對(duì)內(nèi)開(kāi)放與政府主導(dǎo)的區(qū)域整合公共治理

解慧娟　王維平

(1.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅　蘭州　730000;2.蘭州大學(xué)，甘肅　蘭州　730000)

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對(duì)內(nèi)開(kāi)放與政府主導(dǎo)的區(qū)域整合公共治理

解慧娟1王維平2

(1.蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅蘭州730000;2.蘭州大學(xué)，甘肅蘭州730000)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、區(qū)域合作關(guān)系的深化發(fā)展和區(qū)域一體化進(jìn)程的推進(jìn)，出現(xiàn)許多新的問(wèn)題，而其中最主要的表現(xiàn)是由于地方保護(hù)主義和地方GDP崇拜所導(dǎo)致的孤島效應(yīng)。要解決這一問(wèn)題，其中一個(gè)有效的途徑就是建立新型的區(qū)域整合機(jī)制，創(chuàng)建區(qū)域整合的公共治理模式。區(qū)域整合的公共治理模式的顯著特征是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)為導(dǎo)向，企業(yè)為紐帶，各類(lèi)社會(huì)組織為推動(dòng)力的整體聯(lián)動(dòng)模式。這種模式強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域利益調(diào)整和區(qū)域共同發(fā)展。在擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放中，按照相依、相鄰、相關(guān)三個(gè)特點(diǎn)，可以把對(duì)內(nèi)開(kāi)放中的區(qū)域整合進(jìn)行三層次分類(lèi)：即一區(qū)域內(nèi)部的整合關(guān)系；一區(qū)域與相鄰區(qū)域的整合關(guān)系；一區(qū)域與相關(guān)區(qū)域的整合關(guān)系。

對(duì)內(nèi)開(kāi)放；政府主導(dǎo)；區(qū)域整合；公共治理

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、區(qū)域合作關(guān)系的深化和區(qū)域一體化進(jìn)程的推進(jìn)，許多新的問(wèn)題出現(xiàn)了。最主要的表現(xiàn)就是，由于地方保護(hù)主義和地方GDP崇拜所導(dǎo)致的孤島效應(yīng)，使得區(qū)域發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、勞動(dòng)力資源流動(dòng)問(wèn)題、跨區(qū)域公共問(wèn)題等難以在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)解決，成為區(qū)域發(fā)展瓶頸，也成為我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。

在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的新的要求下，如何推進(jìn)對(duì)內(nèi)開(kāi)放，真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則構(gòu)建公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系；如何沖破單純區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的局限性，建立新型的區(qū)域整合機(jī)制，把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、就業(yè)及其跨行政區(qū)域的公共問(wèn)題納入?yún)^(qū)域發(fā)展的框架中，如何貫徹市場(chǎng)起決定作用下的公共治理責(zé)任，這就是本文所要分析的問(wèn)題。

一、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放與開(kāi)放的市場(chǎng)體系建設(shè)

建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)?，F(xiàn)代市場(chǎng)體系有三個(gè)層面的客觀要求，即企業(yè)層面、消費(fèi)者層面、商品和要素層面。對(duì)企業(yè)主體的要求是“自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)”，對(duì)消費(fèi)者層面的要求是“自由選擇、自主消費(fèi)”，對(duì)商品和要素市場(chǎng)的要求是“自由流動(dòng)、平等交換”。這三個(gè)層面的要求，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基本要求。

現(xiàn)有市場(chǎng)體系中自由選擇屢屢受限、公平競(jìng)爭(zhēng)障礙仍存、商品和要素自由流動(dòng)不夠、市場(chǎng)壁壘難以打破、資源配置效率不高等問(wèn)題在很大程度上都與我國(guó)目前對(duì)內(nèi)開(kāi)放不徹底有關(guān)。

封閉經(jīng)濟(jì)或半封閉經(jīng)濟(jì)形成的最大原因是地方利益所形成的頑強(qiáng)的地方保護(hù)主義。地方保護(hù)主義形成的原因和行政區(qū)劃條件下的區(qū)域政府管轄權(quán)力有關(guān)，與地方政府的政績(jī)沖動(dòng)與GDP崇拜有關(guān)，當(dāng)然還受扭曲的政績(jī)觀、形式主義作風(fēng)、政府的短期行為等因素影響。而這一切都與對(duì)內(nèi)開(kāi)放不夠密切相關(guān)。

地方保護(hù)主義造成了市場(chǎng)的分割，限制了生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)也限制了總需求的擴(kuò)大。一些地方實(shí)際上劃分了自己的市場(chǎng)范圍，對(duì)外資采取積極引進(jìn)的態(tài)度，但對(duì)內(nèi)資尤其是外地的產(chǎn)品則采取歧視、限制的措施。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，地方政府所采取的這種保護(hù)主義的做法不但不能形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，而且使區(qū)域性的市場(chǎng)也難以形成。地方保護(hù)主義不僅不利于大市場(chǎng)的形成，而且也不利于統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的趨同化，限制了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和消費(fèi)升級(jí)，從而限制了有效需求質(zhì)量的提高。地方保護(hù)主義保護(hù)了地方局部利益和某些既得利益，破壞了市場(chǎng)秩序，損害了消費(fèi)者的權(quán)益，抑制了消費(fèi)欲望，也從根本上損害了本地的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，地方保護(hù)主義所形成的分割性市場(chǎng)嚴(yán)重抑制了內(nèi)需，也就從根本上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

地方保護(hù)主義不僅阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也阻礙了許多跨區(qū)域公共問(wèn)題的解決。生態(tài)環(huán)境、流域治理、社會(huì)治安、設(shè)施共享、開(kāi)發(fā)影響外溢的負(fù)外部性等；地方保護(hù)主義還使得發(fā)展中的新問(wèn)題難以解決，如就業(yè)、人力資源轉(zhuǎn)移等。地方保護(hù)主義使區(qū)域合作關(guān)系受到限制或流于形式。多年來(lái)，雖然各級(jí)政府都積極開(kāi)展地區(qū)間合作，探索了多種形式的合作方式，也取得了很多成就。然而由于地方保護(hù)主義的頑強(qiáng)傳統(tǒng)，地方政府合作往往具有暫時(shí)性、突擊性、任務(wù)性、表層性、被動(dòng)性的特征，促使區(qū)域合作的體制機(jī)制還未真正建立起來(lái)，使區(qū)域合作關(guān)系難以深入和持續(xù)。

二、公共治理中的政府主導(dǎo)責(zé)任與對(duì)內(nèi)開(kāi)放的推進(jìn)

擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放的責(zé)任在政府。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾在《經(jīng)濟(jì)理論和不發(fā)達(dá)地區(qū)》中提出：市場(chǎng)力的作用傾向于擴(kuò)大而不是縮小地區(qū)間差別。政府應(yīng)承擔(dān)起促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。他認(rèn)為一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，應(yīng)采用不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用發(fā)展計(jì)劃和相應(yīng)規(guī)模的投資，優(yōu)先發(fā)展具有較好發(fā)展條件的地區(qū)，求得較好投資效率和較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，會(huì)出現(xiàn)累積因果循環(huán)造成地區(qū)貧富差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，此時(shí)，政府就應(yīng)該通過(guò)有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，保障落后地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展的目標(biāo)。[1]萊本斯坦(Leibenstein，H.) 在臨界最小努力理論以及納克斯(Nurkse，R.)在貧困惡性循環(huán)理論和平衡增長(zhǎng)理論中都指出了空間均衡化發(fā)展問(wèn)題，他們的理論認(rèn)為：隨著生產(chǎn)要素的區(qū)際流動(dòng)，各區(qū)域的發(fā)展水平將趨于收斂。由此提出，在區(qū)域內(nèi)必須均衡布局生產(chǎn)力，空間上必須均衡投資，使得各產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)，最終達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。[2]1943年，羅森斯坦—羅丹( Paul N. Rosenstein - Ro2dan) 在《東歐和東南歐國(guó)家工業(yè)化問(wèn)題》的論文中認(rèn)為：發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，而資本形成是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的立足點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在社會(huì)分?jǐn)傎Y本、儲(chǔ)蓄和市場(chǎng)需求三方面的不可分性，就使得小規(guī)模的、個(gè)別部門(mén)的投資力不從心。因而需要通過(guò)政府的“大推進(jìn)”，即在各個(gè)工業(yè)部門(mén)同時(shí)進(jìn)行全面的大量投資，使各種工業(yè)部門(mén)都發(fā)展起來(lái)，才能克服三個(gè)“不可分性”。[3]

根據(jù)以上理論可以看出，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，純粹靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，存在差別的區(qū)域不會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，尤其是作為后發(fā)工業(yè)化的國(guó)家，單憑市場(chǎng)作用難以達(dá)到區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)。政府在公共治理中的主導(dǎo)責(zé)任在發(fā)展中國(guó)家比在發(fā)達(dá)國(guó)家的要求更高、更嚴(yán)、更迫切。歸納分析，在推進(jìn)對(duì)內(nèi)開(kāi)放，從而建立開(kāi)放的市場(chǎng)體系方面，政府在公共治理中的主導(dǎo)責(zé)任至少在以下幾個(gè)方面是市場(chǎng)無(wú)法替代的。

1.推進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)放。市場(chǎng)是配置資源的有效方式，健全完善、統(tǒng)一、開(kāi)放的市場(chǎng)體系能夠減少市場(chǎng)主體之間的摩擦和交易成本，促進(jìn)全要素的流動(dòng)和配置效率，提升整體經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)效益。地理區(qū)位結(jié)構(gòu)差異、行政區(qū)劃管理模式以及區(qū)域市場(chǎng)發(fā)育程度水平為完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境設(shè)置了約束條件，區(qū)域市場(chǎng)開(kāi)放的限度阻礙了區(qū)域資源整合和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，而這些都需要政府發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能加以調(diào)節(jié)。

從市場(chǎng)區(qū)位來(lái)看，東部市場(chǎng)資源環(huán)境優(yōu)越、交通條件便利，與中西部深處內(nèi)陸、自然環(huán)境惡劣相比具有自然條件的先入優(yōu)勢(shì)；從行政區(qū)劃管理模式看來(lái)，條塊分割的財(cái)稅制度引致區(qū)域和省市之間的地方保護(hù)主義的惡性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成；從區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展程度來(lái)看，東部地區(qū)率先進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，引領(lǐng)了全國(guó)的改革開(kāi)放潮流，形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部性，而西部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)化改革起步較晚，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。發(fā)展的整體性要求區(qū)域市場(chǎng)之間全面開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)潛力互補(bǔ)、資源要素整合互補(bǔ)以及區(qū)位優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，用品質(zhì)代替數(shù)量、用空間彌補(bǔ)時(shí)間、用聯(lián)合填補(bǔ)空缺，提升中西部開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平，實(shí)現(xiàn)東中西部市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.推進(jìn)技術(shù)開(kāi)放。技術(shù)開(kāi)放與創(chuàng)新以及技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)力的提高方面權(quán)重不斷升高，技術(shù)尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵行業(yè)的核心技術(shù)越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和形成內(nèi)涵式發(fā)展道路的重要因素，技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新、應(yīng)用、轉(zhuǎn)移對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。“實(shí)踐結(jié)果表明，我國(guó)四大區(qū)域技術(shù)進(jìn)步主要依靠國(guó)內(nèi)研發(fā)資本的溢出和技術(shù)創(chuàng)新的提高，國(guó)際技術(shù)溢出只是起到了一定的促進(jìn)作用?！盵4]為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展，未來(lái)四大區(qū)域要進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，提高自主創(chuàng)新能力以及引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力，提高東部地區(qū)對(duì)于中西部地區(qū)的技術(shù)引導(dǎo)和技術(shù)更新轉(zhuǎn)移的力度，利用技術(shù)的空間溢出效應(yīng)加強(qiáng)中西部地區(qū)對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接能力，同時(shí)，也要加大對(duì)于中西部地區(qū)科技研發(fā)的政策和資金支持，塑造中西部地區(qū)獨(dú)立的技術(shù)創(chuàng)新能力，形成中東西之間技術(shù)與技術(shù)的強(qiáng)強(qiáng)交流與聯(lián)合，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的技術(shù)容量。

3.推進(jìn)投資開(kāi)放。資金積累以及資金區(qū)際流動(dòng)對(duì)于活躍地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。資金作為稀缺資源在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的形成機(jī)制受阻，導(dǎo)致這些地區(qū)資金存量和收益率減少，使經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期在缺乏資金盤(pán)活的境況下惡性循環(huán)。為了解決中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏資金的現(xiàn)狀，必須打開(kāi)區(qū)域之門(mén)，讓其他地區(qū)資金通過(guò)直接投資或間接投資的方式進(jìn)入該地區(qū)，彌補(bǔ)發(fā)展中資金不足的問(wèn)題，具體而言，就是通過(guò)直接投資促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的換代升級(jí)，適時(shí)淘汰落后產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的新陳代謝。通過(guò)間接投資建立和完善證券等虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利用擠出效應(yīng)間接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的乘數(shù)發(fā)展。除此之外，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、運(yùn)用優(yōu)惠的政策，向民間資金和非公有制企業(yè)資金開(kāi)放，開(kāi)辟多種多樣的投融資渠道。

4.推進(jìn)人才開(kāi)放。人力資本作為資本的一種形式，它的本性中滲透和遺傳著價(jià)值增值的因素，同時(shí)人力資本也是最活躍的因素，作為一種有形資本和無(wú)形資本結(jié)合的特殊形式，人力資本的邊際效益遞增，與其他生產(chǎn)要素具有替代性和互補(bǔ)性，不僅可以提高生產(chǎn)要素的使用效率還能提高社會(huì)平均人力資本水平，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有很強(qiáng)的正相關(guān)性。以專業(yè)技術(shù)人員、青年骨干人才及年輕的大學(xué)畢業(yè)生等為代表的人才流動(dòng)對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響，人才的流失會(huì)帶走先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)的管理經(jīng)驗(yàn)，減少地區(qū)發(fā)展中人力資本存量，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展埋下隱患。從20世紀(jì)80年代至今，西部地區(qū)人才流出量仍然是流入量的兩倍以上，大力發(fā)展教育事業(yè)，創(chuàng)造良好的用人環(huán)境，解除優(yōu)秀人才在中西部地區(qū)安家落戶的后顧之憂，才能吸引人才，留住人才。

5.推進(jìn)管理開(kāi)放。管理是協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及社會(huì)中人與人、人與社會(huì)關(guān)系的重要手段，與資源、技術(shù)、資本等硬性約束不同，管理是要素組合、要素管理、要素整合以及組織協(xié)調(diào)的軟約束，先進(jìn)有效的管理能夠有效監(jiān)督和激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)人員，減少內(nèi)部摩擦和組織成本，從而提高資源利用和配置效率，延伸生產(chǎn)可能性邊界，擴(kuò)大產(chǎn)出效益。目前，中西部沿用傳統(tǒng)的企業(yè)和社會(huì)管理方式較多，缺乏管理創(chuàng)新和活力，要化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高適應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)，就必須注重更新管理觀念、創(chuàng)新管理方法、加大人才引進(jìn)，擴(kuò)展東中西管理人員溝通交流渠道。中西部企業(yè)和政府管理人員可以定期到東部發(fā)達(dá)地區(qū)省市學(xué)習(xí)可普及的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，東部地區(qū)要加大對(duì)中西部地區(qū)的對(duì)口支援，進(jìn)而構(gòu)筑和諧開(kāi)放的交流平臺(tái)，為中西部地區(qū)管理能力和管理水平的提升提供源源不斷的動(dòng)力。

6.推進(jìn)企業(yè)開(kāi)放。區(qū)域整合的牽引力來(lái)自對(duì)投資者動(dòng)機(jī)的整合，企業(yè)不開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)活力就不能釋放。誠(chéng)然，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本主體的企業(yè)要追求利益最大化，本能上有一種向?qū)ψ陨戆l(fā)展開(kāi)拓最有利的區(qū)域開(kāi)放的要求。但企業(yè)往往在某個(gè)行政區(qū)政府的管轄之內(nèi)，地方保護(hù)主義總是最大限度地要使本地區(qū)企業(yè)為本地經(jīng)濟(jì)做貢獻(xiàn)，這實(shí)際上既束縛了企業(yè)的發(fā)展，又使本區(qū)域發(fā)展缺乏活力。這會(huì)導(dǎo)致交易成本居高不下；市場(chǎng)潛力無(wú)法擴(kuò)張；跨區(qū)域的企業(yè)人才、技術(shù)、資本、品牌等資源無(wú)法互補(bǔ)等結(jié)果。所以，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，首先要放開(kāi)企業(yè)手腳，鼓勵(lì)企業(yè)牽頭進(jìn)行跨區(qū)域合作，特別是鼓勵(lì)本地區(qū)中小型企業(yè)走出本區(qū)域。

三、市場(chǎng)決定下的政府主導(dǎo)的區(qū)域整合公共治理

區(qū)域整合是“兩個(gè)或兩個(gè)以上的區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、空間和制度上聯(lián)為一體，參與區(qū)域及更高一級(jí)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益最大化的過(guò)程?！盵5]

區(qū)域整合的概念應(yīng)涵蓋四個(gè)內(nèi)容：一是區(qū)域合作，二是區(qū)域聯(lián)動(dòng)，三是區(qū)域融合，四是區(qū)域統(tǒng)籌。合作往往是自愿自覺(jué)的，但現(xiàn)實(shí)中這種自愿的合作總是缺乏動(dòng)機(jī)而導(dǎo)致合作流于形式；聯(lián)動(dòng)是需要相關(guān)政策和外在要求的，但在現(xiàn)實(shí)中這種聯(lián)動(dòng)往往缺乏強(qiáng)有力的政策或制度保障；融合是你中有我、我中有你、密不可分的一種狀態(tài)，但在現(xiàn)實(shí)中，由于地理的、行政的、現(xiàn)實(shí)條件的因素，這種融合狀態(tài)也較難出現(xiàn)。統(tǒng)籌就是通盤(pán)考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的全面發(fā)展問(wèn)題。用整合的方法就是通過(guò)政策的、市場(chǎng)的、制度的、戰(zhàn)略規(guī)劃的硬性約束和利益激勵(lì)方法推進(jìn)區(qū)域整合發(fā)展，以利于達(dá)到促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。可以看出，區(qū)域整合實(shí)際上是一種宏觀政策措施，是一種綜合協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的措施，是一種推進(jìn)區(qū)域合作、聯(lián)動(dòng)、融合、統(tǒng)籌的總體制度安排。

中共十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。[6]這就對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合提出了要求，即區(qū)域發(fā)展要依存于市場(chǎng)規(guī)律，在市場(chǎng)決定作用下，阻礙市場(chǎng)決定的管理體制、行政區(qū)權(quán)限、地方利益障礙必須破除；同時(shí)，要更好地發(fā)揮政府作用，就要使各級(jí)政府在區(qū)域發(fā)展中立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，肩負(fù)起跨區(qū)域資源、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、技術(shù)、人才以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的公共問(wèn)題的整合重任。

在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)仍需政府擔(dān)負(fù)起責(zé)任，這個(gè)責(zé)任就是區(qū)域整合。問(wèn)題在于，政府整合必須是在對(duì)市場(chǎng)規(guī)律遵從的基礎(chǔ)上，是政策整合、規(guī)劃整合、責(zé)任整合、利益整合，是讓政府充當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的整合者，而不是讓政府充當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的當(dāng)事人。退一步說(shuō)，即使市場(chǎng)起決定性作用，政府也不能袖手旁觀。特別是像我國(guó)這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚待健全，區(qū)域發(fā)展差距較大，傳統(tǒng)體制路徑依賴較強(qiáng)，地方保護(hù)主義傾向很頑強(qiáng)的國(guó)家，在區(qū)域發(fā)展這樣一個(gè)戰(zhàn)略和宏觀問(wèn)題上，更好地發(fā)揮政府的作用有特殊意義。約瑟夫.E.斯蒂格利茨在《對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的反思》中指出：政府與市場(chǎng)“其中的一個(gè)，必須充當(dāng)對(duì)另一個(gè)進(jìn)行控制的手段；有必要將他們視為是互補(bǔ)的，而且，我們需要在二者之間尋求平衡——這一平衡不是將某些任務(wù)分配給一方而將另一些任務(wù)分配給另一方，而是系統(tǒng)設(shè)計(jì)問(wèn)題，要使他們?cè)谒O(shè)計(jì)的系統(tǒng)中進(jìn)行有效的活動(dòng)”。[7]區(qū)域整合機(jī)制就是這樣的設(shè)計(jì)。要求我們?cè)谑袌?chǎng)決定作用下，針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，使看得見(jiàn)的手有所作為。

區(qū)域整合是在經(jīng)濟(jì)規(guī)律和區(qū)域生產(chǎn)力配置最優(yōu)化目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將兩個(gè)或兩個(gè)以上不同發(fā)展水平的區(qū)域，通過(guò)形成在政策要求、制度安排、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場(chǎng)空間、區(qū)域環(huán)境上的共識(shí)和聯(lián)動(dòng)，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、跨區(qū)域公共問(wèn)題等得到總體統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、發(fā)展聯(lián)動(dòng)、治理聯(lián)效，以達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益融合的過(guò)程。區(qū)域整合是區(qū)域整合思路在區(qū)域發(fā)展中的應(yīng)用，區(qū)域整合比起傳統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調(diào)，更強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)性、行為主動(dòng)性、措施綜合性、多主體聯(lián)動(dòng)性和過(guò)程動(dòng)態(tài)性。從而更強(qiáng)調(diào)政府的公共治理責(zé)任的積極發(fā)揮。

區(qū)域整合公共治理模型：

四、政府主導(dǎo)的區(qū)域整合公共治理特征

公共治理是指政府及其他組織組成自組織網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)管理，謀求公共利益的最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任的治理形式。區(qū)域整合要求中央和各級(jí)地方政府、中央和地方各類(lèi)企業(yè)、中央和地方各類(lèi)非政府組織積極參與，相互配合，共同推進(jìn)。區(qū)域整合的公共治理模式的顯著特征是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)為導(dǎo)向，企業(yè)為紐帶，各類(lèi)社會(huì)組織為推動(dòng)力的整體聯(lián)動(dòng)模式。這種模式強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域利益調(diào)整和區(qū)域共同發(fā)展。

1.區(qū)域整合是公共治理的聯(lián)動(dòng)模式。我國(guó)地理區(qū)域廣闊，自然地理和社會(huì)發(fā)展情況復(fù)雜，根據(jù)自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，劃分出了東北地區(qū)、東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，由于歷史原因和區(qū)位發(fā)展累積效應(yīng)，四大區(qū)域的梯次結(jié)構(gòu)和區(qū)域特色日益凸顯，阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間結(jié)構(gòu)要素的良性互動(dòng)。促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各要素、各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間市場(chǎng)、資本、技術(shù)、人才、管理等要素的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與整合，達(dá)到基于綜合性發(fā)展水平基礎(chǔ)上部分與整體之間的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、完整性，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的新要求。

區(qū)域整合以地區(qū)發(fā)展格局和比較優(yōu)勢(shì)差異為前提，著力打破地區(qū)之間傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶椭贫劝才殴袒氖`，以政府為先導(dǎo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為紐帶，全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的效率最優(yōu)和效益最大化。區(qū)域整合作為資源配置的有效方式，能夠充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的帶動(dòng)作用，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)之間的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源要素與區(qū)域市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng)，用空間消滅時(shí)間，通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展成果和管理經(jīng)驗(yàn)，降低趕超經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本，通過(guò)信息共享、資源互補(bǔ)、利益協(xié)調(diào)、激勵(lì)約束增強(qiáng)地區(qū)合作和要素融合，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要要求。

2.區(qū)域整合是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展不平衡、多層次是初級(jí)階段的基本特征，區(qū)域整合首先要解決這一問(wèn)題。初級(jí)階段生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)生產(chǎn)與人民需求之間的主要矛盾決定了這一時(shí)期工作仍然以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在保持縱向發(fā)展速度的同時(shí)，要兼顧橫向發(fā)展差距的縮小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要同時(shí)注重質(zhì)和量的提高。同時(shí)，我國(guó)正處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期和矛盾凸顯期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行存在下行壓力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要保持在合理的速度，必須以改革為動(dòng)力，讓改革向縱深發(fā)展，改革牽扯新舊利益之間的博弈和沖突，要沖破利益固化的藩籬，不是一朝一夕的事情。而且，我國(guó)正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明發(fā)展之間還需要進(jìn)一步深度磨合，階段性任務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)的達(dá)成也不是短時(shí)間內(nèi)可以一蹴而就的。

3.區(qū)域整合的本質(zhì)是區(qū)域利益調(diào)整。市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)交易的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)和預(yù)期利益的最大化，從這一意義上說(shuō)，區(qū)域整合的本質(zhì)是區(qū)域利益調(diào)整。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合是由中央到地方自上而下的決策和實(shí)施過(guò)程，既存在中央整體效益規(guī)劃，也存在各區(qū)域利益優(yōu)先原則，個(gè)人與個(gè)人、企業(yè)與企業(yè)、區(qū)域與區(qū)域、區(qū)域與全國(guó)之間存在著多層級(jí)、多交叉的利益博弈關(guān)系，從市場(chǎng)開(kāi)放、資金引進(jìn)、技術(shù)創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)治理、人才培養(yǎng)到管理借鑒，每一步整合都觸動(dòng)利益的神經(jīng)，從制度安排、政策扶植到實(shí)施落實(shí)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都關(guān)系到人們的切身利益，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目的是為了讓人們更多更好更公平地分享發(fā)展成果，這也關(guān)系到既有利益集團(tuán)和新的利益獲得者之間的博弈。因而，區(qū)域整合的本質(zhì)就是區(qū)域利益的新一輪調(diào)整，單靠短期的政策供給無(wú)法滿足不同利益主體的利益需求，只有建立長(zhǎng)效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制才能解決區(qū)域之間長(zhǎng)期合作、互惠互利、協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。

五、對(duì)內(nèi)開(kāi)放中區(qū)域整合的三個(gè)層次

在擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放中，按照相依、相鄰、相關(guān)三個(gè)特點(diǎn)，可以把對(duì)內(nèi)開(kāi)放中的區(qū)域整合進(jìn)行三層次分類(lèi)。[8](如下圖)

1.一區(qū)域內(nèi)部的整合關(guān)系。一個(gè)區(qū)域內(nèi)部的整合關(guān)系主要是為了形成區(qū)域內(nèi)部的統(tǒng)一市場(chǎng)，使資源配置在本區(qū)域內(nèi)部實(shí)現(xiàn)高度市場(chǎng)化，在專業(yè)化分工協(xié)作的基礎(chǔ)上，整體協(xié)同地提高本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和開(kāi)放能力。

發(fā)展區(qū)域內(nèi)部的整合關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)上，就要按照互惠互利、自愿選擇、政策鼓勵(lì)的原則，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)不同所有制、不同歸屬的部門(mén)或企業(yè)廣泛開(kāi)展聯(lián)合與協(xié)作，取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，抵消劣勢(shì)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，通過(guò)多種形式，培植優(yōu)勢(shì)企業(yè)和區(qū)域的名牌產(chǎn)品，以達(dá)到整體提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的目的。

擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放，首先要在區(qū)域內(nèi)部勇于打破各種制約發(fā)展的藩籬。區(qū)域內(nèi)部的整合主要涉及到縱向的區(qū)域內(nèi)發(fā)展規(guī)劃整合和橫向的企業(yè)整合以及各種社會(huì)組織力量的整合。從規(guī)劃整合來(lái)看，地方政府要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展藍(lán)圖，不能換一屆班子換一個(gè)思路；從企業(yè)整合來(lái)看，要積極鼓勵(lì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，破除小而全大而全的企業(yè)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)；還要打破所有制藩籬，鼓勵(lì)混合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從整合內(nèi)容來(lái)看，區(qū)域內(nèi)部的不同行政區(qū)、不同行業(yè)和領(lǐng)域要求攜手解決區(qū)域內(nèi)部存在的生態(tài)、公共衛(wèi)生等其他公共問(wèn)題。

2.一區(qū)域與相鄰區(qū)域的整合關(guān)系。一個(gè)區(qū)域與相鄰區(qū)域的整合關(guān)系主要是為了借助在地理位置和經(jīng)濟(jì)、交通、領(lǐng)域聯(lián)系較密切的周邊省、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，形成跨區(qū)域的生產(chǎn)力布局和分工體系，形成對(duì)跨區(qū)域公共問(wèn)題的共識(shí)和協(xié)調(diào)解決方案，使得在由行政區(qū)劃隔離的區(qū)域之間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、責(zé)任共擔(dān)，問(wèn)題共決。

由于地理的、歷史的淵源關(guān)系，各相鄰省、區(qū)、市之間往往有著相近的自然環(huán)境，相近的資源特點(diǎn)，相近的民族文化、生活習(xí)俗和傳統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并或多或少地形成了一些相鄰區(qū)域之間資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)品加工及運(yùn)輸上的分工合作關(guān)系。打破地區(qū)隔離，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則組織區(qū)域分工和協(xié)作，這一切怎樣先從各行政區(qū)域之間取得突破，仍然是一項(xiàng)重要課題。

與相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)整合關(guān)系涉及到推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的問(wèn)題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化既是一個(gè)區(qū)域整合目標(biāo)，又是一個(gè)區(qū)域整合效果。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化就要充分發(fā)揮區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同效應(yīng)，形成區(qū)域內(nèi)資源要素?zé)o障礙流動(dòng)，建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“公共問(wèn)題”的綜合協(xié)調(diào)解決機(jī)制。[9]

3.一區(qū)域與相關(guān)區(qū)域的整合關(guān)系。一區(qū)域與國(guó)內(nèi)相關(guān)區(qū)域的整合關(guān)系是指突破了國(guó)內(nèi)行政區(qū)劃界限、地理界限、自然環(huán)境界限的跳躍式大跨度區(qū)域整合關(guān)系。這是一國(guó)對(duì)內(nèi)開(kāi)放的主要領(lǐng)域和目標(biāo)所在。

相關(guān)區(qū)域的相關(guān)性，一是經(jīng)濟(jì)資源的相關(guān)性，涉及到區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)掘；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相關(guān)性，涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和調(diào)整的聯(lián)動(dòng)；三是技術(shù)資源的相關(guān)性，涉及到區(qū)域間技術(shù)資源的共享和交流；四是人力資源的相關(guān)性，涉及到人才的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和就業(yè)問(wèn)題的開(kāi)放式統(tǒng)籌解決；五是經(jīng)濟(jì)利益的相關(guān)性，涉及到區(qū)域之間合理的利益補(bǔ)償機(jī)制的制度安排；六是區(qū)域公共問(wèn)題的相關(guān)性，旨在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)呢炌?、公共衛(wèi)生的共管、社會(huì)治安的共抓等方面。這一切都要求在政府主導(dǎo)和政府合作關(guān)系下，整合公共治理，以達(dá)到相關(guān)區(qū)域政策、規(guī)劃、制度、管理、措施的相互配合和銜接。

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[責(zé)任編輯：唐少奕]

解慧娟，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要研究方向：公共管理和馬克思主義基本原理；王維平，蘭州大學(xué)管理學(xué)院、馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共管理和馬克思主義基本原理。

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1002-6924(2016)01-122-127