農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的問題與對策分析

摘 要：我國的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是一項綜合性的社會救助制度，有特定的制度理念和發(fā)展歷程。在構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，我國各級政府高度重視農(nóng)村五保供養(yǎng)問題，取得了很大成績。然而我國農(nóng)村五保供養(yǎng)仍面臨著一些問題，通過分析其原因，進(jìn)而提出應(yīng)對之策，完善我國五保供養(yǎng)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；五保供養(yǎng)；制度；敬老院

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160432134

《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中規(guī)定：五保供養(yǎng)是指在農(nóng)村社會中無經(jīng)濟(jì)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人或者年滿16周歲的未成年人在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助的一項農(nóng)村社會救助制度。在中國農(nóng)村社會救助制度中，五保供養(yǎng)被認(rèn)為是唯一具有相對連續(xù)性的農(nóng)村社會救助項目[1]。五保老人的社會保障工作的好壞，不但關(guān)系著五保群體自身的幸福安康，也關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)的成敗。

1 目前我國農(nóng)村五保供養(yǎng)中存在的問題

2006年頒布的新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，將五保供養(yǎng)正式納入國家救助體系，廣大的農(nóng)村五保供養(yǎng)對象進(jìn)入了公共財政的保障范疇。但是，五保供養(yǎng)制度在實際運(yùn)行中依然存在很多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低

《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》中規(guī)定：五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)本地居民平均生活水平的提高而適時調(diào)整。其中“當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健钡臉?biāo)準(zhǔn)很模糊，每次對《農(nóng)村“五保”供養(yǎng)條例》的修訂，都沒有作詳細(xì)說明，也沒有列出可供參考的實際操作標(biāo)準(zhǔn)。因此，由于當(dāng)?shù)鼐用衿骄M(fèi)支出水平的指標(biāo)與其內(nèi)涵較為接近，所以把當(dāng)?shù)鼐用衿骄M(fèi)支出水平當(dāng)作衡量五保供養(yǎng)制度是否達(dá)到保障水平的現(xiàn)實依據(jù)。2008～2012年農(nóng)民家庭平均消費(fèi)支出占純收入比重超過74﹪。這就意味著如果五保供養(yǎng)資金籌資到位，則歷年人均供養(yǎng)水平應(yīng)不低于當(dāng)年農(nóng)民純收入的74﹪。2008～2012年每位五保對象每年可獲取的供養(yǎng)資金由4760.6元增加到7916.6元，分散供養(yǎng)對象在供養(yǎng)水平最高的年份，折合為農(nóng)村家庭平均消費(fèi)支出的相應(yīng)比例也不過50﹪，不及制度規(guī)定水平的50%；即便是資金籌集水平較高的集中供養(yǎng)形式，五保戶遠(yuǎn)不能獲得同當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏匠制剿璧馁Y金支持。[2]由這些數(shù)據(jù)可以看出，目前的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)離“五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均生活水平”的目標(biāo)仍有很大差距。

1.2 五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)出現(xiàn)建設(shè)與管理不協(xié)調(diào)現(xiàn)象

改善民生是五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)的最重要目標(biāo)。民政部的“霞光計劃”及各級政府對五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行了補(bǔ)助和投入，全國各地掀起敬老院醫(yī)療、發(fā)改、供電、電信等部門建設(shè)的熱潮，為農(nóng)村最困難的社會群體營造舒適、優(yōu)美的生活環(huán)境。然而，隨著大量老人的入住，敬老院管理方面的問題逐漸顯現(xiàn)出來了。按照五保條例規(guī)定，服務(wù)人員與集中供養(yǎng)的對象比例應(yīng)高于1：15，但在多數(shù)地區(qū)難以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。其中最主要的原因是管理和服務(wù)人員的工資待遇難以落實。撇開養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題，當(dāng)前不少敬老院管理人員工資大部分在400～500元，少數(shù)地方甚至不能足額發(fā)放[3]。這直接影響了敬老院管理人員隊伍的穩(wěn)定和工作熱情。

1.3 五保對象缺少精神關(guān)懷

五保對象具有年老、體弱、多病、傷殘等基本特征，社交面較窄，交往對象少，頻率較低。五保老人親情缺失，心理上遇到的問題難以及時疏導(dǎo)并得到安慰；社會資本儲量缺乏，并處于“減量”的過程，因為五保老人本身就是社會上最需救助的人群，根本沒有“閑錢”來維護(hù)正常的人情聯(lián)絡(luò)，使得他們的社會地位越來越被“邊緣化”；五保老人休閑娛樂活動單調(diào)、乏味，集中供養(yǎng)的五保老人休閑娛樂活動相對來說會多一些，因為居住比較集中，在一起生活也比較有共同的語言與習(xí)慣。而居住比較分散的五保老人，一起休閑娛樂的活動就相當(dāng)乏味，造成很多老人有孤獨(dú)感和恐懼感。研究表明，老年人在基本物質(zhì)需求滿足之后，如果其精神需求得不到社會的關(guān)懷、關(guān)心和有效滿足，他們的精神生活就可能陷入無序狀態(tài)，消極、負(fù)面甚至反動的東西可能會有機(jī)可乘[4]。

2 農(nóng)村五保供養(yǎng)中存在問題的原因

由于歷史背景和政策導(dǎo)向等多方面的原因，農(nóng)村五保供養(yǎng)存在以上問題的原因十分復(fù)雜，主要原因大概包括以下幾個方面：

2.1 五保供養(yǎng)制度的財政政策落實不規(guī)范

五保供養(yǎng)是一項社會公益性的政策保障制度，從國家層面上建立了五保供養(yǎng)的政策框架，需要多級政府的共同投入，尤其是地方政府需發(fā)揮重要作用。由于國家政策引導(dǎo)，一些地方政府過于注重經(jīng)濟(jì)增長，重視GDP的增長指數(shù)，把財政資金投入到可以明顯看得到政績的工程上面，并沒有對當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ系呢斦度雽崿F(xiàn)規(guī)范化。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村五保供養(yǎng)的財政投入較少，甚至被挪用，供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)停滯不前，五保對象的日常生活十分困難。

2.2 農(nóng)村集體意識及功能嚴(yán)重弱化

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村同樣受到市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，人們的道德逐漸下降。在利益面前，大多數(shù)人都過分關(guān)注個人利益，而忽視集體利益和他人利益。經(jīng)濟(jì)支持在五保工作中雖然至關(guān)重要，但精神關(guān)懷也不可短缺。由于政府難以準(zhǔn)確定位與支付五保對象的需求及日常服務(wù)成本。因而，這一重任就落到了在空間與了解五保對象更近的農(nóng)村集體上了。實行土地制度改革后，集體組織迅速癱瘓，我國一些農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)短缺，甚至呈現(xiàn)負(fù)債狀態(tài)，失去了基本的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)基礎(chǔ)。而且，稅改后，村委會作為自治組織所發(fā)揮會的管理功能與影響力也下降。因而，農(nóng)村集體在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和行為動力的雙重弱化下，很難發(fā)揮其基本的日常輔助作用。

2.3 農(nóng)村社會組織功能缺失

根據(jù)我國農(nóng)村五保工作的實際情況而言，不僅需要國家的大力支持，而且需要各級政府、鄉(xiāng)村集體、各種社會組織的共同努力。當(dāng)前農(nóng)村社會組織功能的作用并沒有發(fā)揮出來。相比較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，社會組織功能發(fā)揮較好。但大多也是地方政府組建的民間組織，承載的是地方政府的管理理念，社會各界參與主體的積極性并沒有被激發(fā)出來。中西部的農(nóng)村地區(qū)，社會組織功能基本處于空白狀態(tài)，其中最主要的原因是農(nóng)村居民的集體意識削弱，凝集力逐步趨于瓦解，民間組織逐漸失去了鄉(xiāng)土基礎(chǔ)。

3 完善農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的建議

通過上述對農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的問題與原因分析，明確了五保對象是最需要關(guān)懷和幫助的社會群體。尤其在構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，將農(nóng)村五保對象納入社會保障體系是十分必要和迫切的。對此提出以下幾點建議：

3.1 合理加強(qiáng)政府資金投入，優(yōu)化各種融資渠道

目前我國農(nóng)村五保供養(yǎng)水平普遍偏低，因此，要明確條例中五保標(biāo)準(zhǔn)“不低于本地居民的平均生活水平”的模糊界限，制定相關(guān)的政策與監(jiān)督體制，來保障各級政府對農(nóng)村五保供養(yǎng)的資金投入與分配，使五保供養(yǎng)資金得到確保。除了加大政府財政投入外，社會各界也應(yīng)該共同參與，為五保老人的養(yǎng)老奉獻(xiàn)自己的一份力量。比如，各個省份可以借鑒廣西五保村的建設(shè)經(jīng)驗，發(fā)行五保專項福利彩票，建立五保公益資金，從而擴(kuò)大財政增長渠道，來緩解財政壓力。

3.2 樹立正確的工作理念，增強(qiáng)敬老院管理力度

在實際五保工作中，要樹立正確的工作理念，不能過分注重高的集中供養(yǎng)率。當(dāng)前農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的目標(biāo)應(yīng)該是實現(xiàn)應(yīng)保盡保下的愿進(jìn)愿出，即是否入住養(yǎng)老院進(jìn)行集中供養(yǎng)。取決于老人的自主選擇和身體健康狀況[5]。地方政府也應(yīng)該做好配套設(shè)施建設(shè)，提高養(yǎng)老院基本設(shè)施建設(shè)水平。同時，更需加強(qiáng)敬老院內(nèi)部的管理工作，妥善處理好院內(nèi)管理人員的基本工資和社會保障、福利問題。要組建一批甘于吃苦、勇于奉獻(xiàn)、熱情友愛的管理服務(wù)團(tuán)隊，來關(guān)懷和照顧老人們的基本生活，融入到老人們的生活中，切實給老人們精神上的慰藉與幫助，讓敬老院有家一般的氛圍。

3.3 提高村民思想道德素質(zhì)，積極鼓勵社會共同參與

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的影響之下，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入提高的同時，也給人們的思想帶來嚴(yán)重的沖擊。農(nóng)民的思想道德素質(zhì)下降，集體意識淡薄，過分追求自己的個人利益和眼前利益，村民之間的互助意識削弱。在這樣的環(huán)境中，五保供養(yǎng)工作的順利開展嚴(yán)重受限。五保供養(yǎng)是一種社會救助形式，社會救助不僅是社會成員間的相互關(guān)心，而且需要社會成員間自愿的互幫互助，需要全體社會成員的共同參與。社會救助形式是否合理，制度體系是否完善，水平的高低直接影響著全體社會成員的積極參與程度。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，重視經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，也必須重視精神文明建設(shè)，要不斷發(fā)展農(nóng)村教育、弘揚(yáng)社會主義核心價值觀。提高廣大農(nóng)民群眾的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化水平，積極倡導(dǎo)全體社會成員的共同參與。這樣既可以保障五保供養(yǎng)制度實施的有效性，也可以完善整個社會救助制度，還可以提升整個社會的文明程度。

3.4 加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)力度，提升服務(wù)質(zhì)量

農(nóng)村五保對象往往都是年老體弱者，他們抵抗外部的風(fēng)險能力和生活的自理能力極低。因而，不僅要給予他們物質(zhì)上的救助，而且應(yīng)當(dāng)給予他們適當(dāng)?shù)纳钫樟虾途裎拷?。然而，目前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)十分滯后，相關(guān)的專業(yè)性服務(wù)能力低下，要不斷加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，協(xié)調(diào)好各種人力、物力和財力資源，發(fā)揮好其對五保對象的積極作用。在提升服務(wù)質(zhì)量方面，要促進(jìn)農(nóng)村五保老人的自我組織，自我服務(wù)，自我娛樂的積極性；要合理利用好全國各地的青年志愿者資源，鼓勵專業(yè)的社會工作人員和民間組織深入農(nóng)村，進(jìn)行深入調(diào)查和慰問，為老人提供適當(dāng)?shù)姆?wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 高鑒國，黃智雄.中國農(nóng)村五保救助制度的特征[J].社會科學(xué)，2008（6）.

[2] 吳連霞.“五?！惫B(yǎng)制度的對出路徑及策略選擇[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2014（8）.

[3] 李春根，賴志杰.新時期我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問題與完善對策[J].山東財政學(xué)院學(xué)報（雙月刊），2008（2）.

[4] 苗艷梅.中國五保供養(yǎng)制度的創(chuàng)新與拓展：基于供養(yǎng)對象需求視角的研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

作者簡介：張婧（1991-），女，山西陽泉人，武漢輕工大學(xué)2014級碩士研究生，研究方向：思想政治教育。