天然氣價(jià)格市場化邁大步
——對(duì)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》的解讀

□ 劉滿平

天然氣價(jià)格市場化邁大步
——對(duì)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》的解讀

□ 劉滿平

新辦法規(guī)定，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，在核定準(zhǔn)許成本的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)管管道運(yùn)輸企業(yè)的準(zhǔn)許收益，確定年度準(zhǔn)許總收入，進(jìn)而核定管道運(yùn)輸價(jià)格，并采用“入口/出口價(jià)格法”具體測算管輸服務(wù)定價(jià)。

新出臺(tái)的天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法從監(jiān)管對(duì)象、定價(jià)方法和信息公布等方面進(jìn)行了完善。李曉東 供圖

“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，在油氣體制改革方案“只見樓梯響，不見人下來”之際，作為油氣體制改革中重要環(huán)節(jié)——輸氣價(jià)格改革先行出臺(tái)。8月16日國家發(fā)改委發(fā)布《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，從監(jiān)管對(duì)象、定價(jià)方法、價(jià)格信息公布等方面進(jìn)一步調(diào)整和完善現(xiàn)行天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法，同時(shí)對(duì)天然氣管道運(yùn)輸成本監(jiān)審做了詳細(xì)的規(guī)定和說明，這意味著天然氣價(jià)格市場化邁出至關(guān)重要一步。

為什么改——我國天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)現(xiàn)狀及問題

從時(shí)間上劃分，我國天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)方法可分為兩個(gè)階段。

1984年以前建設(shè)的天然氣管道運(yùn)輸運(yùn)價(jià)比照原油的管道運(yùn)價(jià)制定，而原油的管道運(yùn)價(jià)則是參照鐵路運(yùn)價(jià)制定的，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最早是在1976年由石化部（76）油化財(cái)1356號(hào)文規(guī)定的。

1984年國家實(shí)行了“利改稅”“撥改貸”政策，對(duì)天然氣管線實(shí)行“新線新價(jià)”?！靶戮€新價(jià)”是按照原國家計(jì)委、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》，在滿足行業(yè)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)收益率12%的前提下反算出來的。國家核定新管道運(yùn)輸價(jià)格主要按照補(bǔ)償成本、合理盈利和有利于市場銷售，同時(shí)兼顧用戶承受能力的原則核定。

總體看來，我國天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)呈“老線老價(jià)、新線新價(jià)、一線一價(jià)”的特點(diǎn)，管道運(yùn)輸費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)“按距收費(fèi)”的原則，采用固定內(nèi)部收益率的形式計(jì)算管輸費(fèi)。這種定價(jià)方式基本上屬于政府定價(jià)范疇，目前尚未形成一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、符合天然氣管輸特點(diǎn)，反應(yīng)天然氣管輸實(shí)際的運(yùn)價(jià)體系，也缺乏合理的管輸定價(jià)原則、依據(jù)和程序。目前管輸費(fèi)的制定一直采用與天然氣商品費(fèi)一起結(jié)算的捆綁式計(jì)價(jià)方式，僅根據(jù)實(shí)際用氣量直接計(jì)算天然氣商品費(fèi)和管輸費(fèi)，這種方法制定的管輸價(jià)格沒有考慮到用戶用氣結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)，不能反映不同用戶對(duì)管輸需求的差異，對(duì)所有用戶“一視同仁”，不夠科學(xué)合理。這種定價(jià)方法不能實(shí)現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，在用戶與管輸企業(yè)之間形成了對(duì)管輸成本的不公平負(fù)擔(dān)。由于我國管網(wǎng)管理體制復(fù)雜，從干線到用戶終端，還包括省級(jí)管網(wǎng)、市管網(wǎng)和城市燃?xì)夤芫W(wǎng)等多個(gè)中間環(huán)節(jié)，層層加價(jià)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)天然氣輸配環(huán)節(jié)的成本監(jiān)管也不到位，核定輸配氣成本普遍偏高。這種管輸價(jià)格定價(jià)方法，企業(yè)與用戶雙方都感到不盡合理，需要改革。

怎樣改——天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法有哪些亮點(diǎn)或特點(diǎn)

新出臺(tái)的天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法具體有哪些修改，國家發(fā)改委也做了具體說明，主要體現(xiàn)在調(diào)整價(jià)格監(jiān)管對(duì)象、明確新的定價(jià)方法、細(xì)化價(jià)格成本核定的具體標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整價(jià)格公布方式和推行成本公開等5個(gè)方面。

（一）將管輸價(jià)從目前的門站價(jià)中分離，明確了天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格的具體性質(zhì)和定價(jià)方式。從產(chǎn)業(yè)鏈看，天然氣價(jià)格由出廠價(jià)、管輸價(jià)，以及終端銷售價(jià)組成，理論上，出廠價(jià)和終端銷售價(jià)（氣源和銷售價(jià)格）都可以放開由市場競爭定價(jià)，而目前我國是將出廠價(jià)和管輸價(jià)捆綁在一起形成門站價(jià)，由中央政府定價(jià)；終端銷售價(jià)也由政府定價(jià)，主要由各省定價(jià)，總的特點(diǎn)是“分級(jí)、分段政府定價(jià)管理”。新出臺(tái)的辦法將管輸價(jià)從目前的門站價(jià)中單獨(dú)拿出來，明確規(guī)定由政府定價(jià)，由國務(wù)院價(jià)格主管部門制定和調(diào)整，意味著當(dāng)前的“分級(jí)、分段政府定價(jià)”管理方式將向“放開兩頭，管住中間”方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)也符合有關(guān)改革精神：十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，將政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，而天然氣管道運(yùn)輸屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。2015年10月國務(wù)院制定的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》提出，加快放開天然氣氣源和銷售價(jià)格，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價(jià)格。

（二）調(diào)整價(jià)格監(jiān)管對(duì)象，實(shí)現(xiàn)“管線路到管公司”“定水平到定機(jī)制”的轉(zhuǎn)變。過去天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)是“老線老價(jià)、新線新價(jià)、一線一價(jià)”，以單條天然氣管道為監(jiān)管對(duì)象，對(duì)每條天然氣管道單獨(dú)定價(jià)，這種定價(jià)方式工作相對(duì)復(fù)雜，相對(duì)煩瑣。新辦法以管道運(yùn)輸企業(yè)為監(jiān)管對(duì)象，區(qū)分不同企業(yè)定價(jià)，實(shí)現(xiàn)了從“管線路”到“管公司”的轉(zhuǎn)變。而且按照新辦法規(guī)定，先由國務(wù)院價(jià)格主管部門制定管道運(yùn)價(jià)率（元/立方米·千公里），然后由管道運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)本公司管道運(yùn)價(jià)率及天然氣入口與出口（以城市為單位）的運(yùn)輸距離，測算確定本公司不同管道的具體運(yùn)輸價(jià)格水平，并形成本公司管道運(yùn)輸具體價(jià)格表。這種機(jī)制改變了原來由政府針對(duì)某管線制定具體運(yùn)價(jià)的方式，通過建立一個(gè)機(jī)制來測算，實(shí)現(xiàn)了從“定水平”到“定機(jī)制”的轉(zhuǎn)變。

（三）明確新的運(yùn)輸定價(jià)方法，適應(yīng)當(dāng)前我國天然氣管道發(fā)展形勢要求和管理體制。國際上對(duì)天然氣管道運(yùn)輸這樣的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的定價(jià)方法有很多種，例如，價(jià)格帽法、固定收益率法、年度服務(wù)總成本法等，每一種辦法有其自身優(yōu)勢和劣勢，與本國或本地區(qū)的天然氣管道發(fā)展?fàn)顩r和管理體制相關(guān)。我國目前天然氣管道與美國等發(fā)達(dá)國家相比，里程上還有很大的差距，急需大力快速發(fā)展，同時(shí)，從管理體制上看，長輸管道基本上由一家公司經(jīng)營，而且上中下游業(yè)務(wù)一體化經(jīng)營。因此，為了調(diào)動(dòng)天然氣管道投資積極性，鼓勵(lì)更多資本進(jìn)入，促進(jìn)天然氣管道快速發(fā)展和互聯(lián)互通，同時(shí)也為未來的天然氣管網(wǎng)改革和第三方公開準(zhǔn)入創(chuàng)造有利條件，新辦法規(guī)定，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，在核定準(zhǔn)許成本的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)管管道運(yùn)輸企業(yè)的準(zhǔn)許收益，確定年度準(zhǔn)許總收入，進(jìn)而核定管道運(yùn)輸價(jià)格，并采用“入口/出口價(jià)格法”具體測算管輸服務(wù)定價(jià)。而對(duì)呈環(huán)狀結(jié)構(gòu)、難以確定入口與出口距離的輸氣管道，國務(wù)院價(jià)格主管部門核定企業(yè)年度準(zhǔn)許總收入后，可根據(jù)實(shí)際情況具體確定管道運(yùn)輸價(jià)格形式，實(shí)行同網(wǎng)同價(jià)，也可按距離或區(qū)域確定價(jià)格。這種規(guī)定其實(shí)是考慮了像浙江等一些地方的天然氣管網(wǎng)布局特點(diǎn)，比較符合各地實(shí)際。

新辦法以管道輸送企業(yè)為監(jiān)管對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了從“管線路”到“管公司”的轉(zhuǎn)變。李曉東 供圖

（四）大力推進(jìn)信息公開，提高了政府價(jià)格監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度。對(duì)于壟斷環(huán)節(jié)的政府監(jiān)管，面臨的主要問題是監(jiān)管者與被監(jiān)管者雙方信息不對(duì)稱的問題。而信息不對(duì)稱可能導(dǎo)致監(jiān)管者“被俘獲”，進(jìn)而出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)、監(jiān)管不到位，甚至“黑箱監(jiān)管”等問題。解決信息不對(duì)稱的方法無非就是大力推進(jìn)信息公開。新辦法在推進(jìn)信息公開方面主要采取以下措施：一是推進(jìn)價(jià)格成本信息的公開。細(xì)化天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格成本核定的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)構(gòu)成和影響價(jià)格成本變化的主要指標(biāo)，如準(zhǔn)許收益率、負(fù)荷率、職工薪酬、管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用等均明確了具體核定標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)不得計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用也作了明確規(guī)定。并要求管道運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)在每年6 月1 日前通過企業(yè)門戶網(wǎng)站或指定平臺(tái)公開收入、成本等相關(guān)信息；管道運(yùn)輸企業(yè)測算確定本公司管道運(yùn)輸具體價(jià)格表后，應(yīng)連同國務(wù)院價(jià)格主管部門制定的管道運(yùn)價(jià)率，以及所有入口與出口的名稱、距離等相關(guān)信息，通過企業(yè)門戶網(wǎng)站或指定平臺(tái)向社會(huì)公開，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，約束企業(yè)投資造價(jià)和運(yùn)行成本，避免投資浪費(fèi)和不合理支出。二是推進(jìn)政府價(jià)格定調(diào)價(jià)程序的公開，例如，公布新的定價(jià)方法、準(zhǔn)許收益率和管道運(yùn)價(jià)率，明確原則上每 3 年校核調(diào)整一次管道運(yùn)輸價(jià)格等。這些規(guī)定將使得未來政府價(jià)格監(jiān)管行為更加科學(xué)、規(guī)范和公開透明，企業(yè)和社會(huì)更加適應(yīng)。

除此之外，新辦法中還透露出新的信息，存在一些亮點(diǎn)，主要體現(xiàn)在：

明確提出管網(wǎng)財(cái)務(wù)獨(dú)立，體現(xiàn)未來管網(wǎng)改革方向。新辦法第六條規(guī)定，“經(jīng)營管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離。目前生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售一體化經(jīng)營的企業(yè)暫不能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)核算獨(dú)立。”這樣的規(guī)定透露出未來的天然氣管網(wǎng)改革思路應(yīng)以獨(dú)立為主，而不是將目前的管網(wǎng)拆分出來合并成立管網(wǎng)公司的思路。

區(qū)分增量和存量管網(wǎng)，區(qū)別對(duì)待，實(shí)行不同計(jì)價(jià)方法。新辦法第八條規(guī)定，對(duì)新成立企業(yè)投資建設(shè)的管道，制定管道運(yùn)輸試行價(jià)格，運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的原理，使被監(jiān)管企業(yè)在整個(gè)經(jīng)營期內(nèi)（30年）取得合理回報(bào)（全投資收益率8%），在未達(dá)產(chǎn)前實(shí)行固定收益率的計(jì)價(jià)方法?？尚行匝芯繄?bào)告設(shè)計(jì)的達(dá)產(chǎn)期后，調(diào)整為按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定管道運(yùn)輸價(jià)格。這種不同計(jì)價(jià)方法，既充分考慮了新投產(chǎn)管道需要穩(wěn)定收益收回成本，也兼顧了建設(shè)運(yùn)營方和下游用氣方的利益。

一些具體規(guī)定還符合實(shí)際，充分體現(xiàn)出靈活性。例如，新辦法第八條第十條對(duì)75%負(fù)荷率的規(guī)定就比較符合實(shí)際。據(jù)某燃?xì)饧瘓F(tuán)2014年對(duì)全國9家管道運(yùn)輸企業(yè)的管道平均負(fù)荷率的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，3家高于75%，4家為50%～75%，2家低于50%，9家管道運(yùn)輸企業(yè)的管道平均負(fù)荷率為75%。再如，新辦法第十四條規(guī)定，管道運(yùn)輸價(jià)格校核調(diào)整過程中，按上述辦法測算的管道運(yùn)輸價(jià)格調(diào)整幅度過大時(shí)，國務(wù)院價(jià)格主管部門可根據(jù)管道運(yùn)輸企業(yè)實(shí)際運(yùn)行情況和用戶承受能力等，適當(dāng)降低調(diào)整幅度，避免價(jià)格大幅波動(dòng)。對(duì)應(yīng)調(diào)未調(diào)產(chǎn)生的收入差額，分?jǐn)偟轿磥砟甓冗M(jìn)行補(bǔ)償或扣減。這種規(guī)定充分體現(xiàn)新辦法在具體實(shí)施過程中，會(huì)隨時(shí)根據(jù)形勢變化而做出靈活應(yīng)對(duì)。

還要做什么——改革之后的保障措施

當(dāng)然，任何改革都不是十全十美的，都可能存在或引發(fā)一些問題，為使新辦法順利實(shí)施，還需要做大量的工作加以保障。

1.加強(qiáng)對(duì)天然氣管道運(yùn)輸成本的評(píng)估和預(yù)測分析，強(qiáng)化政府價(jià)格主管部門的監(jiān)管作用。在監(jiān)管周期內(nèi)，政府價(jià)格主管部門應(yīng)對(duì)管道運(yùn)輸企業(yè)的成本及時(shí)監(jiān)審，并與準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收入進(jìn)行比較分析，持續(xù)監(jiān)測管道運(yùn)輸企業(yè)的固定資產(chǎn)、運(yùn)營成本、營業(yè)收入等相關(guān)信息，及時(shí)會(huì)同相關(guān)部門和行業(yè)專家進(jìn)行評(píng)估分析工作，同時(shí)為下一個(gè)監(jiān)管周期的成本初步做出一個(gè)預(yù)測分析，以做到心中有數(shù)。

2.制定一個(gè)對(duì)管道運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。政府價(jià)格主管部門應(yīng)激勵(lì)管道運(yùn)輸企業(yè)通過強(qiáng)化管理水平提高運(yùn)營效率，進(jìn)而促進(jìn)運(yùn)營成本低于準(zhǔn)許成本，節(jié)約的成本可以在企業(yè)與用戶之間進(jìn)行分享，成本節(jié)約部分的一定比例可留給企業(yè)，并在下一監(jiān)管周期核定價(jià)格時(shí)予以適當(dāng)考慮。同時(shí)，政府價(jià)格主管部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)行業(yè)管理部門制定考核管道運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)營效率的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)積極創(chuàng)新、服務(wù)可靠的管道運(yùn)輸企業(yè)給予適當(dāng)政策獎(jiǎng)勵(lì)，反之予以懲罰。

3.強(qiáng)化管道運(yùn)輸企業(yè)自身降成本的責(zé)任義務(wù)。應(yīng)按照國有企業(yè)分類改革的思路，強(qiáng)調(diào)管道運(yùn)輸企業(yè)的公益性質(zhì)，強(qiáng)化管道運(yùn)輸企業(yè)自身降成本的責(zé)任義務(wù)，在每一個(gè)監(jiān)管周期結(jié)束后，應(yīng)要求管道運(yùn)輸企業(yè)提交預(yù)測數(shù)據(jù)與實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)的差異分析報(bào)告，并根據(jù)實(shí)際情況及核定準(zhǔn)許成本的需要，逐步改變管道運(yùn)輸企業(yè)現(xiàn)有運(yùn)營成本費(fèi)用的核算方法。

4.靈活確定準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)。準(zhǔn)許收益率的確定事關(guān)管道運(yùn)輸企業(yè)的生存與發(fā)展，過高、過低都會(huì)引發(fā)一系列負(fù)面問題。而且準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、天然氣管網(wǎng)發(fā)展情況息息相關(guān)，應(yīng)根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、天然氣管網(wǎng)發(fā)展情況靈活確定準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)。新辦法規(guī)定的準(zhǔn)許收益率是按照管道負(fù)荷率（實(shí)際輸氣量除以設(shè)計(jì)輸氣能力）不低于75%時(shí)取得8%投資回報(bào)的原則確定的。從目前掌握的情況看，盡管8%投資回報(bào)超過電網(wǎng)，但國內(nèi)管道運(yùn)輸企業(yè)的投資回報(bào)率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過8%的水平，如果按照此水平測算管道運(yùn)輸價(jià)格，將可能大大低于目前的價(jià)格，那么現(xiàn)在的管道運(yùn)輸企業(yè)將面臨很大的經(jīng)營壓力。這也提醒政府價(jià)格部門，未來是否也要對(duì)準(zhǔn)許收益率的基準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行分析和評(píng)估。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會(huì)）