淺談房地產(chǎn)關(guān)系對(duì)房地行政管理體制之影響

宋雯

摘要：房地產(chǎn)關(guān)系包括權(quán)利歸屬關(guān)系與交易關(guān)系兩個(gè)方面。對(duì)于房地產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，大陸法系國(guó)家主要有結(jié)合主義與分別主義兩種模式；對(duì)于房地產(chǎn)交易關(guān)系，各國(guó)立法體例又存在一體交易與分別交易兩種模式。結(jié)合《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，借鑒國(guó)外立法實(shí)踐，分析我國(guó)現(xiàn)行房地分別主義與一并處分原則的現(xiàn)狀，探討其對(duì)房地行政管理體制的改革和完善的影響，并為順應(yīng)統(tǒng)一房地產(chǎn)管理之時(shí)代趨勢(shì)提出建議。

關(guān)鍵詞：房地關(guān)系；房地產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系；房地產(chǎn)交易關(guān)系；房地結(jié)合主義與一并處分原則；房地產(chǎn)行政管理體制

中圖分類號(hào)：F299.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）17-0100-02

關(guān)于房產(chǎn)與地產(chǎn)關(guān)系的研究，不僅是各國(guó)民法、物權(quán)法的重點(diǎn)，而且同時(shí)也影響著房地產(chǎn)部門(mén)法和行政管理的改革更新。我國(guó)在立法和管理實(shí)踐中實(shí)行房地分別主義與房地連動(dòng)處理即一體交易原則，主要是基于國(guó)情和現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)在要求?，F(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)房地權(quán)利歸屬與交易的相關(guān)規(guī)定，以及現(xiàn)實(shí)中房產(chǎn)地產(chǎn)一并處分的實(shí)踐，對(duì)房地產(chǎn)行政管理提出的一系列新課題，使對(duì)房地產(chǎn)行政管理體制改革與完善的呼聲漸起。

一、房產(chǎn)與地產(chǎn)之關(guān)系模式——大陸法系各國(guó)立法例與民法理論

房地產(chǎn)，總體上包括地產(chǎn)（土地）和房產(chǎn)（房屋）兩大部分，是指以土地、建筑物及附著于土地、建筑物上不可分離的部分作為物質(zhì)實(shí)體所形成的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，體現(xiàn)著房屋和土地的經(jīng)濟(jì)形態(tài)或法律形態(tài)。在討論二者的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，需要區(qū)分權(quán)屬規(guī)則和交易規(guī)則，以避免邏輯混亂不清。（一）房地產(chǎn)權(quán)利歸屬關(guān)系模式

1.結(jié)合主義：又稱一元主義，溯源于羅馬法的“附著于土地之物即屬土地”的法諺

這種模式主張房產(chǎn)與地產(chǎn)相互依存、不可分離，房屋等建筑物作為土地的組成部分，不能脫離土地而單獨(dú)成為權(quán)利客體。究其法理依據(jù)，房地結(jié)合主義模式主要是立足于民法中的主從物關(guān)系原理與添附規(guī)則。現(xiàn)代德國(guó)民法典是這一“土地吸附房屋”原則的立法傳統(tǒng)最忠實(shí)的繼承者之一。

2.分別主義：又稱二元主義、分離主義

與房地結(jié)合主義模式相對(duì)的，房地分別主義模式將地產(chǎn)與房產(chǎn)分別作為兩個(gè)獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)看待，房屋等建筑物所有權(quán)是作為一項(xiàng)獨(dú)立于土地所有權(quán)的物權(quán)而存在的。采取此種模式，意味著地產(chǎn)與房產(chǎn)的權(quán)利歸屬主體有可能同一，也可能不同。在現(xiàn)代民法中，日本和法國(guó)民法典均采取此例。（二）房地交易關(guān)系模式

房地產(chǎn)權(quán)利歸屬關(guān)系模式的選擇，并不必然地決定了房地交易關(guān)系模式，也就是說(shuō)，不論是采取結(jié)合主義還是分別主義，對(duì)于房地交易關(guān)系各國(guó)仍然能夠作出符合本國(guó)國(guó)情和法律體制的模式?？疾焓澜绺鲊?guó)的立法與實(shí)踐，大致有兩種模式：房地一體交易模式與房地分別交易模式。前者遵循一并處分原則，即房屋等建筑物與土地必須連動(dòng)處理、一并交易，我國(guó)學(xué)者通常稱之為“房隨地走、地隨房走”原則。立足于分別處分原則，后一種模式主張房地交易是可以分離而相互獨(dú)立的，即允許僅就房產(chǎn)或地產(chǎn)進(jìn)行交易。

雖然房地一體交易模式能使交易法律關(guān)系簡(jiǎn)單化，避免過(guò)多糾紛，便于權(quán)利人行使其權(quán)利，但是它無(wú)疑否定了房產(chǎn)與地產(chǎn)各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)也難以處理現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在的房地分別交易所產(chǎn)生的問(wèn)題，公平與效率都受損。因此，就目前而言，大多數(shù)國(guó)家均采取房地分別交易模式。

二、我國(guó)的房地關(guān)系模式——結(jié)合《物權(quán)法》之相關(guān)規(guī)定（一）房地關(guān)系模式之選擇

在房地產(chǎn)權(quán)利歸屬問(wèn)題的選擇上，我國(guó)采取房地分別主義有其歷史性與合理性。作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)始終堅(jiān)持土地公有制，土地所有權(quán)主體僅限于國(guó)家和集體。從1950年的《土地改革法》到今天仍實(shí)施有效的《物權(quán)法》，六十余年來(lái)各種關(guān)于土地和房屋權(quán)屬的相關(guān)規(guī)定條款不勝枚舉，但都依從了房地分別主義，對(duì)地產(chǎn)和房產(chǎn)的歸屬分別作了規(guī)定。就現(xiàn)行的《物權(quán)法》而言，結(jié)構(gòu)上采用了五編十九章和附則，將物權(quán)分為所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)三個(gè)部分，分別設(shè)立土地所有權(quán)、建筑物所有權(quán)以及其他權(quán)利，由此即可看出房地產(chǎn)權(quán)利歸屬的分離。

而在房地交易關(guān)系模式上，我國(guó)卻采取了房地一體交易原則。究其原因，是由于房產(chǎn)與地產(chǎn)關(guān)系在立法和實(shí)踐中甚是緊密，具體言之，在物質(zhì)形態(tài)上，房地相互連接；在價(jià)值形態(tài)上，房地不能截然分離；在權(quán)屬管理上，房地權(quán)利要求并行一致。因此，對(duì)于房地交易的行政管理，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)的統(tǒng)一管理，更符合房地產(chǎn)交易市場(chǎng)的發(fā)展要求。（二）《物權(quán)法》之相關(guān)規(guī)定

1.流轉(zhuǎn)

以建設(shè)用地使用權(quán)為例。我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》第一百四十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分?！钡谝话偎氖邨l規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分?！笨梢?jiàn)，“一并處分原則”，具有法定性，當(dāng)事人的轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與行為不得違反該法律規(guī)定，否則行為不發(fā)生預(yù)期法律效果。

2.抵押

我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物；（二）建設(shè)用地使用權(quán)；（三）以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（四）生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、產(chǎn)品；（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；（六）交通運(yùn)輸工具；（七）法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)。抵押人可以將前款所列財(cái)產(chǎn)一并抵押?！痹摋l文第一款的前三項(xiàng)分別規(guī)定了建筑物和其他土地附著物的抵押權(quán)和土地使用權(quán)的抵押權(quán)，體現(xiàn)了房產(chǎn)與地產(chǎn)分設(shè)權(quán)利的立法模式；而第二款“抵押人可以將前款所列財(cái)產(chǎn)一并抵押”的規(guī)定亦與房地一體交易模式相吻合，但也不完全排除房地分別交易。

窺一斑而知全豹，可見(jiàn)《物權(quán)法》對(duì)房地產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定及適用，采取房產(chǎn)地產(chǎn)一并處分為原則，分別處分為例外。此種交易模式向現(xiàn)行的房地產(chǎn)行政管理體制提出了越來(lái)越多新的挑戰(zhàn)。因此，改革與完善房地產(chǎn)行政管理體制，使之與時(shí)代和社會(huì)相適應(yīng)、同發(fā)展，不僅能夠促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而且有利于我國(guó)行政體制與法律制度的順暢銜接與相適運(yùn)作。三、房地產(chǎn)關(guān)系模式對(duì)房地產(chǎn)行政管理體制的影響

房地產(chǎn)行政管理涉及的內(nèi)容甚多，包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的用地管理與項(xiàng)目管理、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)管理、房地產(chǎn)稅費(fèi)管理、房地產(chǎn)國(guó)有資產(chǎn)管理等。而房地產(chǎn)行政管理體制的構(gòu)建，在很大程度上受房地關(guān)系的影響，因此現(xiàn)代社會(huì)存續(xù)發(fā)展的房地產(chǎn)關(guān)系模式也將催生房地產(chǎn)行政管理體制的改革完善。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在土地與房屋行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上就選擇了房地分別主義，可追溯至1949年7月制定的《中央人民政府組織法》。該法規(guī)定在中央人民政府政務(wù)院下設(shè)內(nèi)務(wù)部，在其下又設(shè)地政司作為國(guó)家土地管理機(jī)關(guān)；1952年，城市營(yíng)改規(guī)劃及考核移交新成立的建筑工程部。其后至今60余年的歷史沿革中，盡管分管房產(chǎn)和地產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)不斷改革更替，其發(fā)展始終貫徹著房地分別主義這一基本原則。

就現(xiàn)階段我國(guó)房地產(chǎn)行政管理體制的層次結(jié)構(gòu)而言，國(guó)家層面采取的管理模式是——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)和房屋管理有關(guān)職能，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)土地管理有關(guān)職能；省和自治區(qū)層面則結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況采取更為靈活的兩種管理模式——由建設(shè)廳負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、房屋管理等相關(guān)職能，由國(guó)土資源廳負(fù)責(zé)國(guó)土資源管理職能，或者在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行房、地在不同程度和范圍的合并和管理。后一種模式主要見(jiàn)于各地方的“國(guó)土資源和房屋管理局”，系因便利市民辦理房地產(chǎn)事務(wù)而將“國(guó)土資源管理局”與“房屋管理局”共同組建成一個(gè)新的職能部門(mén)。如重慶和天津采取此種管理模式。

然而，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，房地產(chǎn)交易愈來(lái)愈頻繁，不僅房產(chǎn)可以流轉(zhuǎn)和設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，而且地產(chǎn)亦可以與房產(chǎn)一并或者分別流轉(zhuǎn)和設(shè)立擔(dān)保物權(quán)。數(shù)量之多，類型各異，性質(zhì)有別，無(wú)疑對(duì)房地產(chǎn)行政管理工作帶來(lái)更大難度。人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自身的權(quán)利時(shí)亦會(huì)與房地產(chǎn)行政部門(mén)產(chǎn)生聯(lián)系，而過(guò)分集中或者過(guò)分分散的行政機(jī)構(gòu)很可能對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)帶來(lái)消極影響。因此，面對(duì)房地一體交易模式的大趨勢(shì)，房地產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與構(gòu)建，也應(yīng)當(dāng)與時(shí)代相適應(yīng)。四、反思與建議

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)平均每五年進(jìn)行一次中央政府機(jī)構(gòu)改革（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年），至今已進(jìn)行7輪。除了1988年的改革沒(méi)有推進(jìn)到地方，其余數(shù)次改革中央政府機(jī)構(gòu)都會(huì)要求地方政府進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適，保持中央與地方的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性；同時(shí)中央政府機(jī)構(gòu)改革為地方政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提供了的重要契機(jī)。

改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、社會(huì)管理與服務(wù)為主，解決政府部門(mén)機(jī)構(gòu)冗雜、職權(quán)交叉、“平行執(zhí)法”①的矛盾，以提高行政效率為目的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地與房屋行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上采取分別主義有其存在價(jià)值，其可避免權(quán)力過(guò)于集中而被濫用，且就目前而言，實(shí)現(xiàn)房地統(tǒng)一管理仍不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。相反地，房地一體交易模式，向房地產(chǎn)行政管理體制提出了新的要求——實(shí)現(xiàn)房地統(tǒng)一管理。這一構(gòu)想有其合理依據(jù)：一是有利于人們更高效有序地進(jìn)行房地產(chǎn)交易，實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益；二是有利于最大限度地發(fā)揮房產(chǎn)與地產(chǎn)的價(jià)值和使用功能，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)；三是有利于精簡(jiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)管理職能；四是有利于統(tǒng)一政策法規(guī)，解決競(jìng)合矛盾；五是有利于與國(guó)際慣例接軌。實(shí)現(xiàn)“房地合一”有兩種設(shè)計(jì)方案：一是一步到位，進(jìn)行大刀闊斧地機(jī)構(gòu)合并，職能統(tǒng)一，此法優(yōu)勢(shì)在于整體劃一，但改革情況復(fù)雜而難以面面俱到；而是分階段完成，先將條件成熟、基礎(chǔ)工作扎實(shí)的地區(qū)房地合一，再逐步推廣，如此可以因地制宜，避免不穩(wěn)定因素，但仍存在管理控制上的難題。兩種方案優(yōu)劣參半，但基于國(guó)情和實(shí)施預(yù)期的前提，后一種應(yīng)該更具可行性。

對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行高效且有序地計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制，需要一套符合我國(guó)國(guó)情的完善的房地產(chǎn)行政管理體制。從房產(chǎn)和地產(chǎn)分別管理逐漸走向房地統(tǒng)一管理，將成為中國(guó)房地產(chǎn)管理發(fā)展新階段的新趨勢(shì)。繼續(xù)深入解讀我國(guó)房地產(chǎn)行政管理體制現(xiàn)狀，剖析房地分別主義與房地結(jié)合主義各自的優(yōu)缺利弊，處理好房地關(guān)系，立足國(guó)情的要求與社會(huì)的意見(jiàn)，不斷改革完善，以使行政管理工作實(shí)現(xiàn)從低效多誤的經(jīng)驗(yàn)操作水平向高效成熟的程序化、規(guī)范化依法行政管理水平轉(zhuǎn)變，使房地產(chǎn)業(yè)更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革之路不總是一帆風(fēng)順的，唯有與時(shí)俱進(jìn)，克服改革過(guò)程中的困難與阻力，才能朝著正確的大好方向前進(jìn)，開(kāi)創(chuàng)行政管理工作的新局面，續(xù)寫(xiě)房地產(chǎn)業(yè)的新篇章。[注釋]

①平行執(zhí)法，構(gòu)詞源于“平行訴訟”，指相同當(dāng)事人就同一行政行為基于相同事實(shí)以及相同目的同時(shí)得到兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)部門(mén)的行政執(zhí)法結(jié)果的現(xiàn)象.[參考文獻(xiàn)]

[1]張純.房與地關(guān)系法律問(wèn)題探析[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2008（04）.

[2]王利明.物權(quán)法研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[3]房紹坤主編.房地產(chǎn)法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4]鄧剛.我國(guó)房地產(chǎn)行政管理體制改革發(fā)展芻議[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2002（11）.