新周期要嚴(yán)防地方債務(wù)再次上升（觀察家）

姚洋

今年將是我國和世界經(jīng)濟(jì)新的增長周期的起點(diǎn)。在中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的帶動下，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入復(fù)蘇通道，國際貨幣基金組織將今年全球經(jīng)濟(jì)增長率的預(yù)期由3.4%調(diào)高到3.7%。在人工智能的推動下，這輪新周期有望讓世界經(jīng)濟(jì)重現(xiàn)上世紀(jì)九十年代的繁榮景象。

從根本上轉(zhuǎn)變績效觀

然而，新周期也往往是地方政府債務(wù)累積的時期。在1992-1997年和2003-2012年兩個經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，地方債務(wù)都迅猛增長，致使中央政府不得不采取特別措施來加以應(yīng)對。1992年-1997年間的增長之后，中央政府采取了強(qiáng)硬措施，關(guān)停了大部分地方金融機(jī)構(gòu)，清理了地方金融亂象。但是在2003年-2012年長達(dá)十年的擴(kuò)張期內(nèi)，地方政府大搞土地開發(fā)，債務(wù)擴(kuò)張加劇，至2013年，政府負(fù)有直接責(zé)任的商業(yè)性債務(wù)達(dá)到11萬億元之巨。中央政府通過修改《預(yù)算法》，允許地方政府籌措自借自還的地方性國債，并用此類國債置換商業(yè)性債務(wù)。

然而，未等債務(wù)置換完成，新債務(wù)隨著新一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的到來而迅速增加。根據(jù)去年12月23日審計(jì)署披露的《財政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》（以下簡稱《報告》），截至2016年年底，地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元。也就是說，自2013年到2016年的三年間，地方政府債務(wù)上升了4萬多億元。

黨中央和國務(wù)院已經(jīng)洞悉了地方債務(wù)再次上升的危險，2017年的經(jīng)濟(jì)工作會議把防范金融風(fēng)險作為2018年的主要任務(wù)之一。要遏制地方政府債務(wù)的循環(huán)上升，需要地方政府官員從根本上轉(zhuǎn)變績效觀。

自1978年實(shí)施改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長一直是黨的主要任務(wù)，我國也因此取得了舉世矚目的成績。經(jīng)歷40年的高速增長，小康目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)，但環(huán)境、生態(tài)和民生的改善卻落后于經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念迫在眉睫。

習(xí)近平總書記在十九大報告里明確指出，我國的基本矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。新的基本矛盾的關(guān)鍵詞是“不平衡不充分的發(fā)展”。“不平衡”既表現(xiàn)在收入分配差距、地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距等方面，也表現(xiàn)在環(huán)境和生態(tài)的破壞方面；而“不充分”主要表現(xiàn)在社會保障還不健全、醫(yī)療資源還不能滿足民眾的需求、貧困人口仍然存在等方面。這迫切需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部端正發(fā)展觀和政績觀，準(zhǔn)確把握并著力解決新矛盾。

從何處著手解決問題

事實(shí)上，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，政府在推動經(jīng)濟(jì)增長方面的作用已然開始下降了。過去的幾十年里，我國的經(jīng)濟(jì)增長主要是通過外延式擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的，政府在其中發(fā)揮了重要的作用。從現(xiàn)在開始，我國的經(jīng)濟(jì)增長將主要來自于技術(shù)和商業(yè)創(chuàng)新。創(chuàng)新具有高度的不確定性，不適合政府這樣的公共機(jī)構(gòu)來承擔(dān)；相反，市場的分散特性和靈活性更可能讓市場承擔(dān)起創(chuàng)新的職責(zé)。

人才和資金是創(chuàng)新的兩個基本條件，我國在這兩個方面都具有多數(shù)國家所不具備的優(yōu)勢。在人才方面，我國的大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)遙遙領(lǐng)先世界，海外學(xué)子歸國形成熱潮；在資金方面，我國的儲蓄總額占世界的40%，研發(fā)投入總量僅次于美國。政府需要做的，不是作為“運(yùn)動員”直接參與創(chuàng)新活動，而是為創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，解決企業(yè)在創(chuàng)新中遇到的制度難題。

遏制地方政府債務(wù)的循環(huán)上升，還要從制度入手，建立保證地方官員向基層民眾負(fù)責(zé)的長效機(jī)制。近年來，隨著依法行政的推進(jìn)，地方人大在監(jiān)督政府運(yùn)作方面發(fā)揮了更大的作用，但總體效果仍不盡如人意。一方面，政府的許多借貸活動（如融資平臺借貸）沒有納入人大監(jiān)督的范圍；另一方面，人大與政府的決策分工存在模糊地帶，在強(qiáng)勢政府的背景下，人大履職有時會面臨機(jī)制性障礙。建立遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張的長效機(jī)制，根本上是要在財政紀(jì)律和制度兩方面做出必要的改變。

在財政方面，融資平臺必須和政府剝離，成為真正的商業(yè)主體，并徹底杜絕政府以任何形式直接或間接地參與、支持商業(yè)性借貸活動。上世紀(jì)90年代末，中央政府已經(jīng)做到了這一點(diǎn)。地方政府的舉債，必須走“前門”，即發(fā)行地方性國債；商業(yè)性債務(wù)可以由融資平臺發(fā)起，但必須得到地方人大的批準(zhǔn)，并明確標(biāo)的物的屬性和政府補(bǔ)貼，做到公開透明。一個好的辦法是鼓勵融資平臺在債市上發(fā)行城投債。研究表明，一個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政償付能力以及城市主官的個人能力，都會對城投債的定價產(chǎn)生影響。這說明，市場可以起到嚴(yán)肅財政紀(jì)律的作用。

在制度方面，地方人大應(yīng)切實(shí)有效開展對地方政府行政的監(jiān)督。我國實(shí)行的是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義制度，但這并不排除彼此之間的相互監(jiān)督。過去，發(fā)展是黨的第一要務(wù)，因此黨需要把重心放在行政部門，推動經(jīng)濟(jì)工作；現(xiàn)在，“不平衡不充分的發(fā)展”是主要矛盾，在地方上黨委應(yīng)多做一些協(xié)調(diào)和平衡工作，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，支持人大依法履職，消除地方政府在債務(wù)擴(kuò)張方面的隱患。

今年是改革開放四十年，中國特色社會主義也進(jìn)入了新時代，而轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)制度建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)新時代目標(biāo)的必要條件。▲

（作者是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長，長江學(xué)者、博雅特聘教授）