關(guān)于推進(jìn)我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

曹耀忠 張延軍 于秋香 范世奇

2014年中央一號文件指出，“完善農(nóng)村土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)”。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展特征是土地集約化、資源多元化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、產(chǎn)品商品化。土地是要素中的要素，必須要更進(jìn)一步激活，才能發(fā)揮出更大的、更為持久的內(nèi)在潛力和發(fā)展動力。如何在堅持農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，是一個亟待探索解決的問題。為此，我們農(nóng)業(yè)、政研室、試驗辦等單位干部組成調(diào)研組，對全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了深入調(diào)研。

1 我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

全縣轄7鎮(zhèn)、1個街道辦，200個行政村，1106個村民小組，農(nóng)業(yè)人口10.6萬，農(nóng)戶數(shù)2.37萬戶，外出農(nóng)戶11434戶、41160人，占農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)人口的48.25%、38.83%，農(nóng)村勞動力61347人，其中外出勞動力27169人，占44.29%。總土地面積3781平方公里，農(nóng)耕地47.6萬畝，全縣有蘋果面積22萬畝，蔬菜2.3萬畝，大棚4117座，弓棚8419座，2015年農(nóng)民人均純收入10973元。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，縣委、縣政府引導(dǎo)群眾按照“依法、自愿、有償”的原則，積極穩(wěn)妥地開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。目前，我縣土地流轉(zhuǎn)以以租代轉(zhuǎn)、代耕代種為主。流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、代耕代種等；流轉(zhuǎn)期限以中短期流轉(zhuǎn)較普遍，蘋果種植15—25年，大棚蔬菜3—8年，玉米、馬鈴薯、谷子等農(nóng)作物2—3年，苗木和養(yǎng)殖業(yè)3—8年；流轉(zhuǎn)價格總體較低，川地300—600元，梯田50—200元，坡地40—100元；流轉(zhuǎn)對象大多都屬于文化層次較高的技術(shù)嫻熟人員，都有經(jīng)營與管理經(jīng)驗；流轉(zhuǎn)土地主要用于發(fā)展大棚蔬菜、山地蘋果、種植農(nóng)作物、育苗和養(yǎng)殖；流轉(zhuǎn)程序有口頭協(xié)商，有合同流轉(zhuǎn)。目前，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積7.96萬畝，占農(nóng)耕地面積的16.72%。口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)5.02萬畝，合同流轉(zhuǎn)2.94萬畝，主要是口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)（也稱炕頭協(xié)議、代耕代種）。通過轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)4.57萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的57.41%；通過出租方式流轉(zhuǎn)3.29萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的41.33%，互換等其他流轉(zhuǎn)1000畝，占流轉(zhuǎn)總面積的1.26%。

從調(diào)查的總體情況看，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作雖然起步較晚、進(jìn)度較慢、面積較小，但也對加速縣域工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮了一定的作用。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成效

2.1 土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。圍繞我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“253222”（20萬畝果、50萬頭豬、30萬只羊、20萬只雞、2萬畝菜、20萬畝糧）發(fā)展目標(biāo)，加大土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。如金丁鎮(zhèn)胡新莊社區(qū)2011年以來流轉(zhuǎn)土地3000多畝，建成蔬菜大棚2050座、弓棚1080座，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。順寧鎮(zhèn)保娃溝門社區(qū)流轉(zhuǎn)土地870畝，建成大棚208座、弓棚800座。如杏河鎮(zhèn)陽渠行政村郝家溝村小組2013年24戶242畝山地蘋果園出租給大學(xué)生村官高磊，建成高標(biāo)準(zhǔn)蘋果園，邊咀農(nóng)民李啟軍承包本村和中莊村果樹315畝，真真成為新型的家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，靠果業(yè)致富。旦八鎮(zhèn)何家洼行政村西溝村小組有27戶，128人，有耕地704畝，果樹面積就有601畝，有15戶都舉家外出，果樹沒人管理，在鎮(zhèn)村的引導(dǎo)下，14戶農(nóng)民將124畝2008年栽植的果園流轉(zhuǎn)出租給宜川英旺鄉(xiāng)的韓仁祖，每畝200元流轉(zhuǎn)20年，一次性付清，今年3月簽訂了流轉(zhuǎn)合同。安塞個體經(jīng)營戶韓偉常年外出務(wù)工做生意，他看到包果園能長期穩(wěn)定掙錢的商機，流轉(zhuǎn)了永寧鎮(zhèn)高洼村363畝果園，流轉(zhuǎn)25年，每畝58元，一年一付。再如金丁鎮(zhèn)謝灣村村民78果園流轉(zhuǎn)給宜川人喜宏，每畝80元期限22年，前5年付一半，15年前全部付清。謝灣村在村組干部的引領(lǐng)下，果園管理整體比較好，有一塊2007年的80畝示范園，由于管理到位，果樹長勢好，外地人120萬元要流轉(zhuǎn)村民都不愿意，這個例子充分說明了，只要農(nóng)民有信心，投入到位，技術(shù)到位，沒有管不好的園子。

2.2 土地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)業(yè)科技推廣運用，提高了土地產(chǎn)出率。在流轉(zhuǎn)土地的同時，加大農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，使先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)廣泛運用于蔬菜、蘋果、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)之中，切實提高了每畝土地單產(chǎn)的產(chǎn)出率。如金丁鎮(zhèn)胡新莊社區(qū)居民胡新對，土地流轉(zhuǎn)前種植玉米，年收入1200元，除去種子、農(nóng)資投入400元左右，現(xiàn)金收入800元。而流轉(zhuǎn)后每畝土地可建大棚1座，每棚毛收入3萬余元，除去投資，每棚蔬菜利潤可達(dá)2.3萬元左右。流轉(zhuǎn)后比流轉(zhuǎn)前翻了20倍左右。再如新金丁趙石洼村流轉(zhuǎn)川臺地197畝，原來種植玉米、洋芋等農(nóng)作物，平均每畝地收入現(xiàn)金1050元；2011年土地整體流轉(zhuǎn)后，共建大棚130座（標(biāo)準(zhǔn)棚），棚均收入2.2萬元，每畝土地實現(xiàn)現(xiàn)金收入13198元。

2.3 土地流轉(zhuǎn)方便了基礎(chǔ)設(shè)施集中配套?！笆晃濉币詠砦铱h在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入了大量的資金，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和惡劣的生態(tài)環(huán)境得到了徹底改善，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對比較分散，雖然投入了不少資金，但收效微薄。通過土地流轉(zhuǎn)，特別是在園區(qū)建設(shè)中，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中布設(shè)、規(guī)模經(jīng)營，在水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上可一次建設(shè)長期利用，解決了農(nóng)民最期盼最迫切需要解決的問題。

2.4 土地流轉(zhuǎn)增加了城鄉(xiāng)居民收入。通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)能解決城鄉(xiāng)居民收入問題。杏河鎮(zhèn)將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和移民項目建設(shè)緊密結(jié)合，實施了楊渠郝家溝、沙渠楊家溝設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)。金丁鎮(zhèn)、順寧鎮(zhèn)采取政府引導(dǎo)，群眾參與，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，在胡新莊社區(qū)和保娃溝門社區(qū)發(fā)展棚栽業(yè)，為搬遷戶解決了就業(yè)和增收問題。金丁鎮(zhèn)胡新莊社區(qū)居民胡新國，承包經(jīng)營大棚3棚，銷售蔬菜收入9萬元，人均僅大棚一項增加收入13200元。社區(qū)居民胡宗權(quán)2011年承包大棚13棚，銷售收入28萬元，除去投資收入11萬元。再如杏河鎮(zhèn)牛寨居民牛靜昌外出務(wù)工，將梯田地15畝按每年每畝60元全部流轉(zhuǎn)出去，加上務(wù)工工資，人均年現(xiàn)金收入10180元。順寧保娃溝門張志民從8戶農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地21.7畝，承包期10年，每年每畝600元，投資104萬元建設(shè)羊子育肥場。通過身邊的增收范例，部分農(nóng)民認(rèn)識到了土地流轉(zhuǎn)的好處，也使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)正真成為農(nóng)村居民的一項長期穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。

3 我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的問題

3.1 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。進(jìn)入九十年代以來，由于石油工業(yè)在縣域內(nèi)開發(fā)力度的不斷加大，農(nóng)民從中得到了比較豐厚的征占補償，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地。二是部分農(nóng)民政策認(rèn)識問題，認(rèn)為流轉(zhuǎn)了土地怕以后得不到土地；土地流轉(zhuǎn)只是流轉(zhuǎn)了經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)不變是農(nóng)戶的。三是近幾年國家不斷出臺各項支農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)民更加珍惜土地。四是農(nóng)民認(rèn)為目前的土地流轉(zhuǎn)價格不高。

3.2 農(nóng)村“4050”人員轉(zhuǎn)移就業(yè)難，農(nóng)民收入不夠穩(wěn)定。由于我縣城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)村青壯年勞力大部分涌入城鎮(zhèn)，或從事打工或進(jìn)城供孩子上學(xué)。同時農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)不穩(wěn)定，缺乏穩(wěn)定的生活來源和社會保障，農(nóng)業(yè)收入仍是許多農(nóng)民家庭收入的主要構(gòu)成部分。

3.3 被流轉(zhuǎn)土地規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)化程度較低。一是農(nóng)戶之間經(jīng)濟收入差異，利益目標(biāo)不一致，難以形成連片流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體偏少偏弱，真正能夠帶動土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較少。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低。

3.4 受地域條件影響，土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)展不平衡?？拷擎?zhèn)的川臺地和交通便利的山地基本農(nóng)田好流轉(zhuǎn)，偏僻、交通閉塞的山嶺地、拐溝村土地難以流轉(zhuǎn)。

3.5 土地流轉(zhuǎn)機制尚不健全。一方面，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機制不完善。一些基層干部對土地流轉(zhuǎn)考慮過多，怕引起新的矛盾糾紛，對土地流轉(zhuǎn)重視不夠、引導(dǎo)不力，服務(wù)相對滯后。另一方面，沒有建立上下貫通、全面覆蓋的土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。大部分土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)狀態(tài)，很難形成公平高效、信息完備的土地流轉(zhuǎn)市場。

4 做好我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

4.1 明確原則、注重宣傳，準(zhǔn)確認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)

結(jié)合國家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，我縣在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上進(jìn)行，堅持“政府引導(dǎo)、平等協(xié)商、農(nóng)民自愿、依法有償”原則，以優(yōu)化配置土地空間資源、提高土地利用率、產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收為目的，實行相對集中、規(guī)模經(jīng)營。同時要充分利用我縣開展的“千名干部下基層，兩聯(lián)三包抓扶貧”活動機遇，加強對農(nóng)民群眾教育引導(dǎo)。一是認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《陜西省人民政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見》等農(nóng)村政策法規(guī)，使干部群眾樹立土地流轉(zhuǎn)、資源盤活、收益提高的新理念。二是充分利用縣內(nèi)各種媒體，大力宣傳農(nóng)民身邊通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解流轉(zhuǎn)、愿意流轉(zhuǎn)、主動流轉(zhuǎn)、放心流轉(zhuǎn)。三是引導(dǎo)農(nóng)民提高對農(nóng)村土地的組織化程度認(rèn)識，增強集中土地、運作土地的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化生產(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營的方向發(fā)展。

4.2 因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，穩(wěn)步推開土地流轉(zhuǎn)。緊緊圍繞“興果、擴菜、強畜、精糧”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體思路，大力實施16條蘋果產(chǎn)業(yè)帶、6個棚栽業(yè)集中區(qū)、26個千只養(yǎng)羊場和24個千畝雜糧豐產(chǎn)方，高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一要科學(xué)規(guī)劃農(nóng)業(yè)板塊，進(jìn)一步彌補完善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)“區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、市場化運作”，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入。二要大力培植和扶持龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，探索推廣家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，用前沿的理念、高端的技術(shù)、先進(jìn)的經(jīng)驗、提升我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度，打造一流的川道設(shè)施農(nóng)業(yè)、山地果業(yè)、適宜地帶畜牧養(yǎng)殖業(yè)園區(qū)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三要以提高土地利用率為出發(fā)點，穩(wěn)步推開土地流轉(zhuǎn)。對布設(shè)產(chǎn)業(yè)帶的土地先行流轉(zhuǎn)；對撂荒地進(jìn)行整合流轉(zhuǎn)；對新整理的溝道、灘涂集體土地整塊（片）流轉(zhuǎn)。把我縣豐富的山地梯田、半山坡地、溝道壩地資源利用起來。四是繼續(xù)加強縣鄉(xiāng)果業(yè)、蔬菜、畜牧機構(gòu)隊伍建設(shè)，切實提高技術(shù)服務(wù)水平，為全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一流的種（養(yǎng)）殖、防疫、生產(chǎn)、包裝、銷售等項服務(wù)。五是鼓勵縣保險機構(gòu)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保單，提高抵御自然災(zāi)害的能力。六是要建設(shè)大型冷藏儲備庫。解決瓜果蔬菜的短期儲藏問題。

4.3 規(guī)范程序、完善機制，切實抓好土地流轉(zhuǎn)。一是加大對農(nóng)村土地政策的貫徹執(zhí)行力度，為土地流轉(zhuǎn)提供法律、信息服務(wù)，做好協(xié)調(diào)工作。二是鎮(zhèn)、村兩級要積極引導(dǎo)，全過程參與土地流轉(zhuǎn)工作環(huán)節(jié)，及時辦理流轉(zhuǎn)備案，并建立流轉(zhuǎn)情況檔案庫，及時準(zhǔn)確記載和報送農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況，對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)文件、文本、資料等都要歸檔并妥善保管并配合流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同。三是縣農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一指導(dǎo)并制定流轉(zhuǎn)合同樣式，并建立土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)檔案庫。四是建立以土地信托合作社為主要模式，轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式并存的流轉(zhuǎn)機制。成熟一塊、流轉(zhuǎn)一塊、發(fā)展一片、造福一方。五是發(fā)展壯大與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的專業(yè)合作社，如蔬菜專業(yè)合作社、蘋果專業(yè)合作社、養(yǎng)殖專業(yè)合作社、小雜糧專業(yè)合作社等，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)合作組織作用，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)技術(shù)指導(dǎo)和信息服務(wù)推向市場。六是要形成既允許龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營，也允許家庭農(nóng)場、社會自然人流轉(zhuǎn)經(jīng)營的多種產(chǎn)業(yè)經(jīng)營格局。

4.4 政策激勵、培育市場，正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。積極支持農(nóng)村土地向社會各界、種植大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)村及農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)，領(lǐng)辦、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。同時政府出臺激勵政策加大對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行補貼，對于參與流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的大戶（包括龍頭企業(yè)）涉農(nóng)金融機構(gòu)給予適當(dāng)?shù)馁J款扶持；土地流轉(zhuǎn)合同公證費由縣司法部門全部減免。同時還要建立完備的土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)體系。要在縣、鎮(zhèn)（中心社區(qū)、街道辦）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，依照法律和有關(guān)規(guī)定提供流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。使廣大農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準(zhǔn)確獲取可靠信息，為達(dá)成流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

作者簡介：曹耀忠，男，志丹縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理站，農(nóng)藝師職稱。