國(guó)企混合所有制改革中的利益沖突與對(duì)策研究

姜姍

摘要：目前中國(guó)正處在堅(jiān)持改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的關(guān)鍵時(shí)刻。隨著《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，新一輪國(guó)企改革也將全面開始。國(guó)有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革已成為必然之勢(shì)，此過程中需引入社會(huì)和民營(yíng)資本參股，將必觸及國(guó)家利益、商業(yè)利益和公共利益等多方利益。文章從國(guó)企改革中各方利益協(xié)調(diào)為切入點(diǎn)研究當(dāng)前國(guó)企改革中存在的種種問題，以期為有序?qū)嵤﹪?guó)有企業(yè)混合所有制改革提供理論指導(dǎo)與方向指引。

關(guān)鍵詞：國(guó)企改革；混合所有制；利益協(xié)同；代理問題

國(guó)有企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要一環(huán)，無(wú)論是在規(guī)模還是資源方面，國(guó)有企業(yè)都有著民企難以企及的優(yōu)勢(shì)，但是其經(jīng)營(yíng)效率也一直受到質(zhì)疑。雖然改革取得了一些階段性成果，國(guó)企改革效果不佳的事實(shí)也是難以忽視的。目前，新一輪的國(guó)企改革已然拉開帷幕，國(guó)有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革已成為必然之勢(shì)。國(guó)務(wù)院也下達(dá)指示，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)前深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措。并相繼發(fā)布了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》、《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》等若干國(guó)企改革的指導(dǎo)意見。發(fā)展混合所有制，也就是要在國(guó)企中引入非國(guó)有資本。許多實(shí)踐和研究也表明，引入非國(guó)有股權(quán)能夠有效解決國(guó)企經(jīng)營(yíng)無(wú)效的問題?？偟膩碚f，國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革已經(jīng)取得了一定的階段性進(jìn)步，但是國(guó)有大型企業(yè)母公司層面混合所有制改革進(jìn)度仍然堪憂。而這主要源于不同程度存在權(quán)力配置邊界不清晰造成了利益沖突（李東升等，2015）。改革的核心是應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)更具廣度和深度的利益協(xié)同，并由此激發(fā)各類經(jīng)濟(jì)主體的活力（程實(shí)，2015）。

一、混合所有制改革引發(fā)的利益沖突

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革必會(huì)涉及到三方利益，即國(guó)家利益、商業(yè)利益和公共利益之間的權(quán)衡與博弈。在國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的治理轉(zhuǎn)型過程中，改革紅利在不同群體之間的分配所引發(fā)的利益沖突是必然存在的，若任由其自行調(diào)節(jié)將會(huì)導(dǎo)致改利益格局失衡的局面（湯吉軍，2014）。利益沖突是相關(guān)利益主體在現(xiàn)有利益格局內(nèi)自身利益訴求無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)、不同主體之間進(jìn)行利益爭(zhēng)奪的過程（王偉光，2010）。對(duì)于利益沖突的深入分析是解決沖突的必要基礎(chǔ)。

（一）代理問題是阻礙改革進(jìn)程的主要原因

國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)二重性的會(huì)導(dǎo)致所有者缺位和經(jīng)濟(jì)低效益（楊萬(wàn)銘，2003）。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)無(wú)法追索到具體的自然人主體，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為虛擬的自然人主體，難以像自然人股東一樣對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)實(shí)施有效的監(jiān)督、約束和激勵(lì)（李曉寧，2008）。導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的最大的股東（國(guó)家）缺位。而國(guó)有資產(chǎn)出資人代表制度的建立并未有效解決所有者缺位問題，只不過使得分散代理行使職能變?yōu)榧杏伞皣?guó)資委”一家來代理行使職能而已（朱星文等，2010）。

雖然產(chǎn)權(quán)問題常常被歸為影響國(guó)企發(fā)展的主流因素，但是也有人認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不是制約國(guó)有企業(yè)效率的關(guān)鍵性變量，代理問題嚴(yán)重才是國(guó)企效率低下的根源。陳和等（2008）研究發(fā)現(xiàn)是因?yàn)樵诓煌a(chǎn)權(quán)變遷中的一些改革措施共同解決了企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的關(guān)鍵變量使得國(guó)有企業(yè)改革成功，而這個(gè)關(guān)鍵變量是企業(yè)中的代理成本。于是有關(guān)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)問題的爭(zhēng)論就可以被代理成本問題邏輯的統(tǒng)一起來了因?yàn)榇嬖陂L(zhǎng)距離、多環(huán)節(jié)的代理關(guān)系，所以國(guó)有企業(yè)加重了國(guó)有企業(yè)代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，使其難以為委托人忠實(shí)地服務(wù)（文藝文，2002）。

（二）混合所有制改革對(duì)三方利益的影響

實(shí)行混合制改革可能會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，損害國(guó)家利益。在轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)時(shí)，由于存在代理問題，國(guó)企高級(jí)管理人員可能會(huì)因?yàn)閭€(gè)人私利而罔顧國(guó)家利益，做出“高買低賣”的決策。國(guó)企股份制改革涉及多方利益主體，應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的復(fù)雜過程，但有的地方卻快速推進(jìn)，在還沒進(jìn)行合理的資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估、定價(jià)之前就被出售，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。員工持股也是混合所有制中的一種重要形式。以股權(quán)激勵(lì)的方式，讓員工主動(dòng)將自我利益與企業(yè)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)利益共享（劉雨青等，2015）。但是，在混合所有制企業(yè)中實(shí)現(xiàn)員工持股也存在一些障礙因素，即存在嚴(yán)重的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的侵蝕的問題（張銜等，2015）。政府干預(yù)也會(huì)使得國(guó)有利益在混合所有制改革中受損，楊記軍等（2010）實(shí)證研究顯示，政府轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)控制權(quán)的政治動(dòng)機(jī)強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。張維迎（2000）認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力斗爭(zhēng)是產(chǎn)權(quán)安排的結(jié)果，即產(chǎn)權(quán)約束來自于行政約束而非契約約束。但是，如果轉(zhuǎn)讓股權(quán)不是出于是國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行更經(jīng)濟(jì)有效，不是受市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)而是受政治動(dòng)機(jī)影響，那么股權(quán)轉(zhuǎn)讓效率一定不可能達(dá)到最優(yōu)，也會(huì)使國(guó)有股權(quán)利益受損。

實(shí)行混合制改革可能會(huì)使引入的非國(guó)有資本利益難以得到保障。當(dāng)前國(guó)有資本的高級(jí)管理人員均有一定的行政級(jí)別，推進(jìn)混合所有制引入非國(guó)有資本時(shí)會(huì)造成雙方股權(quán)和話語(yǔ)權(quán)不平等（楊紅英，2015）。民企、外資等沒有行政級(jí)別，會(huì)造成了事實(shí)上的不平等。一方很有可能被另一方邊緣化，從而失去應(yīng)有的地位（楊建君，2014）。如果是在國(guó)有資本絕對(duì)集中或相對(duì)集中的國(guó)有企業(yè)中推進(jìn)混合所有制改革，引入的非國(guó)有資本通常實(shí)力相對(duì)較弱，在市場(chǎng)、資源等各方面都存在不平等的情況，這會(huì)使得非國(guó)有資本會(huì)擔(dān)心權(quán)益無(wú)法得到保障從而不愿意參與到國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革當(dāng)中（黃速建，2014）。

實(shí)行混合制改革可能造成商業(yè)利益對(duì)公共利益的沖擊。國(guó)企不僅在法律規(guī)定性和領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生途徑上與民企完全不同以外，其追求的目標(biāo)也有區(qū)別，國(guó)企具有經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的雙重目標(biāo)，而且社會(huì)的目標(biāo)往往是主要目標(biāo)（楊衛(wèi)東，2013）。社會(huì)目標(biāo)是指國(guó)企為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維持整個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定的責(zé)任與義務(wù)。推進(jìn)混合所有制改革后，國(guó)企的社會(huì)責(zé)任、公共利益就有可能與企業(yè)利益產(chǎn)生矛盾（賈康，2013）。國(guó)家在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的特殊領(lǐng)域?qū)Ω母锖蟮钠髽I(yè)仍需擁有決定性的控制權(quán)。混合所有制改革要求國(guó)有企業(yè)盡可能地引入民間資本，減少政府對(duì)企業(yè)的直接控制。但是當(dāng)民間資本占據(jù)主導(dǎo)地位之后，營(yíng)利性更有可能成為其終極追求的目標(biāo)，無(wú)疑與國(guó)企改革的初衷相悖（馮果等，2014）。所以協(xié)調(diào)不同資本屬性所形成的激勵(lì)相容問題，特別是控制權(quán)配置問題，就成為能否有效發(fā)揮民營(yíng)資本在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有作用的關(guān)鍵（郝云宏，2015）。徐善長(zhǎng)（2006）指出，目前很多私營(yíng)企業(yè)仍采用家族式管理制度，家族型企業(yè)管理隨意性大；這些個(gè)人關(guān)系介入企業(yè)管理之中，公司結(jié)構(gòu)和關(guān)系十分復(fù)雜。這也會(huì)給國(guó)有資本股東、私有資本股東在混合所有制企業(yè)中的合作帶來了更大的潛在難度和不穩(wěn)定性。

二、實(shí)現(xiàn)利益協(xié)同的方法與對(duì)策

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革成功的關(guān)鍵是最大限度地發(fā)揮各種資源要素的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建利益協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、商業(yè)利益和公共利益協(xié)同（程實(shí)，2015）。實(shí)現(xiàn)混合所有制改革中的利益協(xié)同主要可以分為三個(gè)層次，即國(guó)家層次，企業(yè)層次和公眾層次。

國(guó)家層次方面，黨是國(guó)家利益的代表，如何確定國(guó)有資本在各行業(yè)的布局也是黨代表的國(guó)家利益需要關(guān)心的。雖然文件中已經(jīng)初步確立了各行業(yè)的改革方向，但是具體操作中對(duì)股權(quán)比例的把握仍然是很困難的。針對(duì)此問題可以設(shè)置雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)，賦予部分股東以超出持股比例的超級(jí)表決權(quán)，使其得以控制企業(yè)。控制股東地位是通過超級(jí)表決權(quán)的享有而獲取的，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)模式能夠在實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本淡出的同時(shí)，保有國(guó)家對(duì)特殊領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)實(shí)施必要的控制。除此之外，問責(zé)制度的建立與完善將十分有助于黨在國(guó)企改革中實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督作用。這是因?yàn)榧?lì)和監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施者是政府官員，如果沒有問責(zé)機(jī)制來約束政府官員，政府官員的效用函數(shù)就無(wú)法和企業(yè)的績(jī)效相一致，因此黨通過法律或行政手段對(duì)政府官員進(jìn)行問責(zé)是保障實(shí)現(xiàn)國(guó)企中利益協(xié)同的起點(diǎn)。

企業(yè)層次方面，非國(guó)有資本、經(jīng)理層和企業(yè)職工利益與國(guó)家利益、企業(yè)利益的趨同也是國(guó)企改革中需重點(diǎn)關(guān)注的問題。如何降低代理問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)趨同？現(xiàn)有研究中主要有以下幾種對(duì)策：第一，在引人投資者時(shí)保持適度的股權(quán)集中度，有意識(shí)地打造第二大股東，相比引入分散的小股東而言，更能起到股權(quán)制衡的效應(yīng)，發(fā)揮外部資本的治理效率（郝云宏，2015）。第二，設(shè)置虛擬股東。即把目前國(guó)家股的權(quán)利一分為二，即收益權(quán)仍然歸國(guó)家，國(guó)家是真實(shí)股東，收益權(quán)以外的決策權(quán)等公益性權(quán)利轉(zhuǎn)讓公司員工，他們即是虛擬股東。只有當(dāng)普通股紅利高于優(yōu)先股紅利時(shí)，將高出的部分在國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下適當(dāng)?shù)胤纸o虛擬股東一些，以資鼓勵(lì)虛擬股東（梁水源，2010）；第三，謹(jǐn)慎有序推進(jìn)高管股票期權(quán)激勵(lì)制度、分紅權(quán)激勵(lì)與員工持股計(jì)劃，建立起企業(yè)高管、員工與企業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系的利益紐帶，提高企業(yè)職工參與混合所有制改革的積極性。

公眾層次方面，國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)牢牢盯住公共利益。國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司是所有者層面公共利益的代表，借鑒企業(yè)經(jīng)營(yíng)者職業(yè)化體制，魏曙光（2004）建議確立國(guó)有資產(chǎn)管理者職業(yè)化體制， 使國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的人員和進(jìn)入國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)出資者代表成為職業(yè)化的國(guó)有資產(chǎn)管理者。國(guó)有資產(chǎn)管理者職業(yè)化后，將不再保留其行政官員身份， 而且應(yīng)建立職業(yè)化國(guó)有資產(chǎn)管理者的激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制， 使其個(gè)人利益真正與公共利益一致化。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前學(xué)界對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的改進(jìn)建議層出不窮，而國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于國(guó)企推進(jìn)混合所有制改革的意見也是相當(dāng)詳細(xì)，即分層分類推進(jìn)混合所有制改革：國(guó)有資本應(yīng)當(dāng)逐步抽離完全競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，而關(guān)系國(guó)家安全的壟斷性行業(yè)雖然可以引入非國(guó)有資本，但是仍然要保持國(guó)有資本控股地位。已有文獻(xiàn)在分類推進(jìn)混改方面的成果頗豐，對(duì)各種行業(yè)的改革意見也詳細(xì)且有針對(duì)性，但是關(guān)于處理引入非國(guó)有資本之后各方利益沖突得問題卻著墨較少。要使得國(guó)家利益、商業(yè)利益和公共利益三者協(xié)同發(fā)展，必須要保證對(duì)政府問責(zé)機(jī)制有效、對(duì)管理層和職工的激勵(lì)有效、對(duì)非國(guó)有資本過度追求利潤(rùn)而損害公共利益的監(jiān)管手段有效。政府干預(yù)和市場(chǎng)作用對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響始終是處在對(duì)立的地位上，如何保證國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司最大程度追求商業(yè)利益的情形下依然能夠在必要時(shí)起到政策干涉作用也是未來關(guān)于國(guó)企混合所有制改革研究不能回避的問題之一。

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（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）