土地制度改革急需新思維

文貫中

土地制度作為全局性制度，牽一發(fā)而動全身，其改革無法靠局部試驗推進，其改革無法由基層零零碎碎、互相割裂的改革所替代

要素市場的建立和良好運轉(zhuǎn)，涉及市場經(jīng)濟的最核心部分。要素配置由政府主導到由市場主導，將在中國的民眾和企業(yè)中引起翻天覆地的變化，涉及到所有階層的經(jīng)濟決策方式的轉(zhuǎn)變、所有企業(yè)行為方式的轉(zhuǎn)軌，以及所有政府部門的角色定位的轉(zhuǎn)換，必然是一項最艱難，也最具全局性的改革，至今仍然是中國無法回避的最艱巨的經(jīng)濟改革任務。

這項任務的主要動力和思路必然要來自最高頂層，其成敗與否的責任也必然由最高頂層肩負。而且，這項任務的成功完成，也必然是中國經(jīng)濟改革大功告成的主要標志。作為三大要素之一的土地，由于承載了一切經(jīng)濟活動，直接涉及人類本身的生存，土地制度必然是一種全局性的制度，其改革無法由基層的零零碎碎、互相割裂的改革所替代。理由如下。

從中國改革的歷史看，只有當最高頂層基于世界上主要市場經(jīng)濟，以及本國悠久歷史中所積累的豐富經(jīng)驗，在一些重大原則問題上達成共識，并公開表態(tài)之后，地方才能真正放膽解放思想，盡情發(fā)揮地方的積極性。

回顧中國近40年的改革經(jīng)驗，就能看到，在涉及全局性的問題上，每次都必須有最高頂層的重大思想突破，例如對包產(chǎn)到戶的態(tài)度的180度轉(zhuǎn)變，對民營企業(yè)合法性的全面認可，對計劃經(jīng)濟弊端的逐漸深化的認識，對市場經(jīng)濟體制的最終接受，以及對加入WTO的堅強決心的公開表達等等，都是在最高頂層達成重大共識之后，地方和民間才能合法地積極響應，探索落實的途徑，并迅速引起新一輪的經(jīng)濟發(fā)展高潮。要素由政府配置改為由市場配置代表重大的制度性轉(zhuǎn)軌，在筆者看來，也有賴最高頂層的新的共識和決心，無法依賴地方上僅僅有局部意義的實驗。

土地制度改革的實質(zhì)

在閱讀各地試驗點材料時的最重要體會是，地方性的局部試驗無法解決全局性問題的。

例如，重慶市巴南區(qū)人民政府的代表在發(fā)言中，呼吁對各種不同用途的土地盡快作出劃定。這樣的呼吁自然是有道理的?？墒?，劃定土地的分類有兩種辦法：一種是繼續(xù)用已經(jīng)被證明十分失敗的數(shù)量指標，即中央政府每年決定全國的土地總指標，然后分解到各省、各市、各縣，并對指標內(nèi)的土地用途進行分類。這種計劃經(jīng)濟的辦法，由于沒有供與求的準確信息，造成嚴重問題，例如土地使用的低效，地方債的居高不下，房屋庫存的難以消化，巨量農(nóng)民工的難以定居，鬼城、空城和城中村同時蔓延。這種配置方法已經(jīng)為十八屆三中全會的《決定》所否定。

另一種辦法就是落實上述《決定》，用市場去決定性地配置不同用途的土地。所謂用市場配置土地，就是用價格去配置土地，包括用價格去確定土地的總量供應，用價格去決定土地的不同用途之間的相對比例，兩者是同時完成的。舉例來說，多少土地用于農(nóng)業(yè)，多少土地用于城市擴張，是由不同用途的土地的相對價格的變動來同時決定的。從概念上說，似乎可以單獨決定農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，或城市用地的數(shù)量。

其實不然。要獲得均衡，兩者必須同時決定，這也是市場配置的優(yōu)點。在土地可以自由交易的市場經(jīng)濟中，只要某種類別的土地供應的量無法和需求的量達成均衡，價格就會波動，或者暴漲，或者暴跌，迫使區(qū)劃和城規(guī)部門做調(diào)節(jié)，增加價格暴漲類型的土地供應，減少價格暴跌類型的土地供應。

為了讓價格能夠發(fā)揮配置作用，就要允許所有的土地，不管它們被劃為農(nóng)業(yè)用地，還是非農(nóng)用地，都是可交易的，因而是有價的。

進一步說，即使在非農(nóng)用地的內(nèi)部，又可以細分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地和公共用地等。它們互相之間的合理比例也要通過土地交易，通過由此產(chǎn)生的價格波動，通過允許套利的機會，允許土地從價格低的用途流向價格高的用途，才能完成土地在不同用途之間的均衡配置。

由此看來，用價格決定所有土地在不同用途上的配置比例，是一件極為復雜的，無法回避的任務。同時，只有在全國統(tǒng)一的土地市場才能同時完成土地總量的配置，以及土地在不同用途之間的配置。

要素由政府配置改為由市場配置代表重大的制度性轉(zhuǎn)軌在筆者看來也有賴最高頂層的新的共識和決心無法依賴地方上僅僅有局部意義的實驗。

如果將各地的土地市場割裂開來，各地的土地價格無法互相影響，無法傳遞，無論是土地的總量供應，還是土地用途的分類就必然沒有客觀的基礎(chǔ)，必然依靠拍腦袋的方法，配置的結(jié)果必然偏離長期均衡，因而沒有可持續(xù)性。特別是在中國越來越深地融入全球化，不但國內(nèi)的各種經(jīng)濟和非經(jīng)濟因素，而且國際的經(jīng)濟和非經(jīng)濟因素都會經(jīng)常變動，而這些變動必然會影響到中國各地不同用途的土地價格，因而影響到它們的配置比例。

例如，隨著改革，許多三線城市逐漸被廢棄了，那里的農(nóng)業(yè)用地比例基本不變，甚至上升;而像深圳、東莞、浦東、天津濱海新區(qū)這樣本來的沿海農(nóng)村地區(qū)卻迅速城市化了，那里的農(nóng)用土地的比率急劇降低。

一般來說，任何地方的非農(nóng)用地比例的上升，必然會影響到其他地方非農(nóng)用地比例的變化。這就是為何我們需要全國統(tǒng)一的土地市場，才能比較準確地知道土地的總量供應，以及在各地配置不同用途土地之間的比例。

然而，迄今為止，中國土地制度改革試點不但局限在某些孤立的地方，而且在每一個局部試點又進一步限制單項土地用途（例如宅基地，或集體經(jīng)營性土地，或山坡地）入市。這樣做，完全是用計劃經(jīng)濟的老辦法在試驗土地市場的發(fā)育，嚴重違背了土地市場配置土地的內(nèi)在規(guī)律。

很明顯，這些地方得出的試驗結(jié)論即使對當?shù)囟紱]有意義，更談不上有全局的意義。各地土地制度的試驗如果真是市場導向，最關(guān)鍵的就必須允許所有的土地入市，才能找出當?shù)馗鞣N類型土地的真實價格，并允許相對價格波動，達到各類土地的供求平衡。這就必然要求該地的所有不同用途的土地都可交易，并且允許通過對不同類型的土地差價之間的套利，才能確定每一種特定用途的土地之間的合理比例。

所以，土地可交易問題不解決，所謂市場導向的土地制度改革試驗就是一句空話。

例如，重慶在試驗地票制度中，規(guī)定每畝地票的價格是10萬元。若要問重慶地票價格每畝10萬元是如何確定的，以后會如何演變，誰都回答不了。在我看來，由于不存在全國統(tǒng)一的土地市場，重慶的地票說到底是由當?shù)卣畣芜叴_定的，因而并不真正反映土地市場的供與求，不反映土地真正的機會成本。重慶地票的價格是死的，不會隨全國乃至世界的各類因素的變化而上下波動。如果匆匆推廣到全國，由各地政府隨心所欲地決定當?shù)氐仄钡膬r格，結(jié)果必然是加劇二三線城市住宅庫存的過剩，促使地方財政進一步惡化。

切割土地的獲得

與村人口變動的聯(lián)系

所謂價格，其產(chǎn)生必然來自供需雙方的自愿交易。所以，交易涉及物品的產(chǎn)權(quán)一定要明晰界定，以免糾紛。但是，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)戶對土地繼承權(quán)的獲得，取決于各個農(nóng)戶在村總?cè)丝谥械姆蓊~。只要土地的獲得與全村人口變化的內(nèi)在聯(lián)系沒有切斷，則農(nóng)地的配置就不可能由市場決定，只能由農(nóng)戶的相對人口比例的變化所決定。

如果切斷土地的獲得與全村人口變化的聯(lián)系，土地的集體所有也就不再存在。

可是，只要土地（特別是宅基地）和全村人口的變化之間的聯(lián)系沒有切斷，在城市化率不斷提高的同時，農(nóng)村宅基地的面積也在擴大，農(nóng)地則在不斷細零化，為世界城市化史上所亙古未有。

同時，集體所有制要求定期根據(jù)村人口變化進行地權(quán)調(diào)整，地權(quán)的界定必定難以明晰化和固定化，各戶的宅基地和承包地的面積必定在變化之中，它們流轉(zhuǎn)和抵押的合法性存在極大的不確定性。由于難以成為好的抵押品，通過土地抵押向農(nóng)民提供金融服務就遲遲難以發(fā)展起來。

最后，各地關(guān)心的是自己邊界之內(nèi)的農(nóng)民如何實現(xiàn)城市化，并不關(guān)心自己邊界之外的農(nóng)村人口。如此一來，純農(nóng)區(qū)的人口如何實現(xiàn)城市化就為大家所推卸。

劉易斯拐點到來

并未使城鄉(xiāng)收入差收斂

中國不但急需建立全國統(tǒng)一的土地市場，而且急需建立全國統(tǒng)一的勞動市場，不然后果嚴重。

例如，雖然十幾年前起，一些專家已經(jīng)證明劉易斯拐點的到來。如果是真的，中國應該進入城鄉(xiāng)收入差收斂的過程，因為勞動的邊際產(chǎn)品為零的農(nóng)村勞動力已經(jīng)吸收完畢，接下來城市只能吸收勞動的邊際產(chǎn)品越來越高的農(nóng)村勞力。

這意味著農(nóng)村應該留下勞動生產(chǎn)力越來越高，人數(shù)越來越少，生產(chǎn)規(guī)模越來越大的農(nóng)戶，直到他們的勞動邊際產(chǎn)品接近城市，城鄉(xiāng)收入差完全消失。但是，目睹中國的現(xiàn)狀，農(nóng)村剩下的勞動力基本是老弱病殘婦，持有農(nóng)村戶口的人口總數(shù)（包括農(nóng)民工）仍占人口的60%以上，其中有將近6000萬的留守兒童，預示著農(nóng)二代人力資本和對城市生活的適應性難以提高。

與此同時，由于城鄉(xiāng)的收入差仍在擴大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)固化狀態(tài)，農(nóng)業(yè)則逐漸喪失內(nèi)在活力，在國際市場上越來越?jīng)]有競爭力。

十八屆三中全會通過的《決定》要求大家，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”這里用了緊緊圍繞和三個加快，表明任務的緊迫和形勢的嚴峻。既然通過了歷史性的《決定》，就要拿出歷史的擔當。今后經(jīng)濟體制的主要改革方向不應再零零碎碎，而應知難而上。誰能在任內(nèi)完成這一任務，誰就能青史留名，造福于中華民族的子孫萬代。

為什么呢？因為只有實現(xiàn)要素配置的市場化，在全球化進程日益加深，世界市場競爭日益加劇的歷史大潮中，中華民族才能獲得最強大、最可靠的競爭力，這種競爭力來自億萬民眾基于自利之上的最靈活的反應力，被釋放出來的億萬民眾的智慧和內(nèi)在活力才能形成永恒的創(chuàng)新力。

除了勞動要素和人力資本要素存在于勞動者的肉體之中，其他兩大要素資本和土地本身都是物，并不可能基于自利的考慮，決定自身的流動方向。其自我價值的實現(xiàn)必須借助于其所有者和使用者。資本和土地如果集中在少數(shù)人的手中，必然形成最壞的權(quán)貴資本主義。所以，產(chǎn)權(quán)必須分散。如此，才能由自由博弈形成均衡價格。

為此，我提倡農(nóng)民要有自由退出現(xiàn)有集體，另組新的集體的權(quán)利。理由至少可列舉以下五點。

一、如果只允許政府一家買賣土地，必定形成最壞的壟斷市場。如果在政府之外，實行身份和地域的限制，只準每個地方數(shù)目有限的集體組織有權(quán)向本地政府和企業(yè)提供土地，收購者依舊為政府一家，土地市場仍將淪為寡頭壟斷。

二、如果土地集體所有基于農(nóng)民自愿，則農(nóng)民自然有退出自由。不準農(nóng)民退出，說明這種集體所有必然是強制性的，因而違反黨的自愿原則。這個錯誤為何就不能改正？

三、按照社會主義初級階段論，生產(chǎn)關(guān)系必須符合生產(chǎn)力。在生產(chǎn)力最為落后的農(nóng)村，應該允許土地所有制的多元化。其實中國的耕地只占領(lǐng)土的很小部分，大部分土地是國有的，所以，中國的土地所有其實是以公有為主，沒有擔心的必要。

四、30多年來的實踐雄辯地證明，現(xiàn)行土地制度正是使中國陷于各種結(jié)構(gòu)性扭曲的主要制度性原因。

五、如果中國的土地制度和世界接軌，本國歷史上和世界各國所積累的典籍和法規(guī)立即可為中國借鑒，避免巨大浪費和彎路。中國現(xiàn)行獨一無二的土地制度完全違背市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，使中國只能在黑暗中摸索，而制定出來的政策效果卻越來越差。

土地制度改革的新思路

為了迅速有序地建立全國統(tǒng)一的土地市場，不妨把全國的土地分為三大種類：一類是遠離城鎮(zhèn)的純農(nóng)區(qū)的土地;一類是已有的城市用地;第三類是兩者之間，緊鄰城鎮(zhèn)的，目前尚為農(nóng)田的所謂郊區(qū)農(nóng)田。這三類土地目前都不由土地市場配置。

首先，農(nóng)田本身的配置，在現(xiàn)行土地制度下，取決于每個家庭在各自所在村的總?cè)丝谥械姆蓊~，而不是其使用土地的效率。這是中國的農(nóng)田配置根本區(qū)別于市場經(jīng)濟的地方。不僅在農(nóng)戶之間，而且在農(nóng)村集體之間都不準交易農(nóng)田。農(nóng)村人口和土地要素結(jié)合的低效，是中國農(nóng)業(yè)逐漸喪失比較優(yōu)勢的主要原因。由于沒有土地的交易和兼并，無法知道中國究竟還有多少剩余勞動，使劉易斯模型的預言在中國的制度條件無從實現(xiàn)。

其次，城市土地的配置完全取決于政府。根據(jù)現(xiàn)有憲法第十條，已有的所有城市土地都歸國家所有。在這種安排下，沒有人操心城市內(nèi)的每片地塊是否已經(jīng)實現(xiàn)了其價值的極大化。土地的所有者既然朦朧地屬于全民，如何通過頻繁的交易，也就是試錯的過程，尋找每一地塊的最高價值呢？我們不僅看到空城和鬼城的蔓延，還看到許多城市不斷冒出大廣場、大馬路、大公園、大綠地，內(nèi)容空洞。各地還有很多工業(yè)園區(qū)，長期處于沉睡之中。然而，將近3億外來打工者卻居無定所，往往擁擠在城中村的小產(chǎn)權(quán)房中。

最后，郊區(qū)土地的配置也為政府壟斷。這部分土地有轉(zhuǎn)為城市用地，獲得升值的潛力，因而其配置存在更為嚴重的問題。不要說個別農(nóng)戶無權(quán)決定，連農(nóng)村集體都無權(quán)決定哪一塊土地可以入市，轉(zhuǎn)為城市用地。但是，根據(jù)憲法第十條，只有為了公共利益，政府才能征收農(nóng)民的土地。

所以，目前各個城市政府無論是否為了公共利益，在需要城市用地時，一律將郊區(qū)土地征收，禁止農(nóng)村集體自由交易土地，實際上并不完全符合憲法規(guī)定。

由上所述，現(xiàn)有的土地制度禁止三類土地中的任何一類自由交易，因而阻止了土地市場的發(fā)育和土地價格的形成，使土地無法由價格（市場）配置。這種土地制度使最有價值的土地不斷轉(zhuǎn)為國有土地，使土地的所有權(quán)越來越高度集中，使城市化變?yōu)閲谢倪^程。這是與勞動和資本兩者的所有權(quán)在民間日益分散的市場導向的趨勢正好背道而馳的。

最關(guān)鍵的一點是，如果所有的土地都不得交易，土地的均衡價格如何產(chǎn)生？土地如何由均衡價格配置呢？

為此，為了轉(zhuǎn)換土地制度改革的思路，提出以下三點建議。

首先，為了使包括農(nóng)田在內(nèi)的所有土地變得可交易，對農(nóng)戶承包地塊的確權(quán)頒證應該堅決進行下去，并建議農(nóng)村集體停止宅基地的無償劃撥。

其次，在盡快完成上述措施后，回到憲法規(guī)定的軌道上來，除了公共利益用地外，政府不得征收農(nóng)民的任何土地;同時，在不改變所有類別土地的現(xiàn)有用途的前提下，開放所有類別土地的自由交易。

第三，基于不同用途的土地比例長期失衡，因而它們的價格將出現(xiàn)波動。授權(quán)區(qū)劃和城規(guī)部門根據(jù)價格差中的信息，微調(diào)已有的區(qū)劃和城規(guī)，以便增加價格暴漲類別土地的供應，減少價格暴跌類別土地的供應，以滿足對不同類別土地的需求，獲得不同類別土地的合理比例。

這樣的思路既滿足盡快發(fā)育全國統(tǒng)一性的土地市場的要求，又滿足有序配置土地的要求，因而有助于實現(xiàn)土地改革的終極目標。同時，土地財政也能轉(zhuǎn)到更能持續(xù)的物業(yè)稅的軌道上來。所有的土地立即變得可交易，能很快產(chǎn)生各類土地的相對價格，符合土地制度改革必須是全局性的要求。

其次，明確規(guī)定所有交易的前提是不改變土地的現(xiàn)有用途，因而交易是有序的，特別是不會立即影響純農(nóng)區(qū)和已有城區(qū)的土地供應。

第三，在這種改革思路下，郊區(qū)農(nóng)業(yè)集體獲得了對自己的大部分土地的支配權(quán)和入市權(quán)，由于不能隨便轉(zhuǎn)為非農(nóng)用土地，他們會立即減少土地供應。這正好防止了對現(xiàn)有土地市場和房屋市場的無序沖擊。區(qū)劃和城規(guī)部門可以根據(jù)當?shù)爻鞘杏玫貎r格變化的幅度，掌握將郊區(qū)土地轉(zhuǎn)為各類城市用地的審批速度。

一般來說，各地的工業(yè)用地以及二三線城市商住用地的價格會下跌，從而導致這類土地供應的良性減少;一線城市的商住用地的價格會上升，導致更多的土地流入市場，緩解土地供應的瓶頸，緩解房價上升的壓力，解決長期以來土地的供求失衡，也有助于農(nóng)民工及其家屬、子女的就地團聚和定居。

如此，至少農(nóng)田的配置，以及城郊土地這兩大類的土地配置將立即由土地市場扮演決定性的角色，土地市場由此可以迅速發(fā)育起來。

將來，除了用于公共設(shè)施的土地外，城市土地也可以逐步向企業(yè)和社區(qū)出售。這樣可以逐步回收目前超發(fā)的貨幣，增加地方政府的財政收入，改善當?shù)氐墓卜铡?/p>

作者為上海財大高等研究院農(nóng)研中心研究員、美國三一學院經(jīng)濟系教授

注：本文是根據(jù)在發(fā)改委“城鄉(xiāng)要素高效配置試驗匯報會”上的點評修改、擴充而成，僅代表筆者本人的觀點，并承擔由此而來的全部責任