對(duì)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的思考

【摘 要】 在去年剛舉行的十八屆五中全會(huì)中，國(guó)家提出要實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，將基層環(huán)保工作的監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法權(quán)收歸省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一管理。當(dāng)前該制度還處在試點(diǎn)階段，當(dāng)中涌現(xiàn)了諸如環(huán)保機(jī)構(gòu)人員編制問(wèn)題、與各部門(mén)協(xié)調(diào)配合等問(wèn)題，但社會(huì)各界普遍認(rèn)為其能增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的統(tǒng)一性、有效性和權(quán)威性。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法 垂直管理

最近幾年，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期和攻堅(jiān)時(shí)期，環(huán)境問(wèn)題是改革期間繞不開(kāi)的重要問(wèn)題。環(huán)保效率低下的問(wèn)題由來(lái)已久，而且省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直執(zhí)法制度也剛出于試點(diǎn)階段，在推行過(guò)程中仍舊存在諸多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理釋義與優(yōu)點(diǎn)

（一）、省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理定義

十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。這一制度的實(shí)質(zhì)是市縣環(huán)保部門(mén)下屬環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)歸屬省級(jí)環(huán)保部門(mén)下的環(huán)保監(jiān)測(cè)部門(mén)的直接管理，且市縣環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)也由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)撥付。地市級(jí)環(huán)保局處于省級(jí)環(huán)保部門(mén)以及地方政府共同領(lǐng)導(dǎo)下，而縣級(jí)環(huán)保局則只是地市級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。

（二）、省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度優(yōu)點(diǎn)

環(huán)保問(wèn)題一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中始終繞不開(kāi)的重大問(wèn)題，環(huán)保體制改革早已迫在眉睫，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制就是在全國(guó)民眾的巨大呼聲中產(chǎn)生的，該制度預(yù)計(jì)能夠有效增強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的統(tǒng)一性和權(quán)威性，是環(huán)境質(zhì)量改善的體制保障：（1）有利于提高政府監(jiān)管效能，更好地約束地方政府行為；（2）有利于構(gòu)建和完善環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制；（3）有利于加大追責(zé)力度；（4）有利于調(diào)動(dòng)公眾積極性。

二、省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度可能存在的問(wèn)題及原因分析

（一）、實(shí)行環(huán)保垂直管理后，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難落實(shí)

縣級(jí)環(huán)保部門(mén)以地市級(jí)環(huán)保部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的形式實(shí)行環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，意味著地方政府要在負(fù)責(zé)環(huán)保具體工作的同時(shí)，環(huán)保職能責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)，從而導(dǎo)致政府在環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的落實(shí)方面存在缺位。

（二）、實(shí)行環(huán)保垂直管理后，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管難

舊的環(huán)保制度下，地方政府本就存在明顯的人員編制不足、機(jī)構(gòu)力量薄弱等問(wèn)題，實(shí)行環(huán)保垂直管理后，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)只是地市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，隸屬地市一級(jí)管理，這在很大程度上進(jìn)一步增加了環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，需要重新定位環(huán)保局行政職責(zé)范圍，同時(shí)制定詳細(xì)的各級(jí)政府的環(huán)保職責(zé)。

（三）、省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理實(shí)行后，環(huán)境保護(hù)工作聯(lián)動(dòng)難

環(huán)保工作的順利完成需要各個(gè)不同的部門(mén)協(xié)調(diào)配合。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度實(shí)行后，基層環(huán)保部門(mén)擁有了環(huán)保執(zhí)法權(quán)，但是環(huán)保過(guò)程中的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)仍在公安、司法等部門(mén)。這種情況下環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)協(xié)同調(diào)節(jié)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，而且縣級(jí)基層環(huán)保部門(mén)只是地市級(jí)環(huán)保部門(mén)的排除機(jī)構(gòu)，在體制上脫離地方政府及其他部門(mén)，難以形成環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

三、應(yīng)對(duì)措施

（一）、按照“試點(diǎn)探索、先易后難、逐步推廣”的方式，穩(wěn)步有序開(kāi)展改革工作

生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要各級(jí)政府共同努力，分級(jí)管理。環(huán)保機(jī)構(gòu)行政垂直管理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的積極經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)環(huán)保機(jī)制改革的目標(biāo)，但當(dāng)前中國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀，還不具備實(shí)行行政機(jī)構(gòu)垂直管理的法律、社會(huì)條件。改革需要循序漸進(jìn)，不能矯枉過(guò)正，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的實(shí)行是環(huán)保機(jī)構(gòu)行政垂直管理最終實(shí)現(xiàn)的過(guò)渡階段，是為以后更好地實(shí)現(xiàn)行政垂直管理積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）、增加地方環(huán)保機(jī)構(gòu)人員編制

當(dāng)前基層環(huán)保機(jī)構(gòu)人員數(shù)量眾多，但總體人員規(guī)模還存在空缺，有效的解決方法是改革，以此解決環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置和環(huán)保人員的編制。同時(shí)可以在設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)站，延伸環(huán)保網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的全覆蓋。

（三）、建立健全環(huán)保機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制

建立統(tǒng)一科學(xué)合理的環(huán)保制度，以確保地市級(jí)政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管落到實(shí)處，縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)保工作統(tǒng)一監(jiān)管落到實(shí)處。其次，可以考慮成立新的專(zhuān)門(mén)環(huán)保附屬機(jī)構(gòu)，從而彌補(bǔ)當(dāng)前工作的空缺。再者上級(jí)政府應(yīng)該將環(huán)保工作劃分成不同的任務(wù)塊，分別由不同的小組負(fù)責(zé)，工作重心放在污染治理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、責(zé)任考核等方面，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、制度完善等方式，推動(dòng)環(huán)保工作的順利進(jìn)行。

（四）、建立健全區(qū)域統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)

我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)有不同的地形地貌，環(huán)保工作也因地區(qū)的不同具有明顯的區(qū)域性和特殊性。針對(duì)這些差異性，需要建立以流域、地區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）、出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，明確各部門(mén)環(huán)保工作具體職責(zé)，加快推進(jìn)改革工作的進(jìn)行

改革初期，原先工作任務(wù)隨之調(diào)整，大多數(shù)基層工作人員以及相關(guān)聯(lián)的部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中承擔(dān)的責(zé)任還存在認(rèn)識(shí)上的偏差，對(duì)環(huán)保部門(mén)職能、方式、責(zé)任、范圍等應(yīng)該要法制化和具體化，以防分工上出現(xiàn)職責(zé)不明的情況。在改革初期，需要理清各級(jí)環(huán)保部門(mén)與地方政府及相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，明確具體的工作分工、職責(zé)擔(dān)當(dāng)、利益共享以及考核獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)。

四、總結(jié)

從理論上來(lái)講，省以下環(huán)保垂直管理制度能夠有效增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和權(quán)威性，但在實(shí)行過(guò)程中依舊存在很多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)針對(duì)實(shí)際情況，積極應(yīng)對(duì)。

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡(jiǎn)介：劉晶（1990.8）女，江西省贛州市人，研究生在讀，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。