當(dāng)前生態(tài)文明立法領(lǐng)域存在的幾個(gè)問(wèn)題

□ 天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員 孫佑海

當(dāng)前生態(tài)文明立法領(lǐng)域存在的幾個(gè)問(wèn)題

□ 天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員 孫佑海

我國(guó)已經(jīng)初步形成由綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃、資源利用、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律為核心，涉及多個(gè)法律部門(mén)，由多個(gè)層次的法律法規(guī)以及相關(guān)法律制度所構(gòu)成的生態(tài)文明法律體系。但仍然存在一些問(wèn)題。一是環(huán)境資源法本身，土壤污染等一些重要領(lǐng)域存在立法空白，部分資源利用和環(huán)境保護(hù)的法律滯后于社會(huì)發(fā)展，一些制度缺乏必要的實(shí)施程序。二是民法等其他部門(mén)立法未體現(xiàn)生態(tài)文明的理念、原則和要求，對(duì)環(huán)境保護(hù)造成“損害”。三是環(huán)境資源相關(guān)法律制度之間存在“內(nèi)耗”，人為分割和碎片化現(xiàn)象突出。針對(duì)上述問(wèn)題，近期，建議加快填補(bǔ)相關(guān)立法空白，修訂完善相關(guān)立法和制度；中期，建議完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序，加快研究制定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法”等法律法規(guī)；遠(yuǎn)期，建議在憲法和民法等法律中體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，研究制定環(huán)境法典。

黨中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和之前發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，全面深入地闡述了生態(tài)文明法治建設(shè)對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意義和作用。根據(jù)中央的精神，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查擺我國(guó)生態(tài)文明立法領(lǐng)域存在的實(shí)際問(wèn)題。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能正確提出如何完善生態(tài)文明建設(shè)立法的具有可操作的建議。

一、生態(tài)文明建設(shè)立法現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

法律是治國(guó)之重器，立法是現(xiàn)代國(guó)家的主要活動(dòng)之一。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)先后修改和制定了《憲法》和《民法通則》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《刑法》等基本法律，在這些基本法律中構(gòu)建了一系列有關(guān)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范，如《民法通則》和《物權(quán)法》對(duì)自然資源的所有權(quán)和各種用益物權(quán)作出了比較全面完整的規(guī)范，《侵權(quán)責(zé)任法》設(shè)專章對(duì)環(huán)境污染損害的侵權(quán)責(zé)任作出了規(guī)定，《刑法》設(shè)專章規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，為保障自然資源產(chǎn)權(quán)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)資源合理利用，制定了一系列的基本法律規(guī)范。我國(guó)先后制定了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等3部有關(guān)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、能源綠色轉(zhuǎn)型和國(guó)土空間規(guī)劃的法律，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和國(guó)土空間合理規(guī)劃奠定了一定的法律基礎(chǔ)；我國(guó)先后制定了《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》《煤炭法》《節(jié)能法》《可再生能源法》《森林法》《水法》《草原法》《漁業(yè)法》等10部資源利用和管理方面的法律，奠定了資源利用與管理的法律框架體系。我國(guó)先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海島保護(hù)法》等12部環(huán)境保護(hù)與污染防治方面的法律，形成了比較完整的環(huán)境保護(hù)法律和制度體系。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，我國(guó)已經(jīng)初步形成了由上述綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃、資源利用、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律為核心，涉及憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)法律部門(mén)，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律法規(guī)以及其中所規(guī)定的民事、行政、刑事以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的法律制度規(guī)范所構(gòu)成的體系。從制度分類(lèi)的角度來(lái)看，已經(jīng)形成以行政管制制度為主，以資源財(cái)產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度以及社會(huì)參與制度為輔的法律制度體系框架。從物質(zhì)循環(huán)的過(guò)程來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策、國(guó)土和自然資源規(guī)劃、自然資源開(kāi)發(fā)、自然資源加工利用、廢物回收利用、廢物最終處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，都基本上制定形成了一些相應(yīng)的法律制度規(guī)范。其中綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃方面的法律制度側(cè)重在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)土空間規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭預(yù)防污染和生態(tài)破壞，資源利用方面的法律制度側(cè)重在自然資源規(guī)劃和生產(chǎn)利用的過(guò)程預(yù)防污染和生態(tài)破壞；環(huán)境保護(hù)方面特別是污染防治的法律制度，側(cè)重在生產(chǎn)利用過(guò)程與末端治理環(huán)節(jié)防治污染和生態(tài)破壞。

當(dāng)然，與全面推進(jìn)依法治國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)的要求相比，我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)生態(tài)文明的法律和制度體系仍然存在一系列重大問(wèn)題?？傮w來(lái)看，主要有三個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）環(huán)境立法的“空白”問(wèn)題

生態(tài)文明建設(shè)的一些重要領(lǐng)域和管理制度還存在明顯的立法空白，法律制度設(shè)計(jì)上尚有重大缺陷，重行政管制，輕市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理，重規(guī)劃、評(píng)價(jià)和審批，輕過(guò)程和后果的管理監(jiān)督，需要逐步制定相關(guān)法律加以彌補(bǔ)。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是在生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，存在明顯的法律空白。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的累積，土壤污染和有毒有害化學(xué)物質(zhì)（包括危險(xiǎn)化學(xué)品）對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境的損害問(wèn)題逐步暴露出來(lái)。土壤污染和有毒有害化學(xué)物質(zhì)相關(guān)領(lǐng)域基本情況不明，部門(mén)職責(zé)交叉重疊，缺乏有效的法律制度體系，缺乏嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控手段，缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，其所帶來(lái)的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不容忽視，亟待通過(guò)土壤污染防治、有毒有害化學(xué)物質(zhì)管理的立法加以明確規(guī)范和嚴(yán)格管控。核安全監(jiān)管、生物多樣性保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)域管理等領(lǐng)域雖然已經(jīng)形成必要的行政法規(guī)和配套技術(shù)規(guī)范，但立法層級(jí)低、立法碎片化問(wèn)題比較突出，需要制定專門(mén)的法律加以統(tǒng)一規(guī)范。

二是有關(guān)資源利用和環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定基本上滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，法律制度設(shè)計(jì)上尚有重大缺陷，政府和市場(chǎng)定位不清，行政管制的手段和措施應(yīng)用多，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理的手段和措施應(yīng)用少，依靠項(xiàng)目行政審批、行政指標(biāo)分配和行政指標(biāo)考核來(lái)管理資源利用過(guò)程。以行政規(guī)劃、行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制等為主的行政管制制度和措施占有壓倒性的地位和作用，各種財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、信貸、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等方面的制度和措施還比較零散，對(duì)資源與生態(tài)環(huán)境利用行為的調(diào)節(jié)作用不大。有關(guān)資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)制度不健全，政府自然資源的公共管理職能同自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚未明確區(qū)分，各主要資源管理部門(mén)既作為資源資產(chǎn)的代理人參與市場(chǎng)運(yùn)作，又作為行政管理者監(jiān)管市場(chǎng)過(guò)程，仍然主要依靠集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理手段和措施來(lái)管理資源利用過(guò)程。有關(guān)公眾環(huán)境權(quán)益方面法律規(guī)定普遍缺乏可操作性，信息公開(kāi)和公眾參與等方面的實(shí)體和程序性規(guī)定還很少，參與管道不暢通，社會(huì)監(jiān)督難以落實(shí)。

三是法律制度設(shè)計(jì)上重規(guī)劃、評(píng)價(jià)和審批，輕過(guò)程和后果的管理監(jiān)督，用規(guī)劃、評(píng)價(jià)和審批替代監(jiān)督管理，注重實(shí)體規(guī)定，輕程序規(guī)定，很多法律制度缺乏必要的實(shí)施程序，法律制度的嚴(yán)格性和可操作性受到很大損害。特別在有關(guān)資源利用和環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)、許可等重要法律制度上，現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定過(guò)于原則，對(duì)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)、許可的內(nèi)容和制定、實(shí)施程序缺乏必要的法律規(guī)范，一方面使得在有關(guān)法律制度執(zhí)行上賦予行政管理部門(mén)過(guò)大的權(quán)限，一方面也使得有關(guān)的法律制度缺乏必要的法律實(shí)施效力。

四是生態(tài)文明建設(shè)中新提出的制度措施，包括有關(guān)生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、自然資源產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)管理、自然資源行政監(jiān)管、主體功能區(qū)規(guī)劃、空間規(guī)劃和用途管制、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究等重大制度。雖然已經(jīng)在環(huán)境保護(hù)法等法律中作出了一些原則性規(guī)定，尚缺乏必要的、可操作的法律規(guī)范和配套規(guī)定，難以發(fā)揮基本的實(shí)際法律效力。

（二）相關(guān)立法對(duì)環(huán)境保護(hù)的“損害”問(wèn)題

在我國(guó)民法商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法的相關(guān)法律中，尚未建立形成有關(guān)有利于生態(tài)文明建設(shè)和持續(xù)發(fā)展的理念、原則與機(jī)制，尚未建立形成完整的自然資源和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)法律制度體系和民事法律責(zé)任體系，生態(tài)文明有關(guān)法律特別是環(huán)境保護(hù)方面的法律受其他領(lǐng)域立法的沖擊，實(shí)際法律效力“嚴(yán)重減損”。其中特別在民法領(lǐng)域現(xiàn)行各項(xiàng)法律中，主要存在以下一些具體問(wèn)題：

一是環(huán)境保護(hù)的預(yù)防原則缺失。預(yù)防原則是指即使在科學(xué)不確定性的情況下，也應(yīng)采取措施預(yù)防可能的風(fēng)險(xiǎn)。由于預(yù)防原則在我國(guó)民事立法中缺位，當(dāng)事人很難在風(fēng)險(xiǎn)不確定的時(shí)候阻止合同的履行或者物權(quán)的行使，也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)危險(xiǎn)廢物、有毒有害物質(zhì)等危害的早期防控。

二是資源使用的可持續(xù)利用原則缺失?？沙掷m(xù)利用原則是指開(kāi)發(fā)利用土壤、水等自然資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮土壤資源、水資源的永續(xù)利用價(jià)值，不能竭澤而漁。民法基本原則中缺失可持續(xù)利用原則，客觀上縱容了人類(lèi)違背自然規(guī)律利用土壤資源、水資源等，對(duì)生態(tài)安全和人類(lèi)生存安全構(gòu)成日趨嚴(yán)重的威脅。

三是環(huán)境權(quán)（包括人身權(quán)和物權(quán)領(lǐng)域）方面的規(guī)定缺失，公眾環(huán)境權(quán)益得不到民法完全保護(hù)。我國(guó)民法主體制度忽視了公眾對(duì)干凈的水、清新的空氣、優(yōu)美的環(huán)境等方面的物質(zhì)和精神上的要求，對(duì)相關(guān)的環(huán)境權(quán)缺乏必要的保護(hù)措施。在國(guó)外，已經(jīng)出現(xiàn)不少判例將侵犯環(huán)境權(quán)的行為視為侵犯人格權(quán)而加以救濟(jì)，但在我國(guó)這樣的訴訟還難以得到民法救濟(jì)。同時(shí)，物權(quán)法對(duì)環(huán)境資源問(wèn)題的特殊性缺乏統(tǒng)籌考慮，未明確環(huán)境物權(quán)的法律地位。由于環(huán)境具有公共性，環(huán)境不能被任何主體“直接支配和排他”，所以空氣、水流、海洋以及作為環(huán)境要素的森林、草原等無(wú)法成為物權(quán)的客體，環(huán)境在物權(quán)法里很難得到保護(hù)。公民無(wú)權(quán)對(duì)他人所有的物（如水流、森林、草地等）主張維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利，也無(wú)權(quán)對(duì)他人過(guò)度開(kāi)發(fā)利用自然資源的行為進(jìn)行干涉，所以人人享有的環(huán)境權(quán)益在物權(quán)法中無(wú)法得到保護(hù)。

四是未明確規(guī)定有關(guān)物權(quán)的權(quán)利人在行使占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能時(shí)，必須遵守環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，難以引導(dǎo)資源合理和有效利用。另外對(duì)用益物權(quán)的規(guī)定不全面。《物權(quán)法》第五條規(guī)定，“物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！边@一條款明確了我國(guó)實(shí)行物權(quán)法定原則?！段餀?quán)法》第一百一十九條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度?！钡谝话俣偷谝话俣龡l進(jìn)一步明確了海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等用益物權(quán)類(lèi)型。在《海域使用管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律中，對(duì)上述用益物權(quán)的行使分別作出了進(jìn)一步的具體規(guī)定。此外，《海島保護(hù)法》等專項(xiàng)法律中，也建立了無(wú)居民海島使用權(quán)等新型的用益物權(quán)?？梢?jiàn)，物權(quán)法中對(duì)用益物權(quán)的類(lèi)型、權(quán)利行使的具體規(guī)定等內(nèi)容都還不夠。

五是《侵權(quán)責(zé)任法》等法律規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任法律制度依然存在不少問(wèn)題。有關(guān)規(guī)定分散且不盡一致。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，散見(jiàn)于《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》以及《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律中，規(guī)定較為原則和分散，也存在矛盾和不一致的地方。比如：《民法通則》第一百二十四條規(guī)定，“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！薄肚謾?quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第六十四條規(guī)定，“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！狈治錾鲜鋈龡l規(guī)定，《民法通則》明確的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任要件是違法性加損害，而《侵權(quán)責(zé)任法》則僅要求損害；《環(huán)境保護(hù)法》明確侵權(quán)類(lèi)型為污染環(huán)境和破壞生態(tài)兩種，而《侵權(quán)責(zé)任法》則僅包括污染環(huán)境。再比較分析《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律的有關(guān)規(guī)定，對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件、訴訟資格、舉證責(zé)任分擔(dān)、因果關(guān)系認(rèn)定和承擔(dān)責(zé)任方式等方面存在更多不一致。難以遏制環(huán)境侵權(quán)案件逐年增多的趨勢(shì)。包括侵害排除責(zé)任方式規(guī)定不足，導(dǎo)致環(huán)境糾紛難以提前預(yù)防和遏制。從目前的環(huán)境侵權(quán)案件來(lái)看，受害人提出的要求加害人“將其污染降至一定標(biāo)準(zhǔn)以下”、“嚴(yán)格按照環(huán)保部門(mén)的要求建設(shè)和運(yùn)行環(huán)保設(shè)施”等請(qǐng)求，通常較為普遍。但由于立法上對(duì)于預(yù)防性環(huán)境侵害排除的責(zé)任形式的實(shí)現(xiàn)途徑、適用程序沒(méi)有具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中加害人承擔(dān)責(zé)任通常要等在環(huán)境侵害發(fā)生以后。社會(huì)化賠償機(jī)制不足，致使影響大、后果嚴(yán)重的環(huán)境侵權(quán)事件反而獲賠少、獲賠難甚至不能獲賠，受害人權(quán)益無(wú)法得到救濟(jì)。另外，應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境侵權(quán)案件的特別保障機(jī)制不健全，比如跨行政區(qū)環(huán)境侵權(quán)糾紛、長(zhǎng)期漸進(jìn)性環(huán)境侵權(quán)糾紛（血鉛事件等）、原因不明或侵權(quán)人不能確定的環(huán)境侵權(quán)糾紛等，通常難以追究加害人責(zé)任。

（三）環(huán)境法律制度之間的“內(nèi)耗”問(wèn)題

有關(guān)生態(tài)文明的法律及其制度之間部門(mén)化和碎片化特點(diǎn)突出，交叉重疊非常普遍，法律之間和法律制度之間“內(nèi)耗”嚴(yán)重，法律沖突并不鮮見(jiàn)。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是具備生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的法律制度被不同管理部門(mén)人為切割。如在水環(huán)境保護(hù)方面，把一系列實(shí)質(zhì)上相同或相近的水資源保護(hù)的制度和水污染防治的制度人為劃分開(kāi)來(lái)，有水功能區(qū)，也有相近的水環(huán)境功能區(qū)，有流域綜合規(guī)劃和水資源保護(hù)規(guī)劃，也有流域水污染防治規(guī)劃，有水體納污能力指標(biāo)，也有水體水環(huán)境容量和總量指標(biāo)。在自然生態(tài)保護(hù)方面，物種保護(hù)和棲息地保護(hù)分離，動(dòng)物和植物分開(kāi)，陸生和水生分割，使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)管理被不同的管理部門(mén)和不同的法律法規(guī)切割分離。

二是部門(mén)內(nèi)部管理制度人為分割和碎片化現(xiàn)象也比較突出。如在業(yè)務(wù)環(huán)境數(shù)據(jù)信息管理制度上，就有分屬不同部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污申報(bào)及核定、污染物減排和污染源普查等幾套數(shù)據(jù)信息體系，各套數(shù)據(jù)信息的收集、處理、上報(bào)、審核和最終生成可能分別在各業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行，不同數(shù)據(jù)渠道之間難免出現(xiàn)交叉且不相一致的現(xiàn)象。

三是從環(huán)境保護(hù)法法律文本和各項(xiàng)污染防治法法律文本來(lái)看，主要法律制度重復(fù)規(guī)定問(wèn)題嚴(yán)重。規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、信息、許可、監(jiān)督檢查等方面法律制度部門(mén)化和碎片化特點(diǎn)更加突出。其中各部門(mén)相互“學(xué)習(xí)借鑒”，建立了一系列相同或相近、內(nèi)容互有交叉的制度，特別是在規(guī)劃、功能區(qū)劃、項(xiàng)目管理等方面，相互重疊和交叉管理的情況比較突出，給有關(guān)部門(mén)和單位造成不必要的行政負(fù)擔(dān)。如與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度類(lèi)似，還有建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證、洪水影響評(píng)價(jià)、水土保持方案審查、節(jié)能評(píng)價(jià)等一些制度，迫使項(xiàng)目的業(yè)主反復(fù)進(jìn)行一系列項(xiàng)目技術(shù)論證，反復(fù)接受各行政部門(mén)的審查審批，實(shí)際上完全可以納入一個(gè)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行管理。

二、關(guān)于做好生態(tài)文明建設(shè)立法的若干建議

（一）近期建議

一是改革有毒有害化學(xué)物質(zhì)（包括危險(xiǎn)化學(xué)品）多部門(mén)分管體制，整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通、公安等部門(mén)涉及有毒有害化學(xué)物質(zhì)管理的行政監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、高效的有毒有害化學(xué)品安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系，并相應(yīng)制定適用全部有毒有害化學(xué)物質(zhì)的“有毒有害化學(xué)品安全和環(huán)境管理法”，為形成統(tǒng)一、嚴(yán)密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系提供有力的法制保障。

二是結(jié)合下放審批權(quán)、簡(jiǎn)政放權(quán)和強(qiáng)化行政監(jiān)管力度與效能兩方面的要求，進(jìn)一步明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)各級(jí)政府政策、規(guī)劃制定的約束力和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的約束力，明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)與國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)紅線的關(guān)系，增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性、獨(dú)立性，并在此基礎(chǔ)上修改完善現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法。

（二）中期建議

一是根據(jù)環(huán)境保護(hù)向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的要求，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序，強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，將一些重要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)直接納入環(huán)境保護(hù)法律或者法規(guī)中；改革環(huán)境保護(hù)部門(mén)的內(nèi)部管理體制，整合排污許可以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)驗(yàn)收、排污申報(bào)、總量控制、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管、排污口設(shè)置管理等各相關(guān)環(huán)境管理制度，減少環(huán)境管理的重復(fù)交叉和內(nèi)耗，有效發(fā)揮排污許可在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和環(huán)境綜合管理中的統(tǒng)領(lǐng)作用。同時(shí)，分別研究制定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法”和“排污許可法”。

二是根據(jù)中央生態(tài)文明制度建設(shè)提出的任務(wù)，研究制定有關(guān)自然保護(hù)區(qū)域的法律和有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理的法律。

（三）遠(yuǎn)期建議

一是明確規(guī)定環(huán)境的公共資源或公眾共用物屬性，在憲法和法律中明確規(guī)定環(huán)境的法定內(nèi)涵和外延，明確規(guī)定其公共資源或公眾共用物屬性；將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境不得惡化的原則納入民法典編纂，將環(huán)境權(quán)作為公民權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確規(guī)定物權(quán)利用不得損害公共資源和公民環(huán)境權(quán)益，進(jìn)一步完善環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任，并建立環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救助機(jī)制。

二是在不斷完善環(huán)境法律體系和整合現(xiàn)行法律制度的基礎(chǔ)上，以環(huán)境保護(hù)法和各專項(xiàng)污染防治法為基礎(chǔ)，深入開(kāi)展環(huán)境法典的理論研究和體系結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)論證，動(dòng)員各界力量廣泛參與，為全面開(kāi)展環(huán)境法典的編纂奠定深厚的理論和社會(huì)基礎(chǔ)。