淺談控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與修改

【摘要】本文從控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”）的技術(shù)體系和修改等方面論述了新時(shí)期的控規(guī)的編制和修改方面常見(jiàn)的問(wèn)題，并進(jìn)行了相關(guān)分析，為提高控規(guī)的實(shí)用性，更好的服務(wù)于城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了參考建議。

【關(guān)鍵詞】控制性詳細(xì)規(guī)劃；編制；修改

一、新時(shí)期控制性詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)體系

1.以“單元控制+地塊控制”的形式實(shí)現(xiàn)規(guī)劃銜接。

“單元控制”的提出是為了滿(mǎn)足“控規(guī)全覆蓋”的要求，重點(diǎn)是落實(shí)總體規(guī)劃的要求，起到承上啟下、分解落實(shí)的作用，主要包括以下內(nèi)容：主導(dǎo)功能、人口容量、重大設(shè)施、道路系統(tǒng)、城市設(shè)計(jì)指引、地下空間控制等。

“地塊控制”則包括了開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定的所有指標(biāo)內(nèi)容，作為地塊出讓規(guī)劃條件的最主要、最直接的依據(jù)。

基于以上理論，現(xiàn)階段很多城市編制了大量的“單元規(guī)劃”以達(dá)到“控規(guī)全覆蓋”的要求，但是筆者認(rèn)為“單元控制+地塊控制”的形式對(duì)于上海、北京、武漢、重慶等大城市是有必要的，但對(duì)于人口規(guī)模在100萬(wàn)及以?xún)?nèi)的城市而言，這種編制形式是否適合有待商榷。大城市的用地規(guī)模過(guò)大，在總體規(guī)劃編制時(shí)難免在某些方面存在疏漏，但在人口和用地規(guī)模不大的城市，如果在總規(guī)編制階段經(jīng)過(guò)規(guī)劃主管部門(mén)和當(dāng)?shù)匾?guī)劃院的認(rèn)真研究、審核，其總體規(guī)劃完全有可能達(dá)到“單元控制”中所要求的內(nèi)容和深度，至少大部分內(nèi)容是沒(méi)有問(wèn)題的，那么“單元規(guī)劃”對(duì)于城市人口規(guī)模在100萬(wàn)及以?xún)?nèi)的城市就沒(méi)有存在的意義了，政府可以根據(jù)發(fā)展情況，出臺(tái)詳細(xì)的編制計(jì)劃，直接分年度滾動(dòng)編制地塊層面的控規(guī)，以達(dá)到引導(dǎo)控制和管理城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的目的。

2.以“強(qiáng)制性+指導(dǎo)性”區(qū)分剛性和彈性。

在《城市規(guī)劃編制辦法》有如下明確表述：“控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性?xún)?nèi)容”，但是在實(shí)際工作中我們應(yīng)該根據(jù)控規(guī)編制區(qū)域的不同，靈活劃分強(qiáng)制性?xún)?nèi)容和指導(dǎo)性?xún)?nèi)容。

通常來(lái)說(shuō)，對(duì)于城市新區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)等地區(qū)，除了主導(dǎo)功能、主干路網(wǎng)和“四線(xiàn)”作為最基本的“強(qiáng)制性?xún)?nèi)容”通過(guò)法定程序確定下來(lái)外，其他更細(xì)節(jié)的控制內(nèi)容其實(shí)是很難準(zhǔn)確把握的，暫且作為“指導(dǎo)性?xún)?nèi)容”，待發(fā)展前景明朗后再逐步明確和深化、細(xì)化。對(duì)于城市建成區(qū)或發(fā)展已明確的地區(qū)，則可按《城市規(guī)劃編制辦法》中的規(guī)定劃分強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，但各地區(qū)之間也可以在控制重點(diǎn)上有所不同，比如有些地區(qū)的“高度”和“色彩”可能比“容積率”更重要，有些地區(qū)的容積率需要控制“高限”，有些地區(qū)的容積率需要控制“低限”等等。

總之，采用不同的原則來(lái)劃分“強(qiáng)制性?xún)?nèi)容”和“指導(dǎo)性?xún)?nèi)容”，可以最大限度地涵蓋地區(qū)和發(fā)展階段的差別，使控規(guī)的控制更有針對(duì)性，體現(xiàn)地區(qū)特色。

3.以“通則+個(gè)案”體現(xiàn)共性和個(gè)性。

在控規(guī)個(gè)案編制的過(guò)程中經(jīng)常會(huì)碰到一些共性問(wèn)題，對(duì)于這些共性?xún)?nèi)容，各地結(jié)合本地的特色和實(shí)際，可以通過(guò)部門(mén)規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等通則性文件形式來(lái)統(tǒng)一表達(dá)。這樣，對(duì)于在短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)個(gè)案控規(guī)全覆蓋的地區(qū)，以適當(dāng)?shù)募夹g(shù)管理通則作為行政許可的依據(jù)，是行之有效的務(wù)實(shí)方法；同時(shí)，對(duì)于正在開(kāi)展控規(guī)覆蓋的地區(qū)，也有利于簡(jiǎn)化個(gè)案控規(guī)的編制內(nèi)容，充分反映地方城市特色，強(qiáng)化城市的整體協(xié)調(diào)，提高行政決策和執(zhí)行的效能。

二、控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改思路

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改做出了明確規(guī)定，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第二十條也明確了控規(guī)修改的程序，這樣的規(guī)定可以有效制約外部力量對(duì)控規(guī)的沖擊，但毫無(wú)疑問(wèn)，同時(shí)也對(duì)控規(guī)自身的科學(xué)性、可行性提出了更高的要求。

控規(guī)的修改在各個(gè)城市中都是普遍存在的一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)象，造成控規(guī)頻繁修改的原因是多方面的，有控規(guī)自身科學(xué)性和可行性不足的原因，也有城市快速發(fā)展帶來(lái)的追求經(jīng)濟(jì)效益最大化、拆遷安置、企業(yè)破產(chǎn)補(bǔ)償?shù)确矫娴脑颉？匾?guī)的頻繁修改雖然對(duì)城市建設(shè)管理造成了很大影響，但是其積極成效也是我們無(wú)法否定的，因此，既然無(wú)法回避，那么我們就應(yīng)該積極的去面對(duì)和解決控規(guī)修改中存在的問(wèn)題，但是現(xiàn)在讓我們基層規(guī)劃編制和審批部門(mén)感到最困惑的是如何認(rèn)定控規(guī)的調(diào)整中哪些屬于法律法規(guī)中所說(shuō)的控規(guī)修改的范圍？

具體工作中涉及最多的控規(guī)修改的內(nèi)容是：道路的調(diào)整、用地性質(zhì)的調(diào)整、容積率的調(diào)整、控制高度的調(diào)整等。在判定以上調(diào)整的內(nèi)容是否屬于控規(guī)的修改時(shí)，編制控規(guī)時(shí)控規(guī)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的劃定應(yīng)該是判定的主要依據(jù)，例如：城市新區(qū)或者開(kāi)發(fā)區(qū)，道路和用地性質(zhì)沒(méi)有被劃定為強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，那么其調(diào)整只要沒(méi)有涉及總體規(guī)劃的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，比如說(shuō)城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、主要公共服務(wù)設(shè)施的布局、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、城市防災(zāi)工程等方面，就可以判定這些調(diào)整不屬于控規(guī)修改的范疇；而容積率和控制高度被劃定為了控規(guī)的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，那么毫無(wú)疑問(wèn)的其調(diào)整就屬于控規(guī)修改的范疇，應(yīng)該按控規(guī)修改的法定程序進(jìn)行調(diào)整。

綜上，由于近幾年在城市規(guī)劃方面國(guó)家出臺(tái)了很多新的法律法規(guī)，而城市規(guī)劃又涉及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，使得控規(guī)變成了快速發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境和城市建設(shè)矛盾的高度激化點(diǎn)，如何掌控控規(guī)的編制、修改、審批等工作是擺在各個(gè)城市政府面前一個(gè)新的挑戰(zhàn)和難題，希望通過(guò)我們規(guī)劃行業(yè)的學(xué)者及技術(shù)人員的共同努力，探索出一條符合我省各地區(qū)城市建設(shè)工作的道路，讓我們的城市在快速發(fā)展和合法建設(shè)之間找到完美的契合點(diǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：

于思揚(yáng)，女，1982.8-，遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中心，高級(jí)工程師，注冊(cè)城市規(guī)劃師。