淺談改革完善征地制度

李曉東

現(xiàn)行征地制度已運(yùn)行了幾十年，越來越不具備合理性，越來越與社會(huì)公平正義及公共財(cái)政的宗旨相沖突，當(dāng)然也就越來越受到人們的廣泛質(zhì)疑和詬病，強(qiáng)烈吁求和期待對其進(jìn)行改革。

1 現(xiàn)行征地制度的問題

我國現(xiàn)行征地制度是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿襲下來的，其特點(diǎn)是不分公益性項(xiàng)目還是經(jīng)營性項(xiàng)目，都以政府名義征地，這在世界各國幾乎是沒有的，其實(shí)質(zhì)是政府以公權(quán)力強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，這種不合理不公平的制度，導(dǎo)致一系列嚴(yán)重問題，隱伏著一定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)。

問題之一，是破壞市場制度。包括破壞市場定價(jià)機(jī)制、平等競爭規(guī)則等，最主要的是破壞產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)作為一種基本的社會(huì)制度安排，其首要價(jià)值或根本的倫理尺度在于正義。我國憲法和土地管理法都規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這種土地集體所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分等四種權(quán)能，但卻被限定第一不準(zhǔn)改變用途，第二不許交易，一下子就打掉了其中的兩項(xiàng)權(quán)能。據(jù)中國人民大學(xué)等單位對17個(gè)農(nóng)業(yè)大省區(qū)的調(diào)查，43.1%的農(nóng)民至少經(jīng)歷了一次征地，17.8%的農(nóng)民遭遇了強(qiáng)制征地拆遷。在征地拆遷中，64.7%的農(nóng)民得到了一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，平均每畝補(bǔ)償18739元，而政府賣地平均價(jià)格為每畝778000元，是征地價(jià)格的41.5倍。12.7%的失地農(nóng)民沒有得到任何補(bǔ)償，9.8%的失地農(nóng)民得到補(bǔ)償承諾而未予兌現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)正義是馬克思的一項(xiàng)重要思想。如此破壞農(nóng)地產(chǎn)權(quán)剝奪農(nóng)民，還有什么正義可言。

問題之二，激勵(lì)地方政府多占耕地。我國土地管理一個(gè)重要目標(biāo)是保護(hù)耕地，不準(zhǔn)改變用途，防止亂占濫用。但地方政府可以隨意改變用途，可以盡量壓低地價(jià)征收。這樣一來，保護(hù)耕地不可能成為地方政府的理性選擇，反而激勵(lì)其更多征收，獲取更多征地利益，這恰恰與我們保護(hù)耕地的初衷是相反的。我國自1997年即實(shí)行號(hào)稱“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，卻并未能遏制耕地資源的急劇減少，其根源在于不加約束的征地制度。

問題之三，是低效用地，大量浪費(fèi)土地。我們總說“北京天安門廣場是世界最大的廣場”，可這是過去的事了，如今國內(nèi)面積超過天安門廣場不只有多少了。大廣場、大馬路、大建筑等一系列大手筆，不斷盲目造城。特別是各級國家機(jī)關(guān)，哪一個(gè)不是豪華辦公樓，而且庭院深深，還有普遍存在的各類“培訓(xùn)中心”，粗放式大量占用土地，浪費(fèi)現(xiàn)象驚人。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，目前我國城市人均用地133平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。日本東京才78平方米，香港也只有35平方米，我們這個(gè)“人多地少”的國家人均城市用地量顯得太奢侈了。證明在現(xiàn)行征地制度下，我們的土地保護(hù)和集約利用的政策是失敗的。

問題之四，是腐敗的溫床。中國現(xiàn)在的官員落馬，上至中央政治局委員、省部級高官，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村長，中間還有房姐、房叔，大都與土地有關(guān)，貪腐動(dòng)輒幾千萬上億元。經(jīng)過黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，這一問題暴露的更加充分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2013年開始的前三輪中央巡視組巡視的21個(gè)省市區(qū)中，有20個(gè)存在房地產(chǎn)腐敗。今年的第二輪巡視提出，要緊盯礦產(chǎn)資源、土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、工程項(xiàng)目、惠民資金和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理等方面的突出問題?？梢?，當(dāng)前官員腐敗問題主要集中在這6方面，其中，與土地有關(guān)的占了三席：土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、礦產(chǎn)資源。更讓人沮喪的是，我們的土地管理部門也被尊為三大腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。如此嚴(yán)重的土地腐敗因何而來？不合理的征地制度難辭其責(zé)。政府以地生財(cái)，通過壟斷土地一級市場和經(jīng)營二級市場，以行政手段征地賣地，低進(jìn)高出，從中獲取高額差價(jià)利益，這必然會(huì)成為官員尋租的黑洞和腐敗的制度溫床。

問題之五，是導(dǎo)致大量沖突，尤其是官民沖突。2013年第19期《半月談》載文稱，我國群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%。我們不會(huì)忘記，幾年前央視《焦點(diǎn)訪談》曾報(bào)道，國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣河北省廣平縣，僅用10天時(shí)間就完成33萬多平方米的拆遷任務(wù)，1000多戶群眾的房屋被拆，土地被征收。而這些拆遷都是在沒有簽訂補(bǔ)償協(xié)議，沒對群眾進(jìn)行妥善安置情況下進(jìn)行的。野蠻拆遷簡直到了瘋狂的地步。

2 改革完善征地制度

改革完善征地制度，概括說有三方面內(nèi)容：縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善補(bǔ)償機(jī)制。但具體操作時(shí)，應(yīng)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決主要矛盾，從而達(dá)到事半功倍的效果。

2.1 縮小征地范圍的關(guān)鍵是正確界定公共利益

根據(jù)2004年修訂的《土地管理法》，國家為了“公共利益”需要，可以依法對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但目前，我國農(nóng)村集體土地征收“公共利益”泛化，界限不明，使多征濫占土地、侵犯農(nóng)民權(quán)益有隙可乘。一些地方政府總是把自己作為公共利益代表，常常把自身的行政行為及其主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)行為都視作“公共利益”；一些利益集團(tuán)、企業(yè)也經(jīng)常把其商業(yè)謀利活動(dòng)描繪成“公共利益”，以便更多地利用行政權(quán)力?？梢?，正確界定公共利益是縮小征地范圍的關(guān)鍵所在。

2.2 征地補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是解決好被征地農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展

關(guān)于對農(nóng)村征地補(bǔ)償問題，毫無疑問，必須建立起對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，在就業(yè)、住房、社保等方面維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，使他們生活水平有提高，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但現(xiàn)在的問題是，許多地方常常就補(bǔ)償談補(bǔ)償，結(jié)果只能為被征地農(nóng)民提供短期生存資料。因此，必須打開眼界，轉(zhuǎn)換思路，從全局高度和長遠(yuǎn)角度考慮，把征地保障與推進(jìn)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場聯(lián)系起來，切實(shí)解決好被征地農(nóng)村農(nóng)民后續(xù)發(fā)展問題。

一般說來，平均每征用一畝土地，就會(huì)伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。關(guān)注被征地農(nóng)民這樣一個(gè)迅速擴(kuò)大的社會(huì)群體，切實(shí)解決其生計(jì)和發(fā)展問題，是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重大問題。應(yīng)該說，目前解決這一問題，既有法律依據(jù)，又有理論支撐。首先，國家把《城市規(guī)劃法》改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，一字之差反映了思路的巨大變化。應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，把農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃納入城市建設(shè)總體規(guī)劃中來考慮，把新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌起來，加大公共財(cái)政覆蓋度，推進(jìn)教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、住房等公共服務(wù)均等化，這是對被征地農(nóng)村和農(nóng)民最有效的補(bǔ)償保障。

其次，征地補(bǔ)償還涉及被征土地增值收益的分配問題。從理論上講，土地增值收益是由土地發(fā)展權(quán)決定的。土地發(fā)展權(quán)，是一種可以與土地所有權(quán)分開單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是關(guān)于土地使用性質(zhì)變更、土地利用集約度提高，以及由此產(chǎn)生的土地收益的一種權(quán)利。這是由征地過程中土地資源重新配置而帶來的經(jīng)濟(jì)利益，其分配常常引起矛盾和沖突。解決辦法是完善土地產(chǎn)權(quán)制度，包括在法律上確立土地發(fā)展權(quán)及其歸屬。當(dāng)代世界各國，在設(shè)置土地發(fā)展權(quán)時(shí)有兩種不同的處置方式：一種是土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有，另一種是土地發(fā)展權(quán)屬于國家。在我國，應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)公平與效率相結(jié)合的原則，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，并要向個(gè)人傾斜。

2.3 規(guī)范征地程序的最好辦法是公開

以往的征地程序大都不公正，表現(xiàn)為信息不公開、操作不透明、民意訴求渠道不暢通。實(shí)踐中一切從政府利益出發(fā)，征地政府決定，補(bǔ)償政府做主，有了爭議政府裁決，這是造成征地矛盾沖突的主要原因。

一般說來，征地要經(jīng)過審批、實(shí)施、補(bǔ)償、爭議調(diào)處裁決等程序，大致應(yīng)分為三步走：第一步是征地公告，政府要征哪塊地，被征地者可充分發(fā)表意見，討論過程應(yīng)在人民參與的政治體制下進(jìn)行，確定該不該征；通過后進(jìn)行第二步，政府與被征地者平等協(xié)商，討價(jià)還價(jià)，確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如有爭議可由雙方認(rèn)可的機(jī)構(gòu)裁定；達(dá)成征地協(xié)議后進(jìn)入第三步，即征地實(shí)施和補(bǔ)償兌現(xiàn)，但必須堅(jiān)持先補(bǔ)償后付地的程序，補(bǔ)償金不落實(shí)不得實(shí)施征地。征地完成后進(jìn)行變更登記。

多地實(shí)踐證明，規(guī)范征地程序的最好辦法是公開。公開了，透明了，無論是橫行霸道的開發(fā)商，還是恃權(quán)輕民的地方政府，都難以遁形，就能嚴(yán)格限制政府動(dòng)用征地權(quán)的范圍，切實(shí)保障被征地農(nóng)民權(quán)益，包括：知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政府收縮公權(quán)，防止濫用。