為私人部門的進入和退出機制提供法律保障，從而使該模式在實踐中具有可操作性和適用性。

2、正確的定位政府角色

政府應該由過去的主導角色變成項目的監(jiān)督者、合作者，制定完善的監(jiān)督管理體系，促進國內(nèi)外私人資本參與到本國基礎設施建設中；具體為確認社會對基礎設施建設的需求，作出計劃；履行合同任務；為確保公共利益對價格實施規(guī)制；設立績效評價標準并監(jiān)督績效等。

3、確立合理的補償和風險分擔機制

合理的補償和分擔機制的建立首先需要確定政府和私人部門在PPP項目中的投資比例，關于補償機制的確立，需考慮當時的社會和經(jīng)濟環(huán)境，并結(jié)合項目的具體情況，確定政府在何種情況下對私人部門進行補償，何種情況下共享收益。對于如何減少或避免風險，可通過私人部門先進的技術(shù)手段和高效經(jīng)營來降低風險，而不是靠公共部門轉(zhuǎn)移風險。

四、結(jié)論

為開辟新的研究方向，國內(nèi)研究還需在以下方面深化：（1）對PPP模式的功能作用認識不全面，它不僅是融資工具，還是一種新型的管理工具。（2）如何在公共部門、私人部門和消費者之間找到平衡點，并形成合理的價格形成和調(diào)控機制，是今后的研究方向。（3）公私伙伴關系的運營具有突出優(yōu)勢，如何為PPP項目設計有效的激勵和運營機制，會影響公共部門和私人部門合作的積極性，這也是有待探討的問題。

【參考文獻】

[1] E.S.薩瓦斯. 民營化與PPP模式：推動政府與社會資本的合作[M]. 中國人民大學出版社， 2015.

[2] 蘇丕娟. 城市基礎設施公私合作模式的研究——以深圳地鐵4號線為例[D]. 廣州：暨南大學， 2013.

[3] 屈 哲. 基礎設施領域公私合作制問題研究[D]. 大連：東北財經(jīng)大學， 2012.

[4] 馬 威. 我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D]. 北京：財政部財政科學研究所， 2014.

[5] 林麗紅. 公私合作模式（PPP）下城市基礎設施項目風險研究[D]. 青島：中國海洋大學， 2014.

[6] 劉伯酉. PPP模式在城市基礎設施建設中的應用研究[J]. 天津經(jīng)濟， 2012（12）：15-18.

[7] 程 瑤. PPP模式在我國基礎設施領域的應用研究[J]. 現(xiàn)代商業(yè)， 2015（09）：77.