保護(hù)產(chǎn)權(quán)是政府的首要任務(wù)

王建勛

雖然不少法律中都有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定，但要么是制度設(shè)計(jì)不合理，要么是執(zhí)法和司法實(shí)踐中走樣，以至于現(xiàn)實(shí)中的產(chǎn)權(quán)保護(hù)困難重重。這種背景下，《意見》能否推進(jìn)對(duì)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，備受期待

前不久，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（下稱《意見》），提出十條改革措施，強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化等，被認(rèn)為釋放了積極的變革信號(hào)，引發(fā)廣泛的關(guān)注和討論。

雖然不少法律中都有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定，但要么是制度設(shè)計(jì)不合理，要么是執(zhí)法和司法實(shí)踐中走樣，以至于現(xiàn)實(shí)中的產(chǎn)權(quán)保護(hù)困難重重，甚至由此激發(fā)了不少的矛盾和沖突。在這種大背景下，人們期待《意見》能夠在一定程度上掃除障礙，推進(jìn)對(duì)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)。

產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)

區(qū)分不同的所有制，區(qū)分不同所有制下的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并進(jìn)而對(duì)它們采取不同程度的保護(hù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)格格不入

《意見》的一個(gè)重要內(nèi)容是，確立對(duì)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)原則，清除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的歧視性規(guī)定。譬如，它指出：“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯?！薄皬U除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)、共同履行社會(huì)責(zé)任?！薄敖y(tǒng)籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場(chǎng)主體法律和行政法規(guī)，平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體。加大對(duì)非公有財(cái)產(chǎn)的刑法保護(hù)力度?！?/p>

至少就表述而言，這與此前的一些法律相比，離平等保護(hù)更近了一步。譬如，《民法通則》第73、75條分別規(guī)定：“國家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)”。這樣的表達(dá)將公有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)區(qū)分開來、區(qū)別對(duì)待，一個(gè)是“神圣的”，而另一個(gè)則不是。不能不說，這是改革不徹底的產(chǎn)物。

區(qū)分不同的所有制，區(qū)分不同所有制下的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并進(jìn)而對(duì)它們采取不同程度的保護(hù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)格格不入，因?yàn)樗鼈円笃降葘?duì)待所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體和類型，不能厚此薄彼，偏袒一些而歧視另一些，否則，不僅違反公平正義原則，削弱一些財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的積極性，而且會(huì)影響整個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

過去幾十年，非公有制經(jīng)濟(jì)在夾縫中生存，它們?cè)谑褂煤瞳@得各種生產(chǎn)要素方面受到諸多阻礙，但是，它們克服了重重困難，為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)卓著。不應(yīng)忘記，在國有企業(yè)紛紛虧損的時(shí)候，私營(yíng)企業(yè)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)。沒有它們，也無法實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的騰飛，無法實(shí)現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展。

長(zhǎng)期以來，私營(yíng)企業(yè)在法律上的地位是尷尬的，它們不是“鞏固和發(fā)展”的對(duì)象，而是“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”的對(duì)象，它們的財(cái)產(chǎn)權(quán)也不是“神圣”不可侵犯的。如果中國的目標(biāo)是奔向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立真正的法治社會(huì)，我們就不應(yīng)當(dāng)歧視私營(yíng)企業(yè)，應(yīng)該在法律上為它們正名，理直氣壯地宣布所有類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)一律平等，一律神圣不可侵犯。

縱觀西方社會(huì)18世紀(jì)以來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正是建立在私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯基礎(chǔ)之上的，沒有這一原則，很難想象那里的人們能夠安居樂業(yè)，能夠自由而和平共處，那里能夠率先進(jìn)入發(fā)達(dá)社會(huì)。

審慎處理民企產(chǎn)權(quán)案

一些執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)動(dòng)輒將民事糾紛上升為刑事案件，將社會(huì)轉(zhuǎn)型中的歷史遺留問題擴(kuò)大化，導(dǎo)致冤案錯(cuò)案頻發(fā)

《意見》的另一個(gè)重要內(nèi)容是，強(qiáng)調(diào)對(duì)涉及到民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的案件進(jìn)行審慎處理，糾正冤案錯(cuò)案。

它規(guī)定：“對(duì)涉及重大財(cái)產(chǎn)處置的產(chǎn)權(quán)糾紛申訴案件、民營(yíng)企業(yè)和投資人違法申訴案件依法甄別，確屬事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤的錯(cuò)案冤案，要依法予以糾正并賠償當(dāng)事人的損失……以發(fā)展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中存在的不規(guī)范問題?！薄耙獓?yán)格區(qū)分個(gè)人財(cái)產(chǎn)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)格區(qū)分違法所得和合法財(cái)產(chǎn)，區(qū)分涉案人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭成員財(cái)產(chǎn)，在處置違法所得時(shí)不牽連合法財(cái)產(chǎn)……”“嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限、企業(yè)正當(dāng)融資與非法集資的界限、民營(yíng)企業(yè)參與國有企業(yè)兼并重組中涉及的經(jīng)濟(jì)糾紛與惡意侵占國有資產(chǎn)的界限，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)違法行為入刑標(biāo)準(zhǔn)，防止把經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)作犯罪處理，防止選擇性司法……”

不難看出，這主要是從司法實(shí)踐的角度矯正侵犯民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的案件。

近些年來，出現(xiàn)了不少以“非法集資”、“非法經(jīng)營(yíng)”、“偷稅漏稅”、“涉黑”等罪名懲治民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的案例，引發(fā)社會(huì)的擔(dān)憂。一些執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)動(dòng)輒將民事糾紛上升為刑事案件，將社會(huì)轉(zhuǎn)型中的歷史遺留問題擴(kuò)大化，導(dǎo)致冤案錯(cuò)案頻發(fā)。

以“非法集資”為例，民營(yíng)企業(yè)在法律和政策上經(jīng)常受到歧視，存在嚴(yán)重的貸款和融資難問題，通常無法從大銀行獲得資金，無奈之下，只好從普通民眾手里借錢，而這經(jīng)常面臨著被指控為“非法集資”的風(fēng)險(xiǎn)。

這些企業(yè)兩頭受氣，生存空間逼仄，不從民間借貸就面臨關(guān)閉，但借貸又面臨被治罪的危險(xiǎn)。不少的“非法集資”案件是民營(yíng)企業(yè)出于無奈而出現(xiàn)的，從早期的“孫大午案”，到近幾年的“曾成杰案”、“吳英案”等，都存在這樣的因素，正因?yàn)槿绱耍@些企業(yè)家都在一定程度上獲得了民眾的同情，獲得法律界的幫助和支持。

造成這樣的案件，一方面有法律規(guī)定不當(dāng)?shù)膯栴}，另一方面有執(zhí)法、司法隨意的問題，以及選擇性執(zhí)法、司法的問題。譬如，就法律規(guī)定而言，刑法上的“非法集資罪”——包括非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪——一直受到各界詬病。所謂“非法吸收公眾存款”，是當(dāng)事人之間的借款契約關(guān)系，即使發(fā)生了糾紛，也不過是民事案件，為何上升到刑法上的犯罪行為？

即使因“詐騙”而形成的“集資詐騙罪”，也很容易被誤用或?yàn)E用，因?yàn)槿绾巫C明集資者是“以非法占有為目的”，并不是一件容易的事情。在司法實(shí)踐中，一些企業(yè)家從民間集資之后，僅僅因?yàn)闆]有及時(shí)還上款，就被扣上集資詐騙的罪名，盡管控告者根本無法證明當(dāng)事人是“以非法占有為目的”。一旦攤上這種罪名，企業(yè)往往被關(guān)閉，財(cái)產(chǎn)被查封、扣押、凍結(jié)，無論給企業(yè)還是給當(dāng)事人都造成巨大損失。

這把懸在民營(yíng)企業(yè)家頭上的達(dá)摩克利斯之劍，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向多有齟齬。為了推進(jìn)《意見》的實(shí)施，一方面，應(yīng)當(dāng)將“非法吸收公眾存款”非罪化，如果民間因借款行為發(fā)生了糾紛，適用民事法律即可；另一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制“集資詐騙罪”的適用，除非有充分的證據(jù)證明當(dāng)事人確有非法占有的目的，不得擅自適用這一罪名，以免將普通的借貸糾紛上升為刑事案件。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)金融制度進(jìn)行革新，放松乃至取消不當(dāng)?shù)墓苤?，讓民間參與到金融行業(yè)中來，讓民營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展環(huán)境得到改善。

加強(qiáng)保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)

在過去二三十年，高速的、人為的城市化進(jìn)程帶來很多問題，包括征收過程中造成的暴力拆遷、補(bǔ)償不到位等，嚴(yán)重侵犯了民眾的土地權(quán)利

《意見》還表達(dá)了加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意思。比如，它指出：“建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)和保護(hù)制度?！薄巴晟曝?cái)產(chǎn)征收征用制度。合理界定征收征用適用的公共利益范圍，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序，完善國家補(bǔ)償制度，著力解決征收征用中公共利益擴(kuò)大化、程序不規(guī)范、補(bǔ)償不合理等問題。”“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)續(xù)期使用法律安排……增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益?！?/p>

無論是在城市還是在農(nóng)村，土地都是至關(guān)重要的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)刻不容緩。在過去二三十年，高速的、人為的城市化進(jìn)程帶來很多問題，包括征收過程中造成的暴力拆遷、補(bǔ)償不到位等，嚴(yán)重侵犯了民眾的土地權(quán)利。

盡管五年前制定了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但并未能有效遏制野蠻拆遷事件的頻發(fā)，這與法令的制度缺陷有關(guān)，更與現(xiàn)實(shí)中扭曲的利益驅(qū)動(dòng)有關(guān)。

譬如，條例中規(guī)定的“公共利益”無所不包，從國防、外交到交通、水利，再到科教文衛(wèi)、社會(huì)福利等，地方政府仍可以許多理由和借口征收土地和房屋。而且，由于分稅制設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致一些地方政府財(cái)政收入過分依賴土地出售，形成廣為詬病的“土地財(cái)政”，其直接后果是強(qiáng)拆不止、房?jī)r(jià)飛漲。

另外，由于法律上對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致一些地方政府向居民收取高額的續(xù)期費(fèi)用，增加了居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

就農(nóng)地而言，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)也因承包經(jīng)營(yíng)等制度的弊端時(shí)常受到侵犯，村干部操控土地分配和使用的情形普遍。并且，由于農(nóng)地不能抵押、買賣，以至于它只能是秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德索托所說的“死資產(chǎn)”，不能轉(zhuǎn)化為“活資本”，因而農(nóng)民無法依賴土地改善境況。

為了有效保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民致富，亟須變革中國的土地制度，方向應(yīng)是逐步改造土地國有制和集體所有制，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的同地同權(quán)，從而落實(shí)農(nóng)民的土地所有權(quán)。

無論如何，人們期待保護(hù)產(chǎn)權(quán)的《意見》成為推動(dòng)改革的東風(fēng)，吹散觀念的迷霧，掃清制度的羈絆。財(cái)產(chǎn)權(quán)是每個(gè)人安身立命的基礎(chǔ)，是每個(gè)人獲得獨(dú)立、人格、尊嚴(yán)和自由的前提，是所有其他權(quán)利的保障，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)的運(yùn)行根基。

正是從這個(gè)意義上講，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是政府的首要任務(wù)。

作者為中國政法大學(xué)副教授