財(cái)政支柱作用的發(fā)揮：以公平規(guī)則的架構(gòu)為要義

曾軍平

以公平正義而不是效率作為中心，規(guī)則的平等待人而不是使人平等，在市場(chǎng)失靈發(fā)生之前去構(gòu)建規(guī)則

財(cái)政如果要真正發(fā)揮其在國(guó)家治理中的支柱作用，財(cái)政的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與理論研究都應(yīng)該圍繞公平規(guī)則的架構(gòu)而加以展開，即財(cái)政收支安排要以公平的社會(huì)選擇規(guī)則架構(gòu)為基本目標(biāo)。

公平正義是社會(huì)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，國(guó)家治理的目標(biāo)。

十八屆三中全會(huì)明確提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，這種支柱作用怎么發(fā)揮，從財(cái)政的實(shí)踐來(lái)講，財(cái)政的改革應(yīng)當(dāng)怎么促進(jìn)？

財(cái)政如果要真正地發(fā)揮支柱作用，最核心最根本的，就是建立一套公正的規(guī)則，一種社會(huì)規(guī)則。所謂公平的社會(huì)決策規(guī)則，就是能夠經(jīng)得起可逆性檢驗(yàn)的規(guī)則類型。

這也就意味著，在具體實(shí)踐層面，我們應(yīng)該通過(guò)財(cái)政的收支安排，構(gòu)建一套協(xié)調(diào)人和人之間利益矛盾的規(guī)則;從理論研究的角度來(lái)講，我們作為一個(gè)學(xué)者就應(yīng)該發(fā)現(xiàn)公正的規(guī)則到底是什么，我們要提出來(lái)，并且論證，然后盡可能地呼吁社會(huì)接受這種公正的規(guī)則，這是我個(gè)人的基本觀點(diǎn)。

首先有一個(gè)概念應(yīng)該重申一下，關(guān)于公平。我們知道經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)都講公平，但是我們一講公平往往把公平和收入差距的縮小均等聯(lián)系在一起，我覺(jué)得這在很大程度上是對(duì)公平的誤解。我的理解，公平不是一般講的結(jié)果收入差距的縮小，那不是真正意義上的公平，也不是我們社會(huì)真正要實(shí)現(xiàn)的公平，而是平均主義。這是大家都反對(duì)的。我所理解的公平，是規(guī)則公平，不管站在哪一方我都可以接受，我站在富人這邊可以接受、同時(shí)站在窮人的角度也可以接受的規(guī)則，才能叫做公平的規(guī)則。

圍繞這個(gè)觀點(diǎn)我講三個(gè)問(wèn)題。第一，為什么要強(qiáng)調(diào)規(guī)則公平。第二，怎么建立一個(gè)公平的規(guī)則。第三，公平的規(guī)則到底是一個(gè)什么規(guī)則。

一、為什么要強(qiáng)調(diào)公平的規(guī)則？

這有兩個(gè)方面的考慮。一個(gè)方面，公平正義是社會(huì)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，國(guó)家治理的目標(biāo)。另一方面，公平正義也是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)，比如維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基本保障。公平本身是一個(gè)目標(biāo)，這個(gè)大家是有共識(shí)的。

我重點(diǎn)要講一下公平、正義是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基本保證。公平和效率是矛盾的，至少在一定程度上是有沖突的，但是我個(gè)人看來(lái)，真正意義上的公平正義與效率是不矛盾的，如果將公平理解為利益分配上平等對(duì)待每一個(gè)人，這個(gè)公平和正義、效率沒(méi)有矛盾。相反，這個(gè)公平正義是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基本前提，為什么這么說(shuō)？社會(huì)領(lǐng)域?yàn)槭裁促Y源配置有低效率？

從道理上來(lái)講，我們每一個(gè)人都是理性的人，每一個(gè)人都想自己變得更好，為什么理性的人會(huì)產(chǎn)生低效的結(jié)果？我個(gè)人認(rèn)為根本的原因歸結(jié)為一點(diǎn)，社會(huì)合作過(guò)程中人和人之間是有利益沖突的，如果人和人利益沖突能夠以公正的方式解決，這些問(wèn)題的存在就不會(huì)導(dǎo)致低效率。

公平正義本身是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基本前提和保障。我們社會(huì)要實(shí)現(xiàn)公平、社會(huì)秩序還是資源有效配置，歸結(jié)為一點(diǎn)，從公正地解決人和人之間利益矛盾的角度解決這個(gè)問(wèn)題，如果這個(gè)問(wèn)題解決好了，社會(huì)公平就實(shí)現(xiàn)了，同時(shí)每一個(gè)人對(duì)于自己利益追求的結(jié)果自然而然地會(huì)導(dǎo)向一個(gè)社會(huì)最有效的方面。這是我講的第一個(gè)，要有公平的規(guī)則，以及公平是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基本前提。從目前的研究來(lái)看，我個(gè)人感覺(jué)現(xiàn)在的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)越來(lái)越偏離這個(gè)方向，偏離了古典的亞當(dāng)·斯密的方向。

二、公正規(guī)則怎么建立？

這涉及到很多方法論的問(wèn)題，我講三個(gè)方面比較重要的。以公平正義而不是效率作為中心，規(guī)則的平等待人而不是使人平等，在市場(chǎng)失靈發(fā)生之前去構(gòu)建規(guī)則。

首先，公平正義不是以效率為中心，我們制定規(guī)則的時(shí)候，用公正的方式去協(xié)調(diào)，這種方式不是說(shuō)效率不重要，效率是重要的，但是我個(gè)人認(rèn)為效率的實(shí)現(xiàn)不是直接去實(shí)現(xiàn)效率，沒(méi)有哪個(gè)人知道社會(huì)有效配置的條件，我們所能做的是架設(shè)一個(gè)規(guī)則，你自己選擇最有效的結(jié)果。效率是主要的，但是效率不是直接實(shí)現(xiàn)的，是通過(guò)迂回的途徑、間接的方式實(shí)現(xiàn)的。

其次，這個(gè)公平正義應(yīng)該是平等待遇，學(xué)術(shù)界關(guān)于公平正義有兩種不同的理解，一種是強(qiáng)調(diào)人是平等的，另外一種強(qiáng)調(diào)了每個(gè)人都一樣，我們經(jīng)濟(jì)學(xué)講大家的收入都一樣，什么都一樣，后面那種公平不是真正意義上的公平，真正意義上的公平是每一個(gè)人都是平等的，我們換位思考，去解決問(wèn)題。平等地對(duì)待每一個(gè)人，說(shuō)到底，我們所能選擇的公正規(guī)則是一個(gè)規(guī)則，我們應(yīng)該設(shè)身處地站在對(duì)方角度考慮問(wèn)題，而不是單單只是站在自己的角度說(shuō)，這種公平不是真正意義上的公平。

最后，我們架設(shè)規(guī)則的時(shí)候，應(yīng)該在市場(chǎng)失靈之前，而不是市場(chǎng)失靈之后，什么意思呢？我們大家知道財(cái)政的作用很大程度上是校正市場(chǎng)失靈，這個(gè)市場(chǎng)失靈從日常的討論來(lái)看，好像是市場(chǎng)有問(wèn)題了財(cái)政去校正，生病了吃藥。但是事實(shí)上來(lái)講，事后的解決在我看來(lái)是沒(méi)有意義的，如果事情已經(jīng)發(fā)生了，資源配置已經(jīng)發(fā)生了，還校正它干嘛呢？校正只能是事前的。亡羊補(bǔ)牢，如果這個(gè)鳥都被吃掉了，我也不喂養(yǎng)了，為什么要補(bǔ)牢？因?yàn)檫€要喂養(yǎng)才去補(bǔ)，如果以后不喂了就不用補(bǔ)了。任何市場(chǎng)的職能調(diào)整應(yīng)該是事前，建立預(yù)防性規(guī)則，而不是事后出了問(wèn)題修正。

這一點(diǎn)雖然只是一個(gè)時(shí)間的節(jié)點(diǎn)問(wèn)題，但是對(duì)于我們考慮規(guī)則架構(gòu)具有重要的意義。既然你是事前架構(gòu)規(guī)則，就意味著真實(shí)的事情還沒(méi)有發(fā)生，我們所能選擇的規(guī)則是不依賴于自己的偏好和社會(huì)結(jié)構(gòu)的，我們考慮的規(guī)則應(yīng)該是具有普遍性和永久性的一般意義上的規(guī)則，特殊情況下針對(duì)某種特殊問(wèn)題的規(guī)則，我們要建立一種規(guī)則能夠普適性地解決所有的問(wèn)題，這個(gè)才是我們要追求的規(guī)則。在市場(chǎng)失靈之前對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行校正，建立社會(huì)的普遍性意義上的規(guī)則。

三，公正的規(guī)則到底

是什么樣的規(guī)則？

財(cái)政的作用，主要是針對(duì)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題進(jìn)行校正，也就是說(shuō)對(duì)市場(chǎng)問(wèn)題進(jìn)行修正。市場(chǎng)，我個(gè)人傾向于把它理解為像一場(chǎng)比賽一樣，比賽就要有規(guī)則的架構(gòu)。我們?nèi)绻咽袌?chǎng)分成幾個(gè)環(huán)節(jié)，那么這個(gè)比賽就有起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果，財(cái)政的安排，就是我們對(duì)市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，也可以相應(yīng)地在三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，弄清楚什么樣的規(guī)則是公平的，能夠經(jīng)得起可行性檢驗(yàn)的。

公平規(guī)則的基本框架是：

起點(diǎn)的調(diào)整：為個(gè)體潛能的發(fā)揮提供保障（保證個(gè)體的基本教育和健康）而不是站在所謂的同一起跑線上;

過(guò)程的控制：維持市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)并保證財(cái)政決策程序的公平性;

結(jié)果的調(diào)整：保障個(gè)體的基本生存需要而不是所謂的縮小收入差距。

首先，我個(gè)人的觀點(diǎn)是，我們并不是要求大家都站在同一個(gè)起跑線上，事實(shí)上完全一樣既沒(méi)有必要，也沒(méi)有可能。因?yàn)槿耸怯胁町惖?，沒(méi)有辦法一樣，同時(shí)也沒(méi)有必要這么做，因?yàn)槿撕腿酥g是不可比的，我這個(gè)方面占優(yōu)勢(shì)，另一方面有弱點(diǎn)，優(yōu)劣是相對(duì)的，可以轉(zhuǎn)化的，沒(méi)有必要做得一樣。財(cái)政收支安排也是一樣。我們只要保證每一個(gè)人都有錢，可以充分發(fā)揮自己的才能就可以了，而不是追求絕對(duì)的公平。

公平體現(xiàn)在起點(diǎn)和過(guò)程中。就起點(diǎn)而論，一個(gè)是基本的教育，每一個(gè)人有良好的體魄、基本的教育，每個(gè)人都應(yīng)該利用自己的能力為自己謀取正當(dāng)?shù)纳婵臻g。另外，不主張通過(guò)遺產(chǎn)稅縮小差距，主要是每一個(gè)人都有一樣的機(jī)會(huì)。第二，在過(guò)程方面要維持市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，并且包括財(cái)政程序本身的公正性。財(cái)政本身有收支安排，要公正，怎么更好地實(shí)現(xiàn)公正，有待更好地研究、實(shí)踐和改善。

第三，我反對(duì)在起點(diǎn)公平和過(guò)程公平的基礎(chǔ)上，對(duì)結(jié)果進(jìn)行再調(diào)整。我們不需要縮小所謂的收入差距，只要保證每一個(gè)人基本生活需要，如果事先的起點(diǎn)是公平的，整個(gè)過(guò)程也是合理的，我們保證每個(gè)人有生活需要，再進(jìn)一步調(diào)整差距沒(méi)有更多的理由。既然你有自己的能力，你有這個(gè)機(jī)會(huì)，每一個(gè)人都應(yīng)該為自己的行為負(fù)責(zé)任。

對(duì)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整帶來(lái)的另一方面問(wèn)題是，我們要縮小收入差距，縮小到什么程度是合理的？社會(huì)維持這樣一種分配方式，沒(méi)有哪一個(gè)人能說(shuō)A比B方式合理，所謂的縮小差距，哲學(xué)上來(lái)講是找不到進(jìn)一步再分配的理由的。在起點(diǎn)公平和過(guò)程公平的前提下，再進(jìn)一步地縮小差距，本身是不公平的。

總而言之，只有以公平的規(guī)則為框架，才能更好地構(gòu)建財(cái)政的框架體系，更好地發(fā)揮財(cái)政的支柱作用。

作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授