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    湖南宣統(tǒng)三年預(yù)算案的醞釀和籌備

    2016-10-20 01:33:30劉龍華
    藝術(shù)科技 2016年5期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政預(yù)算新政

    摘 要:清季新政作為中國(guó)近代一次深刻的社會(huì)體制變革,其改革牽涉面頗廣。百?gòu)U待舉之際,各方對(duì)財(cái)政資金的迫切需求成為擺在清政府面前的一道難題。財(cái)政體制改革和試辦西式預(yù)算也就成了清政府解決財(cái)政難題的必然選擇。在試辦西式預(yù)算前,隨著“歐風(fēng)美雨”的侵襲,預(yù)算思想漸漸地在國(guó)內(nèi)傳播開來(lái),清季財(cái)政機(jī)構(gòu)和體制的改革開啟了中國(guó)財(cái)政體制近代化的進(jìn)程。清理財(cái)政就是為試辦預(yù)算做好前期準(zhǔn)備工作,湖南宣統(tǒng)三年預(yù)算案正是在此大背景下展開的一個(gè)歷史“面相”。

    關(guān)鍵詞:新政;財(cái)政預(yù)算;財(cái)政機(jī)構(gòu);清理財(cái)政

    清末新政是一次全方位的社會(huì)變革,財(cái)政體制改革為其中重要的一環(huán),試辦宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算則是財(cái)政體制改革的具體實(shí)踐。宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算的制定是西方預(yù)算制度和預(yù)算思想的初級(jí)產(chǎn)品,具有鮮明的近代特征。中國(guó)編制預(yù)算,始于清朝末年。[1]宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算開了中國(guó)預(yù)算的先河?!拔覈?guó)之始有地方預(yù)算之名稱”,則“始于光緒三十四年奏準(zhǔn)試辦各省預(yù)算起”。[2]理論是實(shí)踐的先導(dǎo),在宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算編制之前,西方預(yù)算思想的傳入已為其做好鋪墊。

    1 清季預(yù)算思想的傳播

    受中國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的制約及國(guó)人在文化思想上固步自封,中國(guó)本土并沒(méi)有繁衍出近代性的預(yù)算思想。同其他先進(jìn)思想的傳播如出一轍,預(yù)算思想也是隨著近代“西潮東漸”而來(lái)。

    黃遵憲在其光緒二十一年出版的《日本國(guó)志》中向國(guó)人介紹了西方的預(yù)算制度:“泰西理財(cái)之法,預(yù)計(jì)一歲之入,某物課稅若干,某事課稅若干,一一普告于眾,名曰預(yù)算。及其支用已畢,又計(jì)一歲之出,某項(xiàng)費(fèi)若干,某款費(fèi)若干,亦一一普告于眾,名曰決算”。他還呼吁“值多事之秋,履至艱之會(huì),則不變其何待”,[3]要求行變法編預(yù)算。鄭觀應(yīng)對(duì)西方預(yù)算制度也有相應(yīng)的敘述:“度支者,國(guó)家預(yù)籌出入之?dāng)?shù)也。泰西各國(guó)每歲出入,度支皆有定額,不能逾限?!盵4]鄭觀應(yīng)亦言“當(dāng)仿泰西國(guó)例,議定一國(guó)歲用度支之?dāng)?shù)”,希冀清廷能實(shí)行預(yù)算。張謇在二十七年作《變法評(píng)議》也介紹了預(yù)算。[5]黃遵憲、鄭觀應(yīng)、張謇等人對(duì)近代預(yù)算制度的介紹僅在常識(shí)的層面上,尚未深入理論領(lǐng)域?!缎脸髼l約》簽訂之后,眾多的留學(xué)生懷揣救亡圖存的理想負(fù)笈東洋,中國(guó)知曉西方預(yù)算理論和制度的人日趨增加,認(rèn)知亦不斷發(fā)展、深化。

    光緒三十年,《時(shí)報(bào)》刊載該報(bào)記者所撰《論今日宜整頓財(cái)政》,作者已知單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算,且言欲建立預(yù)算制度,應(yīng)先改革行政機(jī)關(guān)。并未就預(yù)算言預(yù)算,見解頗深。[6]三十二年《南方報(bào)》刊載《論中國(guó)于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》一文,其見地較前又有所精進(jìn)。作者認(rèn)為政府舉行新政在于籌款,籌款“則非先行預(yù)算之法不可”,而預(yù)算的關(guān)鍵點(diǎn)則是經(jīng)常預(yù)算與臨時(shí)預(yù)算之分,并進(jìn)一步指出憲法、議會(huì)、政府三者間的關(guān)系,認(rèn)為行預(yù)算的第一要?jiǎng)?wù)為調(diào)查財(cái)政。[7]光緒三十三年,《時(shí)報(bào)》刊登《論國(guó)民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》一文。此文介紹了西方關(guān)于預(yù)算性質(zhì)的三種學(xué)說(shuō)。其一為法律說(shuō),預(yù)算經(jīng)議會(huì)通過(guò)和君主裁決后,即可公布施行;其二為財(cái)政委任說(shuō),政府有支出義務(wù),人民有納稅義務(wù),而編制預(yù)算者,是“議會(huì)付與政府以執(zhí)行收入支出之權(quán)能者”;其三為行政責(zé)任免除說(shuō),預(yù)算不成立,政府于支出負(fù)相應(yīng)的責(zé)任,“議會(huì)所以參與此行政規(guī)條者,不外預(yù)免除政府行政上責(zé)任之旨趣也”。[8]

    清季西方預(yù)算及其他財(cái)政思想通過(guò)各種方式在中國(guó)得到了傳播,清政府在“歐風(fēng)美雨”的影響下,艱難地開始了財(cái)政體制的改革。

    2 清季財(cái)政機(jī)構(gòu)演變

    清政府財(cái)政機(jī)構(gòu)的改制始于光緒二十九年。首先在戶部之外特設(shè)財(cái)政處,以期通盤統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)政。上諭稱:“從來(lái)立國(guó)之道,端在理財(cái)用人。方今時(shí)局艱難,財(cái)用匱乏,國(guó)與民俱受其病,自非通盤籌劃,因時(shí)制宜,望財(cái)政有所起色,并委任慶親王奕劻、瞿鴻禨,會(huì)同戶部認(rèn)真整頓?!盵9]外務(wù)部尚書那桐在九月又被任命為辦理財(cái)政處事務(wù)大臣,參與統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)政工作。財(cái)政處與戶部會(huì)奏財(cái)政事務(wù),銜列戶部之上。從中不難看出,在“戶部之權(quán)日輕”的情形下,清政府意在通過(guò)建立一個(gè)比戶部更有實(shí)權(quán)的財(cái)政機(jī)構(gòu)來(lái)通盤規(guī)劃全國(guó)財(cái)政,使日漸瀕危的財(cái)政狀況能夠有所好轉(zhuǎn),能夠再次集中財(cái)政權(quán)力于中央。[10]

    光緒三十二年五月,清政府設(shè)立稅務(wù)處,并發(fā)布上諭:“戶部尚書鐵良著派充督辦稅務(wù)大臣,所有各海關(guān)所用華洋人員通歸節(jié)制?!盵9]海關(guān)原來(lái)“管轄之權(quán)屬總理衙門”,至此歸稅務(wù)處,受赫德管控的海關(guān)在清政府中的地位由此被削弱。稅務(wù)處的設(shè)立,是清政府主動(dòng)出擊,通過(guò)行政手段收回本屬于自身利權(quán)的肇始。是年九月,戶部更名為度支部,之前設(shè)立的財(cái)政處也并入到度支部。[11]由此度支部全面接管了治理全國(guó)財(cái)政的權(quán)力。宣統(tǒng)元年,清政府又設(shè)立了督辦鹽政處和清理財(cái)政處。至此,清季“一部三處”的中央財(cái)政管理體制初步成形。上述“三處”的首席長(zhǎng)官均由度支部尚書兼任,與中央財(cái)政事權(quán)達(dá)到了基本統(tǒng)一。[12]

    清理財(cái)政工作展開后,度支部在宣統(tǒng)元年上奏清政府,要求各省財(cái)政統(tǒng)歸藩司或度支使經(jīng)營(yíng)。是年,清政府下令裁撤一批地方財(cái)政機(jī)構(gòu),并著手建立各省統(tǒng)一的財(cái)政機(jī)構(gòu)。各省督撫在清政府的一再申諭下,相繼裁撤關(guān)涉財(cái)政局所,在蕃司內(nèi)設(shè)立度支公所或財(cái)政公所。

    各省藩司和度支使通過(guò)局所的歸并,在名義上恢復(fù)了省最高財(cái)政長(zhǎng)官的地位,并兼任清理財(cái)政局總辦。雖然短時(shí)間內(nèi)未能集中財(cái)權(quán),但就一省而言,這種新機(jī)構(gòu)有利于改變各省財(cái)政的紊亂局面。

    3 清理財(cái)政

    清政府在設(shè)立清理財(cái)政處的同時(shí),在各省也設(shè)立了清理財(cái)政局,“專辦清理財(cái)政事宜”,由度支部會(huì)同各督撫一起辦理,為試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算案做好預(yù)備。[13]湖南在清理財(cái)政前財(cái)政情形處在不斷惡化的軌道上。

    據(jù)湖南清理財(cái)政局稱,湖南在國(guó)家鼎盛之時(shí),經(jīng)濟(jì)繁盛,“政簡(jiǎn)費(fèi)輕”,全省地丁稅入近百萬(wàn)兩,加上雜稅和漕糧,總計(jì)不到兩百萬(wàn)兩,“亦未聞?dòng)幸载殲閼n者”。“雖加以庚子之款,尚不致捉襟見肘”。到光緒二十八年,甚至有余款近300萬(wàn)兩。[14]在財(cái)政支出不斷增加的情形下,湖南財(cái)政竟然還有大量盈余。出現(xiàn)這種異?,F(xiàn)象,其原因可能有兩種:其一,湖南清理財(cái)政局的調(diào)查出現(xiàn)誤差,從而得出脫離實(shí)際情形的結(jié)論;其二,《馬關(guān)條約》簽訂之后,西方侵略者獲得了在中國(guó)通商口岸辦工廠等特權(quán)。洋貨的傾銷嚴(yán)重打擊了湖南的各手工業(yè)部門,湖南近代工業(yè)也更快地發(fā)展起來(lái)了。[15]

    然而好景不長(zhǎng),翌年“桂邊不靖,籌防轉(zhuǎn)餉,用款已屬不貲,而籌辦新政,添練新軍同時(shí)并舉”。光緒三十二年后,水災(zāi)頻發(fā),賑災(zāi)所需款項(xiàng)主要依靠政府的財(cái)政支出,“以有限之蓄積供不盡之取,求溝澮雨集涸立可待”。加以銅元停鑄和粵漢贖路之款,每年的財(cái)政赤字達(dá)到了100萬(wàn)兩左右。湖南清理財(cái)政局將財(cái)政紛濫的主要原因歸咎于善后局:

    蓋善后局承軍需局之遺,自光緒九年以后報(bào)銷積擱至二十余年,人物代謝案卷散佚,幾如焚絲之不可治,墜緒之難尋。其款項(xiàng)則統(tǒng)收統(tǒng)支,一有不足稱貸益之,究不知其致虧之由在某事某款。其賬目則光緒三十年以前無(wú)流水總簿,東鱗西爪中間之脫略亦不可知。[14]

    太平天國(guó)平定之后,善后局掌控了湖南地方的財(cái)政大權(quán),其得不到有效監(jiān)督,加大清理財(cái)政的難度,此為清季湖南財(cái)政混亂狀況的直接體現(xiàn)。除善后局外,還有鹽茶厘局、官錢局、督銷局、官錢局、百貨厘金局、牙厘局等與湘省財(cái)政密切相關(guān)的機(jī)構(gòu),[16]布政使司幾乎成了空設(shè)。這些機(jī)構(gòu)體系龐大,相關(guān)權(quán)責(zé)并不清晰,不僅增加了運(yùn)行的行政成本,效率也難以得到保證。為提高清理財(cái)政的效率和調(diào)查清楚各地的財(cái)政狀況,在清理財(cái)政開始之前就出臺(tái)了“有和盤托出不咎既往之條”的政策。[17]清政府出此下策,實(shí)屬剜肉醫(yī)瘡之舉,官吏的貪腐屢禁不止。在清理財(cái)政之時(shí),本是懲治貪腐的絕佳時(shí)機(jī),但地方封疆大吏權(quán)重,要取得“截取舊案、編定新章、調(diào)查出入確數(shù)”的目標(biāo),[18]就必須取得他們的支持,“不咎既往”則是取得支持的必要條件。

    依度支部奏定的《清理財(cái)政章程》,各省清理財(cái)政局設(shè)一名總辦,由度支司或藩司充任;財(cái)政監(jiān)理官兩名,由度支部派任。清理財(cái)政局的主要職責(zé)有:造送該省光緒三十四年分出入款項(xiàng)詳細(xì)報(bào)告冊(cè)及宣統(tǒng)元年以后各季報(bào)告冊(cè);造送各省預(yù)算報(bào)告冊(cè)決算報(bào)告冊(cè);調(diào)查該省財(cái)政沿革利弊,分別門類編成詳細(xì)說(shuō)明書送部查核;調(diào)查全省稅則如何改良,稅項(xiàng)如何劃分,以樹國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)地方行政經(jīng)費(fèi)之基礎(chǔ),并定地方稅單行章程之征收辦法。[18]清理財(cái)政局的工作至微至細(xì),其工作相當(dāng)繁重。度支部于宣統(tǒng)元年又頒布《清理財(cái)政局辦事章程》,進(jìn)一步細(xì)化了清理財(cái)政局的職責(zé)權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置。另外,還負(fù)責(zé)“銅元停鑄”“耕地”及“鹽引”等問(wèn)題的調(diào)查。度支部于宣統(tǒng)元年又頒布《清理財(cái)政局辦事章程》,進(jìn)一步細(xì)化了清理財(cái)政局的職責(zé)權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置。[19]

    清季西方財(cái)政預(yù)算思想的傳播為清季湖南財(cái)政預(yù)算改革奠定了理論基礎(chǔ),財(cái)政機(jī)構(gòu)的變革則夯實(shí)了財(cái)政改革的制度基礎(chǔ),清理財(cái)政則為湖南宣統(tǒng)三年預(yù)算案的編制提供了較為可靠的參考依據(jù)。

    參考文獻(xiàn):

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    [14] 湖南清理財(cái)政局.湖南財(cái)政款目說(shuō)明書·財(cái)政總說(shuō)[M].宣統(tǒng)三年,第1-2頁(yè).

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    作者簡(jiǎn)介:劉龍華(1985—),男,廣東白云學(xué)院教師,研究方向:中國(guó)近現(xiàn)代史。

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