論城中村改造與土地管理

黃雅琴

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）06-0085-01

城中村是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程中的難以避免的階段性現(xiàn)象，集中反映了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程中的存在不足與問題。由于城中村與城市和農(nóng)村這兩大主體都密切關(guān)聯(lián)，是二者的結(jié)合點(diǎn)，因此累積了農(nóng)村與城市的諸多矛盾與問題。此外，城中村在我國大多數(shù)城市中都普遍存在，在后發(fā)展和新開發(fā)地區(qū)更為密集，因此城中村問題的影響具有全局性，城中村問題解決不好就會直接影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

自古以來，土地一直是農(nóng)村之本，農(nóng)業(yè)之根，農(nóng)民之命脈。農(nóng)村問題主要是土地問題，城中村改造也同樣必須圍繞土地展開，處理好土地問題。在我國城中村改造階段中存在以下幾點(diǎn)問題：

一、農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報(bào)家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請法院執(zhí)行，還得需要很長的時(shí)間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時(shí)候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強(qiáng)烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。沒收或拆除很不現(xiàn)實(shí)，這是當(dāng)前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。

二、土地布局凌亂及利用率低

由于政策引導(dǎo)不當(dāng)，規(guī)劃滯后，管理松懈，在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)為主向，以第二、三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)移的過程中，“城中村”內(nèi)用地功能混雜。另外，“城中村”村民由于受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，加上政府缺乏有力的監(jiān)控措施，致使村民違法建設(shè)和亂占亂建現(xiàn)象日益嚴(yán)重。大量的無序建設(shè)擠占了村莊內(nèi)有限的綠地和道路空間，破壞了村莊內(nèi)的空間布局。村里的土地資源由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，與周邊城市用地相比土地占有率高，利用率低，產(chǎn)出率更低，形不成開發(fā)的規(guī)模效應(yīng)，從而破壞了土地利用的整體性，造成了城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

三、土地利用生態(tài)環(huán)境惡化

土地生態(tài)系統(tǒng)既有社會屬性又有自然屬性，而目前城市土地利用常常忽視了城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自然生態(tài)功能，以及由這些功能衍生的其他生態(tài)與環(huán)境效益。從“城中村”的總體情況來看，其整體形象差，建筑毫無秩序、形式混雜；居住環(huán)境差，由于建筑密度過高，這些地區(qū)普遍缺少公園綠地和其他環(huán)境設(shè)施；環(huán)境污染嚴(yán)重，由于普遍缺少排水系統(tǒng)和環(huán)衛(wèi)設(shè)施，污水橫流、垃圾遍地現(xiàn)象在這些地區(qū)普遍存在。

就以上我國“城中村”改造過程中出現(xiàn)的三個(gè)問題，下面提出幾點(diǎn)解決對策：

一、嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，規(guī)范宅基地審批程序

在審查的過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過，且事實(shí)上已形成超標(biāo)準(zhǔn)的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行拆除。對于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。對于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開及審查到場、定點(diǎn)到場、開工放線到場及竣工驗(yàn)收到場，接受群眾監(jiān)督。

1.完善土地管理制度

一是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)施全部土地國有制，節(jié)約利用土地，有效地解決城市和農(nóng)村的土地關(guān)系。只有實(shí)行全部土地國有制，國家才能統(tǒng)籌管理土地，并合理有效地規(guī)劃和利用土地。二是建立土地使用權(quán)商品化的價(jià)值評價(jià)制度、城鄉(xiāng)土地間轉(zhuǎn)換制度，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，可達(dá)到土地合理利用的目的。三是建立土地儲備制度，成立完善的相對獨(dú)立的征地機(jī)構(gòu)，代表政府負(fù)責(zé)集體土地的征用和征購工作。同時(shí)更重要的是要對征地補(bǔ)償制度做出嚴(yán)格合理的規(guī)定，只有這樣才能消除村民與政府的博弈，使村民愿意讓出土地，？這也是“城中村”土地利用的一個(gè)難點(diǎn)。另外也要積極探索低成本、公平、平等的多種置換形式。四是建立完善的土地股份合作制度，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，最大限度發(fā)揮土地的效用。

2.節(jié)約集約利用土地與完善配套設(shè)施

一是提高土地資源出讓市場化水平，以市場價(jià)格機(jī)制促進(jìn)土地資源集約使用。土地資源商品特性和公共資源產(chǎn)品兼具的特點(diǎn)，使得行政干預(yù)都難以使土地資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)。通過市場機(jī)制可以促使土地使用者從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)進(jìn)行選址。二是注重以提高土地產(chǎn)出效率為中心的土地利用效率。提高土地利用率及產(chǎn)出率的核心是提高地均產(chǎn)出率等一系列效率指標(biāo)，例如投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、就業(yè)人數(shù)、投入產(chǎn)出比等。三是以土地置換等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，可以提高中心區(qū)域土地資源利用效率。四是完善配套設(shè)施的建設(shè)，如建立道路網(wǎng)、排水系統(tǒng)和公共娛樂場地等。五是增加綠地面積，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善城市生態(tài)環(huán)境，提高“城中村”的綜合質(zhì)量。

3.采取城鄉(xiāng)一體化的“三位一體”改造模式

把“城中村”改造納入到城市化中去，推行城鄉(xiāng)一體化的“三位一體”的改造模式，把城市建設(shè)、企業(yè)改造與自然村莊合并改造聯(lián)系在一起綜合開發(fā)，綜合規(guī)劃城市建設(shè)，合理調(diào)整布局。在完善基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，將分散的企業(yè)集中到工業(yè)小區(qū)，將小區(qū)的村莊適當(dāng)合并，提高土地的利用效率。通過土地置換，既可以在宏觀上提高土地的利用效率，，也可以在微觀上以等量的土地投入取得盡量多的產(chǎn)出，或以盡量少的土地投入取得等量的產(chǎn)出，從而相對提高土地利用的程度。

總之，城中村問題是我國目前亟待解決的重問題。作為城鄉(xiāng)的結(jié)合點(diǎn)，城中村是我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的一個(gè)縮影。如何解決城中村問題，實(shí)現(xiàn)對城中村的成功改造，是對黨的執(zhí)政能力的一次重要考驗(yàn)。要解決這一問題就必須對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度進(jìn)行改革，明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行股份合作制改革，加強(qiáng)相應(yīng)制度建設(shè)，只有這樣才能取得良好效果，促進(jìn)社會的全面、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。