關(guān)于事業(yè)單位分類改革的對(duì)策建議研究

【摘 要】在我國國有企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)改革不斷深化并取得積極進(jìn)展的今天，進(jìn)一步研究和探索新的符合社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的事業(yè)單位改革模式，推進(jìn)事業(yè)單位改革，建立社會(huì)公共服務(wù)體系顯得非常迫切。事業(yè)單位分類改革應(yīng)該堅(jiān)持以人為本理念，既要打破原有的計(jì)劃體制管理弊端，又要防止過度市場(chǎng)化傾向，加強(qiáng)公益性事業(yè)單位的改革和建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；分類改革；對(duì)策研究

當(dāng)前對(duì)于事業(yè)單位分類，存在很多標(biāo)準(zhǔn)，不同的標(biāo)準(zhǔn)都具有其合理性。筆者在事業(yè)單位分類改革中，比較傾向于按職能對(duì)于事業(yè)單位進(jìn)行分類。我國的政府機(jī)構(gòu)改革一直以來在重復(fù)“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”怪圈，其中很重要的原因之一就是沒有弄清楚政府部門究竟要肩負(fù)那些職能。事業(yè)單位改革應(yīng)該借鑒政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)，在改革過程中充分思考自身的職能。從總的趨勢(shì)看，依據(jù)事業(yè)單位職能進(jìn)行分類得到了多數(shù)人的贊同。一般而言事業(yè)單位可以根據(jù)其職能劃分為三類：行政執(zhí)法類、社會(huì)公益類和經(jīng)營服務(wù)類。

一、行政執(zhí)法類事業(yè)單位改革

（一）行政執(zhí)法類事業(yè)單位改革中關(guān)鍵問題的探析

行政執(zhí)法類事業(yè)單位的改革可以看做是政治體制改革的一部分，對(duì)于這一類機(jī)構(gòu)的改革必須將重塑權(quán)力約束機(jī)制問題納入改革考慮的重中之重。這類事業(yè)部門涉及到勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、稽查部門、銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)雖然在實(shí)際工作中行使的是準(zhǔn)行政權(quán)力，但是仍是事業(yè)單位的編制。對(duì)于這一類事業(yè)單位，一般的改革建議是將他們直接并入政府部門。目前這一改革方向已經(jīng)非常明確，《事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》中明確提出，對(duì)于承擔(dān)行政職能的單位，要逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。

作為政府機(jī)構(gòu)改革的“泄洪區(qū)”，曾經(jīng)為了精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，部分機(jī)構(gòu)從行政編制轉(zhuǎn)為事業(yè)編制?，F(xiàn)在，在進(jìn)行事業(yè)單位改革過程中又將這些機(jī)構(gòu)改回去，像“踢皮球”一樣踢回去，這中間存在這樣幾個(gè)問題。其一，這個(gè)“皮球”是否踢得回去？如果再一次踢回去，政府部門會(huì)不會(huì)再一次重演“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”怪圈？其二，是不是將這些事業(yè)單位劃歸到政府部門以后，此類事業(yè)單位的改革就成功了？如果不是，對(duì)于此類事業(yè)單位改革應(yīng)該注意什么？改革的應(yīng)該遵循什么樣的一種路徑？

對(duì)于行政類事業(yè)單位的改革并非簡(jiǎn)單的并歸于行政單位就一勞永逸。當(dāng)然，對(duì)于事業(yè)單位改革來說，將行政類事業(yè)單位劃出去，有利于人們理清事業(yè)單位的定義，有利于事業(yè)單位目標(biāo)，即公益性的實(shí)現(xiàn)。如果將行政類事業(yè)單位僅僅換一個(gè)名字、一種身份，對(duì)于這一類事業(yè)單位在實(shí)際過程中妥善解決本身的存在以及功能的尷尬局面沒有什么幫助。所以，在改革過程中，妥善解決這類事業(yè)單位，不僅僅是將其劃簡(jiǎn)單歸回，而是應(yīng)該重塑權(quán)力約束機(jī)制。

（二）行政執(zhí)法類事業(yè)單位改革的政策建議

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，行政類事業(yè)單位相對(duì)于其他事業(yè)單位來說，權(quán)力更大，更難于控制。行政類事業(yè)單位改革過程中，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)于這類事業(yè)單位的權(quán)力約束。具體說來，就是通過內(nèi)部和外部多重機(jī)制對(duì)這類事業(yè)單位進(jìn)行約束。

第一，要加強(qiáng)行政執(zhí)法類事業(yè)單位的本身的自我約束。根據(jù)布坎南等學(xué)者的研究，政府和企業(yè)一樣都具有追逐自身利益最大化的沖動(dòng)，單位本身的約束可以說是最為有效的約束之一，但是也是最難的。因此要加強(qiáng)單位自身的制度建設(shè)，積極履行自身的職責(zé)，而不應(yīng)該通過自身手中的權(quán)力來搞創(chuàng)收和尋租。第二，要加強(qiáng)上級(jí)部門的監(jiān)督約束。行政類事業(yè)單位的上級(jí)對(duì)于下級(jí)的管理權(quán)限很大，上級(jí)部門要加強(qiáng)對(duì)于下級(jí)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督，定期的對(duì)于下級(jí)的工作展開檢查和督導(dǎo)，但是不應(yīng)該流于形式，同時(shí)也不應(yīng)該橫加干預(yù)。第三，要構(gòu)建新的績(jī)效考評(píng)體系。行政類執(zhí)法單位要積極構(gòu)建新的績(jī)效考評(píng)體系，盡量使考評(píng)量化和科學(xué)化，這樣有利于提高工作人員依法行政的積極性和創(chuàng)造性。

行政類事業(yè)單位的改革不僅僅是簡(jiǎn)單的劃歸，在更大改革視野下，對(duì)于此類事業(yè)單位改革，通過權(quán)力約束機(jī)制的進(jìn)一步完善，將這類事業(yè)單位重新劃為行政編制，這樣對(duì)于這類事業(yè)單位改革也才可以說是有效地、真正的改革。

二、公益類事業(yè)單位改革

從事業(yè)單位的定義出發(fā)，只有公益類事業(yè)單位才屬于真正意義上的為社會(huì)公眾提供公益產(chǎn)品或服務(wù)，為政府行使職能并提供支持保障的事業(yè)單位。公益性事業(yè)單位主要指通常意義上的科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域，教育和衛(wèi)生兩個(gè)領(lǐng)域的職工占事業(yè)單位全體職工的70%。公益類事業(yè)單位主要向社會(huì)提供公共物品，一般說來，公共物品具有兩個(gè)共同標(biāo)準(zhǔn)：非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。

（一）公益類事業(yè)單位改革中關(guān)鍵問題的探析

事業(yè)單位作為區(qū)別于政府和企業(yè)的第三大類社會(huì)實(shí)體，其存在的意義就是在于為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)。事業(yè)單位分類改革的一個(gè)重要思路也就是在于將那些不真正符合公益服務(wù)類的事業(yè)單位剝離出去，留下真正意義上的事業(yè)單位，也就是公益類事業(yè)單位。在對(duì)于公益類事業(yè)單位的改革，焦點(diǎn)主要集中于政府在公益類事業(yè)單位舉辦中的角色？公益性是否與效率必然背道而馳？政府與市場(chǎng)之間的界限在哪里？政府應(yīng)該首先做什么？如何營造一個(gè)真正的多元主體框架？各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分？

（二）公益類事業(yè)單位改革的政策建議

事業(yè)單位本身就是政府為提供公共物品而設(shè)立的，在過去，公益類事業(yè)單位基本上全是政府在操辦，但是效果很差。公益類事業(yè)單位基本上全部都是財(cái)政的全額撥款，但是在提供公共物品方面，基本達(dá)不到社會(huì)和人們的要求的水平。在公益類事業(yè)單位的改革過程中，不能因?yàn)椤肮妗倍志团懦馐袌?chǎng)，而是要積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)多元主體的產(chǎn)生。公益與效率并不背道而馳，現(xiàn)代公共政策理論提出，公共物品的提供者和生產(chǎn)者并不是一定非要同一個(gè)主體，政府在公平這一塊要加強(qiáng)自身職能。同時(shí)，作為公共物品的提供者，在公共服務(wù)領(lǐng)域是否引入市場(chǎng)機(jī)制，以及在多大程度上引入市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)不是主要問題所在，實(shí)踐中的關(guān)注點(diǎn)在于如何有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這意味著政府在確定承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的前提下，可以積極把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)制度引入公共服務(wù)中，以追求公共服務(wù)的有效性與經(jīng)濟(jì)性，解決“如何提供問題”。通過這種方式，在科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域培養(yǎng)出多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體，更有效地提供公共物品或服務(wù)。

明確了政府應(yīng)該做什么之后，接下來應(yīng)該思考的是優(yōu)先秩序的問題。政府控制的資源有限，如何在對(duì)服務(wù)的各種相互競(jìng)爭(zhēng)的需求之間確立優(yōu)先秩序，政府必須做出選擇。正如凱恩斯所指出的：對(duì)政府來說重要的是，不要去做那些私人已經(jīng)在做、做得更好一點(diǎn)或差一點(diǎn)的事，而是去做那些根本沒有人做的事。中國開始于一個(gè)極端，即政府幾乎包攬一切，而現(xiàn)在“目前的一個(gè)基本共識(shí)是，政府在基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生領(lǐng)域做的太少，而在競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域做得太多。所面臨的挑戰(zhàn)是要適當(dāng)?shù)闹匦麓_定公共開支的重點(diǎn)”。目前可以將一些競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)性事業(yè)單位推向市場(chǎng)，減少政府補(bǔ)貼，將剩余下的資源，優(yōu)先用于那些基本的公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生和教育領(lǐng)域。

事業(yè)單位分類改革不僅涉及橫向上的分類，對(duì)于縱向?qū)用娴闹醒牒偷胤秸氖聶?quán)和財(cái)權(quán)劃分也提出了新的要求。目前不同層級(jí)政府之間特別是中央和地方之間的責(zé)任與職能劃分不合理，中央政府對(duì)一些基礎(chǔ)性事業(yè)單位的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)職能明顯不足，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，尤其是對(duì)于公益類事業(yè)單位的改革，必須要對(duì)于中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)一步劃分，使得各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)配套，同時(shí)要加強(qiáng)中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度，以彌補(bǔ)因地方財(cái)力不平衡而帶來的地區(qū)間的公益事業(yè)的發(fā)展不均衡。

三、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改革

（一）經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改革過程中關(guān)鍵問題探析

對(duì)于經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位，人們批評(píng)的最多的地方在于，此類事業(yè)單位一方面自己參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，賺取收益，其行為完全是市場(chǎng)行為，但同時(shí)卻享受著政府的財(cái)政補(bǔ)貼或者各種優(yōu)惠政策。經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位正是流離于這種非政、非事、非企，同時(shí)又亦政、亦事、亦企的身份之間，盡最大努力的占用了政府很多資源，同時(shí)又不受市場(chǎng)的壓力。一方面導(dǎo)致財(cái)政資源浪費(fèi)，另一方面不能公平的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也不利于這些單位競(jìng)爭(zhēng)力的提升和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

（二）經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的改革政策建議

經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的改革，就是對(duì)于上述批評(píng)的一種正面回應(yīng)。改革的本身就是要克服上述批評(píng)指出的不足?？傮w說來，經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改革的思路是將此類事業(yè)單位推向市場(chǎng)。具體說來，一是應(yīng)該將市場(chǎng)環(huán)境成熟的經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位直接推向市場(chǎng)，使其完全轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，而不再接受財(cái)政補(bǔ)貼，有助于節(jié)約有限的的財(cái)政資源，同時(shí)也應(yīng)該取消其優(yōu)惠政策，有利于市場(chǎng)主體之間的平等競(jìng)爭(zhēng)，良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的的建立。二是對(duì)于那些暫時(shí)不適合馬上推向市場(chǎng)的經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位，可以逐步向市場(chǎng)推進(jìn)，直到其完全融進(jìn)市場(chǎng)中，注銷其事業(yè)單位編制。目前，《事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》中也已經(jīng)明確提出，今后將不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，體現(xiàn)了上述改革思路。

作者簡(jiǎn)介：付國英（1989-），女，河南林州市人，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

參考文獻(xiàn)：

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