“民告官”的阻力及出路

郭成

[摘要]：自1989年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)以來(lái)，《行政訴訟法》一直被冠以“民告官”法的綽號(hào)，但是隨著二十幾年的實(shí)踐來(lái)看，其并沒(méi)有發(fā)揮民眾所期待的效用。為此2014年全國(guó)人大對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，目的就是為了解決“民告官“之難，但從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)分析，“民告官”之難仍未得到有效地解決，這其中究竟存在何種阻力，而破除該阻力的出路又在何處，值得深究。

[關(guān)鍵詞]：行政訴訟法 民告官 阻力 出路

“民告官”難一直都是一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，為此，1989年政府頒行了《行政訴訟法》，該法也被冠以“民告官”法的名號(hào)。政府寄望借此法能夠有效地排除“民告官”之難，但通過(guò)對(duì)二十幾年實(shí)踐結(jié)果的分析，“民告官”立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀仍沒(méi)有得到改善，為此2014年全國(guó)人大還專門針對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改。不過(guò)，盡管制度的閥門已經(jīng)打開，但實(shí)踐的道路卻任重而道遠(yuǎn)。

一、“民告官”第一案

提及“民告官”案件就不得不說(shuō)“包鄭照告蒼南縣政府一案”，此案被稱為是近代中國(guó)“民告官”第一案，而主人公“包鄭照”也被媒體冠以“中國(guó)民告官第一人”。

此案的案情大致如下：1985年，包鄭照經(jīng)批準(zhǔn)在巴艚鎮(zhèn)東面的河灘上建造了三間三層樓房，占地面積126平方米，并辦理了房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。兩年后，蒼南縣政府下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)行拆除包鄭照違章房屋的決定》，包鄭照不服，致使雙方矛盾激化。7月，蒼南縣調(diào)動(dòng)70余名武警及縣區(qū)鎮(zhèn)干部300多人對(duì)包家附近進(jìn)行了封鎖，采用爆破手段連續(xù)爆炸17次，對(duì)包鄭照的房屋實(shí)施了強(qiáng)行拆除。包鄭照提出，縣政府曾將他家8位親屬實(shí)施捆綁和人身侵害，非法拘禁達(dá)12小時(shí)之久。據(jù)此，包鄭照提出狀告縣長(zhǎng)黃德余，要求確認(rèn)他的房屋的合法性，賠償經(jīng)濟(jì)損失并追究主要責(zé)任人的法律責(zé)任。

縣政府則認(rèn)為，包鄭照的房屋蓋在巴艚海堤的范圍內(nèi)，不但非法侵占了河道，而且對(duì)抗洪防汛工作造成了嚴(yán)重的干擾。在包家房屋的建造過(guò)程中，鎮(zhèn)政府就曾經(jīng)按浙江省有關(guān)河道清障的規(guī)定發(fā)出過(guò)停止施工的通知，可是包家未予理睬。在以后的一年多里，鎮(zhèn)區(qū)各級(jí)官員做了近百次工作，仍然無(wú)效，故強(qiáng)制爆破拆除。

此案經(jīng)法院一審判決認(rèn)為，包鄭照的房屋蓋在海堤閘壩的區(qū)域內(nèi)，影響了擋潮防洪，危害水利安全，其有關(guān)建房手續(xù)未經(jīng)水利主管部門同意，屬手續(xù)不全。蒼南縣政府對(duì)其強(qiáng)行拆除，是有法律依據(jù)的。因此，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。包鄭照不服，繼續(xù)向浙江省高級(jí)人民法院上訴。同年12月，高院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。

從此案來(lái)看，盡管包鄭照狀告蒼南縣政府最終以失敗告終，但該事件卻標(biāo)志著中國(guó)公民幾千年來(lái)第一次可以以平等的姿態(tài)和政府站在一起，以一種理性的方式進(jìn)行利益博弈，它還直接催生了中國(guó)的《行政訴訟法》，使得“民告官”真正有了法律依據(jù)。

二、“民告官”的阻力

盡管《行政訴訟法》已經(jīng)頒行實(shí)施了二十幾年，但是對(duì)于“民告官”而言，其所遇到的阻力卻絲毫沒(méi)有減弱，立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”現(xiàn)象有增無(wú)減。歸結(jié)來(lái)看，筆者認(rèn)為造成“民告官”難的原因主要有以下幾方面。

1、尊卑有序觀念的殘存

長(zhǎng)期封建殘余思想的侵蝕，慢慢在普通民眾內(nèi)心形成了一種尊卑有序的觀念。“民”與“官”之間是“官尊民卑”、“官可告民而民不可告官”，他們之間存在著嚴(yán)格的等級(jí)區(qū)分，而不能隨意僭越，此外，官員也常以“父母官”自詡，將其自身立于百姓之上。正是因?yàn)檫@些舊思想的影響，導(dǎo)致民眾內(nèi)心形成了不敢告官、不能告官的思想，進(jìn)而導(dǎo)致“民告官”沒(méi)有生存的余地。

2、法治意識(shí)淡薄

人治觀念的影響也是導(dǎo)致“民告官”難的重要原因。人治強(qiáng)調(diào)官是造法者，而民是遵法者，因而百姓只能通過(guò)官員階級(jí)的表述來(lái)知曉何事可為何事不可為。長(zhǎng)此以往，“官本位”的思想開始盛行，官員們逐漸成為了國(guó)家法律的制定者，他們可以隨意修改一國(guó)之法以滿足其一己私欲，而民眾由于缺乏法治意識(shí)，最終只能聽之任之，逐漸成為官員的奴仆。而“奴仆”如何能夠去告“主人”，所以這也進(jìn)一步阻礙了“民告官”的進(jìn)程。

三、擺脫“民告官”難的對(duì)策

如何改變“民告官”立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀，其出路究竟在何處，通過(guò)結(jié)合最新的《行政訴訟法》及其解釋，筆者認(rèn)為可以從下幾方面來(lái)進(jìn)行架構(gòu)。

其一，大力推行法治，使民眾逐步擺脫人治思想的禁錮。不斷地推行法制宣傳，努力提升民眾的法治意識(shí)；其二，對(duì)于行政干預(yù)司法的行為，立法需予以規(guī)制，保證司法機(jī)關(guān)在不受行政機(jī)關(guān)干預(yù)的前提下，獨(dú)立公正的審理“民告官”案件；其三，認(rèn)真落實(shí)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，避免“只見民不見官”的現(xiàn)象發(fā)生；其四，推行跨區(qū)域管轄，以避免地方保護(hù)主義以及行政干預(yù)司法的出現(xiàn)；其五，對(duì)于拒不執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)人可采取拘留等強(qiáng)制措施，從而在法律上對(duì)其形成威懾。

如果能夠以以上幾個(gè)角度來(lái)進(jìn)行架構(gòu)，筆者認(rèn)為至少可以對(duì)“民告官”之難的現(xiàn)狀有所改觀。

四、小結(jié)

對(duì)于“民告官”難的現(xiàn)象，盡管在《行政訴訟法》頒行后得到了一定程度的改善，但是不可否認(rèn)，這與此前所預(yù)期的結(jié)果還相差甚遠(yuǎn)。如何擺脫“民告官”難，尋求“民告官”的真正出路，這就需要清楚擺在其面前的阻力因素。對(duì)此，筆者認(rèn)為“民告官”阻力主要有“尊卑有序觀念的殘存”、“官本位思想”以及“公民法治意識(shí)淡薄”等。對(duì)于這些因素，筆者希望在新《行政訴訟法》頒行后能夠有所好轉(zhuǎn)，同時(shí)，筆者也根據(jù)新《行政訴訟法》及其解釋提出了一些關(guān)于改善“民告官”難現(xiàn)象的思路。總之，制度之門已經(jīng)打開，但實(shí)踐之路還很遙遠(yuǎn)。

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