淺析我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革思路

[摘 要] 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體問(wèn)題是解決三農(nóng)問(wèn)題必須面對(duì)的問(wèn)題，是農(nóng)村土地制度問(wèn)題的關(guān)鍵。本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)幾種土地改革思路的系統(tǒng)分析，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革要遵循的基本原則。同時(shí)，在分析借鑒目前幾種改革思路的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為保留并重構(gòu)集體土地所有權(quán)是目前比較合理的集體土地所有權(quán)改革方案。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體土地所有權(quán) 改革思路

[中圖分類號(hào)] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2016）04-0037-01

農(nóng)村集體土地所有權(quán)問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于所有權(quán)主體性質(zhì)的定位。因?yàn)樗袡?quán)主體性質(zhì)定位的模糊性，致使學(xué)界一直對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度重構(gòu)存在很大分歧。目前學(xué)界關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革思路主要可以歸納為以下四類：

第一類是國(guó)有說(shuō)，國(guó)家取消當(dāng)前的集體土地所有權(quán)，土地全部收歸國(guó)有，賦予農(nóng)民永佃權(quán)；第二類是私有化說(shuō)，即廢除農(nóng)村集體所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)民土地私有，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村土地制度的弊端主要表現(xiàn)為“集體所有權(quán)”的模糊，導(dǎo)致主客體混亂，效率低下；第三類是國(guó)家和農(nóng)民共有說(shuō)，即部分的取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地的國(guó)家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者是國(guó)家和農(nóng)民兩者并存；第四類是改良說(shuō)，主張?jiān)趫?jiān)持集體土地所有權(quán)制度的前提下，完善集體土地所有權(quán)，并對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行改革。

1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革應(yīng)堅(jiān)持的原則

1.1 必須符合基本國(guó)情。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，生產(chǎn)資料的公有制是最基本的特征，實(shí)行農(nóng)村集體所有制是由我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)決定的。

1.2 必須堅(jiān)持適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于社會(huì)生產(chǎn)力提高的原則。

城市一層已經(jīng)基本完成了物質(zhì)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品、生產(chǎn)要素等方面的市場(chǎng)化，而廣大農(nóng)村地區(qū)，市場(chǎng)在資源的配置中的基礎(chǔ)作用依然沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，土地作為一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源，必須納入到市場(chǎng)機(jī)制中來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，提高土地的生產(chǎn)效率，減少單位土地的生產(chǎn)成本，優(yōu)化配置。

1.3 必須堅(jiān)持有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展趨勢(shì)是朝著規(guī)模化、機(jī)械化、現(xiàn)代化發(fā)展。按照?qǐng)?bào)酬遞減規(guī)律，經(jīng)營(yíng)者在一定的土地上不可能無(wú)限制的投入，當(dāng)產(chǎn)出達(dá)到瓶頸時(shí)，通過(guò)規(guī)模擴(kuò)張，采用機(jī)械化，加大科技含量，尋求新的最優(yōu)點(diǎn)的均衡。

1.4 必須堅(jiān)持效率與公平兼顧的原則。在未來(lái)農(nóng)村的發(fā)展中，農(nóng)業(yè)人口會(huì)出現(xiàn)大量的轉(zhuǎn)移，有大量的勞動(dòng)力將面臨就業(yè)安置問(wèn)題，在考慮生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)做好相應(yīng)的配套保障制度，來(lái)轉(zhuǎn)移多余勞動(dòng)力，社會(huì)主義的本質(zhì)要求我們做到公平正義，在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)給予農(nóng)民一定的獲得經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)。

2 對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)各種改革思路的反思

2.1 土地國(guó)有化存在不可克服的障礙

理論上說(shuō)，國(guó)有化有助于改變所有權(quán)主體的模糊狀態(tài)，但在實(shí)際的操作中不具有可行性。理由有三：第一，收歸國(guó)有會(huì)導(dǎo)致地方基層的縮小。而地方保護(hù)主義變相的政策保護(hù)，必然導(dǎo)致政治干預(yù)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)。我國(guó)地域的廣泛性和復(fù)雜性要求專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌、組織相關(guān)計(jì)劃和政策的實(shí)行和反饋，國(guó)有化后，管理成本必然上升?；诮?jīng)濟(jì)人的假設(shè)，國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在代理成本過(guò)高，缺乏有效的監(jiān)督、激勵(lì)，效率低下。如果國(guó)有化，這些弊端的出現(xiàn)只是時(shí)間問(wèn)題，不可避免。

第二，國(guó)有化成本過(guò)高。從歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，三大改造可以提供一些經(jīng)驗(yàn)，國(guó)有化可以通過(guò)有償購(gòu)買(mǎi)和無(wú)償購(gòu)買(mǎi)方式達(dá)到。有償購(gòu)買(mǎi)所需費(fèi)用巨大，以國(guó)家財(cái)政來(lái)看是根本不可能的，而無(wú)償購(gòu)買(mǎi)，必然會(huì)導(dǎo)致利益既得者的強(qiáng)烈阻礙，可能導(dǎo)致農(nóng)民和國(guó)家的矛盾，不利于大局的穩(wěn)定。在進(jìn)行改革的同時(shí)，必須要考慮到農(nóng)民的心理認(rèn)同感，在1956實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化時(shí)，曾有過(guò)國(guó)有化的建議，但并未被采納，主要是為了避免引起農(nóng)民的誤解。而從家庭聯(lián)產(chǎn)承包到現(xiàn)在，時(shí)隔三十多年，通過(guò)下放土地的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，農(nóng)村地區(qū)物質(zhì)水平大大提高，農(nóng)民獲益最深，家庭聯(lián)產(chǎn)承包這一觀念已深入人心。突然收回國(guó)有的做法，超出了農(nóng)民的心理承受能力范圍。

第三，國(guó)有化導(dǎo)致行政僵化。國(guó)有化后推行的政策是自上而下的，具有很強(qiáng)政治性和強(qiáng)制力，這樣一種自上而下的統(tǒng)一配給，必然會(huì)忽視下層的特殊性，嚴(yán)重影響到地方的積極性，通過(guò)以行政手段代替市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，必然會(huì)出現(xiàn)激勵(lì)的缺乏，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也是一種損害。同時(shí)在資源的利用上，做不到資源的最優(yōu)化，實(shí)踐證明，國(guó)有化后實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)資源缺乏一種價(jià)格上的均衡機(jī)制，這樣就會(huì)導(dǎo)致以資源消耗換利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。而一個(gè)重要的歷史代表就是宋朝推行“強(qiáng)干弱枝”國(guó)策所導(dǎo)致的國(guó)力貧弱。

2.2 土地私有化不具可行性

首先，私有化不符合我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)，在政治上不獲支持，雖然在理論上可以創(chuàng)新。但土地問(wèn)題涉及敏感，是經(jīng)濟(jì)、政治運(yùn)行的保障，是社會(huì)主義公共制的基石。因此，私有化在政治上是很不明智的，完全不具有可行性。

其次，私有化會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新的貧富階層，不利于社會(huì)的公平和穩(wěn)定，也是一個(gè)未知的變量。有諸多的學(xué)者擔(dān)心私有化容易，但到產(chǎn)生問(wèn)題時(shí)，就力不從心了。徹底的私有可能導(dǎo)致土地兼并， 從而使部分農(nóng)民喪失土地， 拉美國(guó)家特別是墨西哥的經(jīng)驗(yàn)足以使我們面對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題時(shí)一定要三思而后行。私有化使得所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)直接結(jié)合，是典型的小生產(chǎn)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化大生產(chǎn)要求不相符合。

再次，土地在吸納人口就業(yè)、保障社會(huì)穩(wěn)定上是農(nóng)民的最后一道防線。在現(xiàn)在社會(huì)保障制度還沒(méi)有完全建立和完善的時(shí)候，輕言土地私有可能給社會(huì)穩(wěn)定造成極大的破壞。姚洋指出“在社會(huì)保障體系不健全的現(xiàn)實(shí)約束下，農(nóng)地承擔(dān)一定的社會(huì)保障功能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家的穩(wěn)定有一定的正面影響作用，突出表現(xiàn)在使生產(chǎn)力不至于在突發(fā)性破壞事件如失業(yè)發(fā)生時(shí)受到毀滅性打擊”。

2.3 土地“國(guó)家、集體、農(nóng)民”三者并存說(shuō)也不理想

實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)家、集體、農(nóng)民私人三級(jí)所有的土地所有權(quán)模式（也有認(rèn)為國(guó)家和農(nóng)民）這種方案雖然照顧了農(nóng)民的利益，但必然是導(dǎo)致三足鼎立，而實(shí)質(zhì)的弱勢(shì)群體依然沒(méi)有保障，同時(shí)利益的沖突使三方在決策中相互爭(zhēng)執(zhí)，難以形成一致性決策。導(dǎo)致管理成本增加，效率低下。這個(gè)道理很簡(jiǎn)單，一個(gè)和尚有水喝，三個(gè)和尚就不一定了。實(shí)質(zhì)上并存說(shuō)只是機(jī)械的重組，并沒(méi)有涉及本質(zhì)和根源，無(wú)利于問(wèn)題的解決，如果實(shí)行新的問(wèn)題也會(huì)不斷出現(xiàn)。

2.4 保留并重構(gòu)集體土地所有權(quán)是目前最好的改革方案

人在社會(huì)之間不可能完全超脫出這個(gè)由經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)、政治所形成的圈。在集體土地所有權(quán)方面的改革，首先考慮的是我國(guó)的基本國(guó)情，立足一國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的水平，而不是盲目的追求空洞的理論。對(duì)我國(guó)集體土地所有權(quán)而言，最大的國(guó)情就是集體農(nóng)村土地所有制是建立在憲法確立的土地國(guó)有和集體所有的社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)之上，若私有或是國(guó)有，對(duì)憲法都是一個(gè)挑戰(zhàn)和破壞。因此面對(duì)集體土地所有權(quán)的改革思路，必須以堅(jiān)持集體土地所有制為前提。這是政治方面的最低限度。

第二，一種制度的完全變革必然是利益沖突的產(chǎn)物，只有在主體或是客體的利益受到嚴(yán)重的損害時(shí)，才有可能讓國(guó)家在根本上做出調(diào)整，否則利益的格局是不會(huì)輕易地重排。國(guó)家必須要考慮一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，同時(shí)要確保農(nóng)民的生活最低保障，在公平和效率中追求平衡，而不可能是嚴(yán)重的兩級(jí)分化，或是不動(dòng)本質(zhì)的機(jī)械重組。

第三，集體土地所有權(quán)存在巨大的潛在利益還沒(méi)有開(kāi)發(fā)。自1987年以來(lái)， 中共中央在山東平度、廣東南海、江蘇蘇南等地區(qū)進(jìn)行了“兩田制”以及土地股份合作制等土地改革試驗(yàn)， 這些土地改革實(shí)驗(yàn)的成功也證明了集體土地所有權(quán)還有很大的改革與完善空間，具有強(qiáng)大的生命力。

因此，筆者認(rèn)為保留并重構(gòu)集體土地所有權(quán)是目前最好的改革方案，對(duì)土地所有權(quán)主體進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，并在法律關(guān)系上確立其主體地位，使獨(dú)立享有權(quán)力，并能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

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作者簡(jiǎn)介：付國(guó)英（1989—），女，河南林州市人，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。