澄清認(rèn)識(shí)推進(jìn)國(guó)企改革

陳清泰

政策性調(diào)整并不能替代“體制改革”。國(guó)有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由企業(yè)法規(guī)范轉(zhuǎn)向由公司法調(diào)節(jié);政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié)，就要落實(shí)管資本為主，推進(jìn)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制

由于對(duì)管資本的改革討論得不夠充分，認(rèn)識(shí)和理解還不太統(tǒng)一，在制定政策和改革方案時(shí)就出現(xiàn)了一些矛盾和爭(zhēng)議。

針對(duì)當(dāng)前的情況，需要澄清認(rèn)識(shí)，凝聚力量，加快推進(jìn)改革。

國(guó)企深層次體制問(wèn)題

最終要靠企業(yè)制度解決

傳統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式是實(shí)物形態(tài)的“國(guó)營(yíng)企業(yè)”（后稱(chēng)“國(guó)有企業(yè)”）。1987年出臺(tái)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，以此規(guī)范國(guó)有企業(yè)。1993年頒布了《公司法》，為國(guó)有資產(chǎn)資本化、向公司制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

至此，國(guó)有資產(chǎn)可以有兩種實(shí)現(xiàn)形式、國(guó)有資產(chǎn)下可以有兩種企業(yè)制度、相應(yīng)地政府有“管企業(yè)”或“管資本”兩種管理方式。

企業(yè)法產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，那時(shí)企業(yè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家計(jì)劃的生產(chǎn)單元。企業(yè)運(yùn)作的是授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)，也就是國(guó)有資產(chǎn)。企業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)、也沒(méi)有獨(dú)立地位。

企業(yè)的權(quán)力在政府手中，以政府的授權(quán)為邊界進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。政府在企業(yè)之外管企業(yè)的人和事是法律規(guī)定的，政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分是法律的本意。

公司法是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)制度。概括地講有三個(gè)要點(diǎn)：

一是，公司擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是具有民事行為能力和承擔(dān)民事責(zé)任能力的法人實(shí)體;

二是，實(shí)行有限責(zé)任制度，公司盈利和價(jià)值提升的最終受益者是股東，但是公司破產(chǎn)清盤(pán)時(shí)，投資者承擔(dān)有限責(zé)任;

三是，由法律規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，做到責(zé)任與權(quán)利對(duì)稱(chēng)，激勵(lì)與制約平衡。因此，公司的獨(dú)立地位是法律保證的、公司權(quán)利是與生俱來(lái)的，長(zhǎng)期困擾我們的政資分開(kāi)、政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離等在這里全然是法律的本意。

目前的頂層國(guó)有企業(yè)基本都是沿襲企業(yè)法走過(guò)來(lái)的。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制不斷被挑戰(zhàn)。

為增強(qiáng)企業(yè)活力不知政府下發(fā)了多少文件、出臺(tái)了多少政策，一方面想盡辦法向企業(yè)放權(quán)、另一方面想盡辦法加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。為改變“政企不分”，政府也曾試圖在企業(yè)法、管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種“管而不死、放而不亂”的“度”，但多次嘗試并不成功。在漫長(zhǎng)的20多年間我們一直在“放”與“收”之間徘徊，未能擺脫“一放就亂、一管就死”的魔咒。

近十多年來(lái)，政府“管企業(yè)”的體制不斷加強(qiáng)，每個(gè)國(guó)企都有相應(yīng)的行政級(jí)別和地域標(biāo)識(shí)，“央企”已經(jīng)成為專(zhuān)有名詞。

各類(lèi)企業(yè)頭上都有一個(gè)所有制標(biāo)簽，分作體制內(nèi)體制外，政府和銀行等對(duì)其有親有疏。政府把企業(yè)作為行使職能的工具、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抓手、承擔(dān)社會(huì)職能的基本單元。黨政部門(mén)分兵把口，在企業(yè)之外管理著本應(yīng)企業(yè)董事會(huì)管理的那些人和事。政資不分、政企也不分;政府不獨(dú)立、企業(yè)也不獨(dú)立;企業(yè)聽(tīng)命于政府，政府對(duì)企業(yè)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。結(jié)果，企業(yè)被“行政化”，面對(duì)市場(chǎng)有時(shí)力不從心，活力不能充分地釋放，“走出去”有時(shí)也難以被國(guó)際市場(chǎng)所接受。

面對(duì)這種狀況，企業(yè)深感無(wú)奈，政府深感糾結(jié)。

客觀(guān)地講，政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分等這些體制性問(wèn)題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫(xiě)的不到位，本質(zhì)的問(wèn)題是用政府的行政理念、行政辦法管理進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)，這種制度安排的本身與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能相容。

實(shí)踐證明，政策性調(diào)整不能替代“體制改革”。因此，國(guó)有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由企業(yè)法規(guī)范轉(zhuǎn)向由公司法調(diào)節(jié);政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié)，就要落實(shí)管資本為主，推進(jìn)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制，從企業(yè)法變軌到公司法。

突破國(guó)有資產(chǎn)

實(shí)現(xiàn)形式的改革瓶頸

1992年中央確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，國(guó)企改革的基本命題就轉(zhuǎn)向了公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合、如何結(jié)合。梳理國(guó)企改革的實(shí)踐和中央在相關(guān)理論政策上的突破可以看出，破解這一歷史性難題有三項(xiàng)戰(zhàn)略性措施：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度;二是與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能和結(jié)構(gòu);三是改革國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式。

1993年黨的十四屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)企改革總體是沿著這個(gè)軌道前進(jìn)的，實(shí)踐證明這條道路是正確的。

1994年即開(kāi)展建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，隨著資本市場(chǎng)的成長(zhǎng)，企業(yè)集團(tuán)下層的公司制改制較快展開(kāi);上世紀(jì)90年代中后期在企業(yè)嚴(yán)重虧損情況下，政府狠抓減人增效、關(guān)閉破產(chǎn)、抓大放小、債務(wù)重組，進(jìn)行了大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國(guó)企進(jìn)入新世紀(jì)后的輝煌奠定了基礎(chǔ)。但受制于國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式和管理體制改革的滯后，無(wú)論是建立現(xiàn)代企業(yè)制度還是國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在取得一定進(jìn)展后就進(jìn)入了停滯狀態(tài)。

黨的十六大后成立了國(guó)資委，在加入WTO、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨好的情況下，監(jiān)管部門(mén)主要精力集中于國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)，未能關(guān)注頂層國(guó)有企業(yè)的制度轉(zhuǎn)型，在管人、管事、管資產(chǎn)——管企業(yè)的路上越走越遠(yuǎn)。

從某種意義上說(shuō)，這一輪國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是“國(guó)有企業(yè)”的自身，而是在國(guó)家層面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化;這次國(guó)有企業(yè)再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本為主”。這是十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于國(guó)企改革理論重大的突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口。

重溫“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”

的改革深意

十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代企業(yè)制度”非常重要。從源頭上深刻理解“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的初衷有重要現(xiàn)實(shí)意義。

在排除私有化的情況下，公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合的唯一途徑就是企業(yè)制度的創(chuàng)新。即通過(guò)轉(zhuǎn)換國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)家從擁有“國(guó)有企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛小皣?guó)有資本”，進(jìn)而借助現(xiàn)代公司的制度安排形成包括國(guó)有資本投資或擁有股權(quán)的千萬(wàn)個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體?；谶@樣的原因，黨的十四屆三中全會(huì)極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”;“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，并對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準(zhǔn)的概括：

“一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家所有，企業(yè)擁有包括國(guó)家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體。

二是企業(yè)以其全部法人財(cái)產(chǎn)，依法自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，照章納稅，對(duì)出資者承擔(dān)資產(chǎn)保值的責(zé)任。

三是出資者按投入企業(yè)的資本額，享有所有者的權(quán)益，即資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利。企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，出資者只以投入企業(yè)的資本額對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。

四是企業(yè)按照市場(chǎng)需要，組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益為目的，政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，長(zhǎng)期虧損資不抵債的應(yīng)依法破產(chǎn)。

五是建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營(yíng)者和職工之間的關(guān)系，形成激勵(lì)和約束相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。所有企業(yè)都要向這個(gè)方向努力?！?/p>

時(shí)間已經(jīng)過(guò)去20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度的如上特征在企業(yè)中尚未普遍、完整體現(xiàn)，導(dǎo)致“一些企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全”（中發(fā)[2015]22號(hào)），“政企不分、政資不分依然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象”（國(guó)發(fā)[2015]63號(hào)）等基本問(wèn)題還在困擾著我們。今天很多糾結(jié)和爭(zhēng)論的一個(gè)原因就是后來(lái)對(duì)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府力量推動(dòng)做大做強(qiáng)，輕視了企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性，頂層國(guó)有企業(yè)的整體轉(zhuǎn)制一直未能實(shí)質(zhì)性進(jìn)行。

“管資本為主”的兩種理解

這次國(guó)企改革的一個(gè)重點(diǎn)是轉(zhuǎn)向管資本為主，但目前對(duì)這個(gè)議題缺乏充分討論，一些概念尚需澄清。已經(jīng)出臺(tái)的文件把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本，越管越寬、越管越細(xì)，使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上目前對(duì)“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認(rèn)為，“管資本”是指國(guó)家——監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對(duì)象由“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變必要的前提是，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式要由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)換成價(jià)值形態(tài)的“資本”。否則就沒(méi)有“資本”這個(gè)對(duì)象可供監(jiān)管。

例如，銀行業(yè)本世紀(jì)初通過(guò)整體改制上市實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的資本化——證券化。但在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域這一過(guò)程尚未啟動(dòng)。至今，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)的主體依然是實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)。

隨著國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)聚焦對(duì)資本——國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的隔離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與實(shí)體企業(yè)將不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無(wú)權(quán)穿越投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不管企業(yè)，政企分開(kāi)將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域、國(guó)家有特別需要的方面，不排除政府直接管企業(yè)。但應(yīng)當(dāng)限定在市場(chǎng)失靈的很小的范圍，基本不對(duì)市場(chǎng)配置資源產(chǎn)生影響。

頂層國(guó)有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過(guò)程，在這期間監(jiān)管部門(mén)仍需“管企業(yè)”。但主要精力應(yīng)轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個(gè)是推進(jìn)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制，包括規(guī)劃、重組、設(shè)立兩類(lèi)公司等大量工作;另一個(gè)是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。在已經(jīng)發(fā)布的文件中管企業(yè)的部分很充實(shí)，而向管資本轉(zhuǎn)型的部分缺乏明確的思路，措施也顯得薄弱和不足。

對(duì)“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會(huì)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對(duì)象向資本的轉(zhuǎn)變。認(rèn)為管資本為主，是在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)未轉(zhuǎn)制企業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，還要把監(jiān)管擴(kuò)張到這些企業(yè)可以運(yùn)作的“資本”，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的“國(guó)有資本布局”等。

這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)管企業(yè)的體制和機(jī)制不變并不斷強(qiáng)化。帶來(lái)的結(jié)果是長(zhǎng)期困擾我們的那些體制性問(wèn)題無(wú)法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決策，是這一輪國(guó)企改革的亮點(diǎn)，是解決長(zhǎng)期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會(huì)產(chǎn)生截然不同結(jié)果。

向管資本為主轉(zhuǎn)型

在改革過(guò)程中兩種企業(yè)制度并存是一個(gè)過(guò)渡。必須明確的是，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)應(yīng)逐漸向公司制度轉(zhuǎn)型、在條件具備時(shí)要加速轉(zhuǎn)型。在過(guò)渡過(guò)程中政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實(shí)，但政策的制定和執(zhí)行必須導(dǎo)向新制度的健康成長(zhǎng)和覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，并防止舊制度扭曲新制度。

中央提出的“管資本為主”引起了大家的高度關(guān)注。但向管資本為主轉(zhuǎn)型不是立即可以實(shí)現(xiàn)的，需要?jiǎng)?chuàng)造必要的條件。比如“資本”作為管理對(duì)象，在哪里？需要從頂層國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來(lái)。也就是將頂層國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改制，使國(guó)家投入公司的凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，即股權(quán)，并由受托的投資運(yùn)營(yíng)公司或社保基金持有。這一過(guò)程就是國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)換、是企業(yè)制度的替代、是企業(yè)作為市場(chǎng)主體“屬性”的變遷，也是政府管理方式的轉(zhuǎn)型。

“轉(zhuǎn)制”涉及頂層大型企業(yè)的業(yè)務(wù)重組、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的設(shè)立、國(guó)有股權(quán)向社?；鸬膭潛艿戎卮笳{(diào)整，需要出資人機(jī)構(gòu)聽(tīng)取企業(yè)和部門(mén)意見(jiàn)，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，一個(gè)一個(gè)審慎操作。

建立有效的

國(guó)有資本委托代理體制

國(guó)有資本最終所有權(quán)人是國(guó)家，政府代表國(guó)家管理進(jìn)入市場(chǎng)的國(guó)有資本，這仍是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。為保證不影響市場(chǎng)配置資源的作用，需要建立一套有效的委托代理體制。

委托代理體制包括各自獨(dú)立又密切相關(guān)的管理、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)三個(gè)方面，組織管理框架可設(shè)計(jì)為三層次：

第一層是國(guó)家所有權(quán)管理，屬于公共管理職能。基于我國(guó)國(guó)有資本規(guī)模之大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響之廣，可以考慮在中央和地方政府分別設(shè)立非常設(shè)的“國(guó)有資本管理委員會(huì)”，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任。其職責(zé)包括建立國(guó)有資本資產(chǎn)負(fù)債總表，推動(dòng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)立法;制定國(guó)家所有權(quán)政策、決定國(guó)有資本重大調(diào)整，直接批準(zhǔn)設(shè)立某些國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司;審定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，統(tǒng)籌國(guó)有資本收益分配;就年度國(guó)有資本的狀況、損益，經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益分配向人民代表大會(huì)報(bào)告、接受監(jiān)督，并獲得批準(zhǔn)。

第二層是履行出資人職責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，推進(jìn)頂層國(guó)企整體改制，受托組建投資運(yùn)營(yíng)公司，并代表國(guó)家對(duì)其行使股東權(quán)能;對(duì)國(guó)有資本運(yùn)作合規(guī)性、資產(chǎn)狀況和運(yùn)作效率等進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。

第三層是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)。設(shè)立若干國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)中獨(dú)立運(yùn)作，對(duì)其投資的公司集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，投資收益上繳，接受出資人機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)管資本就管到投資運(yùn)營(yíng)公司，不再向下延伸。

投資運(yùn)營(yíng)公司

與出資人機(jī)構(gòu)的關(guān)系

投資運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有資本獨(dú)資的金融性公司，是轉(zhuǎn)向管資本的重要載體。政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離主要通過(guò)它的隔離與銜接來(lái)實(shí)現(xiàn);國(guó)有資本的功能轉(zhuǎn)換和效率提升主要通過(guò)它的有效運(yùn)作來(lái)完成。理清它與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系至關(guān)重要：

一是按照現(xiàn)行體制，某些重要國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司由政府“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”直接批準(zhǔn)設(shè)立，任命董事、董事長(zhǎng)，批準(zhǔn)公司章程。其他投資運(yùn)營(yíng)公司可授權(quán)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織設(shè)立，并履行出資人權(quán)能。

二是出資人機(jī)構(gòu)向投資運(yùn)營(yíng)公司注入的資本構(gòu)成了公司“法人財(cái)產(chǎn)”。出資人機(jī)構(gòu)擁有股權(quán)，投資運(yùn)營(yíng)公司擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，兩者不再是行政“授權(quán)”關(guān)系。公司的獨(dú)立性和權(quán)能是法律賦予的，因此，兩者是按公司法調(diào)節(jié)的股東與公司關(guān)系。

三是出資人對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司的控制力通過(guò)幾個(gè)渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)，第一是批準(zhǔn)公司章程;第二是任命董事（和董事長(zhǎng)）;第三是股東會(huì)擁有最高（最終）權(quán)力。如果把這些手段用好，一般情況下政府就沒(méi)有必要再用“紅頭文件”、行政手段干預(yù)公司運(yùn)營(yíng)。

四是投資運(yùn)營(yíng)公司為國(guó)有獨(dú)資，但股權(quán)可劃歸多家國(guó)有持股機(jī)構(gòu)持有。如政府的出資人機(jī)構(gòu)、國(guó)家社?；稹⒅型豆疽约笆∈猩绫；鸬?。實(shí)踐證明，國(guó)有股權(quán)多元化對(duì)建立有效公司治理、強(qiáng)化有效監(jiān)督、創(chuàng)造良好業(yè)績(jī)、避免行政干預(yù)有很好的正效應(yīng)。

五是政策性功能和收益性功能的資本應(yīng)分別由不同的投資運(yùn)營(yíng)公司持有和運(yùn)作，目的是盡量避免為實(shí)現(xiàn)相互沖突的目標(biāo)而造成低效率。

六是資本運(yùn)營(yíng)和管理是高度專(zhuān)業(yè)化的業(yè)務(wù)，存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。要保障投資運(yùn)營(yíng)公司在公司法范圍內(nèi)的獨(dú)立性，政府機(jī)構(gòu)不應(yīng)插手，否則將無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)法追責(zé)。對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)基于投資組合價(jià)值的變化，而不是看單個(gè)投資項(xiàng)目的盈虧;是基于長(zhǎng)期價(jià)值，而不是易受市場(chǎng)波動(dòng)的短期業(yè)績(jī)。

準(zhǔn)確界定“國(guó)有企業(yè)”

傳統(tǒng)“國(guó)有企業(yè)”與“公司”（包括國(guó)有企業(yè)投資或控股的公司）是兩類(lèi)不同類(lèi)型的企業(yè)制度，分別受各自的法律調(diào)節(jié)。

目前無(wú)論在政府文件還是媒體上大多籠統(tǒng)地把市場(chǎng)主體稱(chēng)作“企業(yè)”，把與國(guó)有資產(chǎn)直接或間接有關(guān)的統(tǒng)稱(chēng)“國(guó)有企業(yè)”。這種看似稱(chēng)呼上的混淆，卻造成概念混淆、政策混淆。政府部門(mén)往往用管“國(guó)有企業(yè)”的辦法管?chē)?guó)有投資的“公司”，或穿越“國(guó)有企業(yè)”管到其投資或控股的“公司”，把直接管理的企業(yè)與被管企業(yè)投資或控股的公司混為一談。這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)“國(guó)有企業(yè)”，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

目前監(jiān)管部門(mén)直接監(jiān)管的主要是國(guó)有企業(yè)，所以最近國(guó)家出臺(tái)的系列指導(dǎo)性文件很多是如何改善和加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的。出現(xiàn)的問(wèn)題是文件所指的“國(guó)有企業(yè)”沒(méi)有準(zhǔn)確的界定。是針對(duì)所有“被稱(chēng)作國(guó)有企業(yè)”的范圍，還是只針對(duì)按企業(yè)法注冊(cè)的那些企業(yè)？如果把針對(duì)直接監(jiān)管企業(yè)的政策要求“被稱(chēng)作國(guó)有企業(yè)”的公司照章執(zhí)行、或“參照?qǐng)?zhí)行”，就會(huì)出現(xiàn)很多矛盾，這使一些企業(yè)和政府人員不知所措。

國(guó)企“轉(zhuǎn)制”的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”。在這過(guò)程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要。因?yàn)檫@涉及治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌、政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆，搞不好會(huì)使國(guó)企轉(zhuǎn)制走過(guò)場(chǎng)。

兩種企業(yè)制度“并存”，但絕不意味著兩種企業(yè)制度“并重”，改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。中央提出“管資本為主”意在加快此消彼長(zhǎng)的進(jìn)程。因?yàn)榕c國(guó)有資本對(duì)接的不是傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)，而是股份制公司。

對(duì)市場(chǎng)主體的稱(chēng)謂應(yīng)當(dāng)按照所遵循的企業(yè)制度，而不是所有制。因?yàn)椴煌闹贫?，企業(yè)與政府的關(guān)系不同?？煽紤]將依照企業(yè)法調(diào)節(jié)的企業(yè)仍稱(chēng)作“國(guó)有企業(yè)”，按公司法調(diào)節(jié)的股份制公司，就稱(chēng)作“公司”，避免兩者混淆。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員