新形勢下深圳城市更新回顧及思考

羅橋順

【摘要】針對深圳所面臨的“土地危機(jī)”，筆者分析了深圳城市發(fā)展空間形勢，回顧了城市更新歷程及成效，指出當(dāng)前城市更新面臨的瓶頸，提出下一階段城市更新的思考和建議。

【關(guān)鍵詞】土地危機(jī)；城市更新；發(fā)展瓶頸；思考建議；深圳

一、深圳城市發(fā)展空間形勢分析

深圳經(jīng)過三十年的快速發(fā)展，城市規(guī)模和人口密度都高度增長，但快速發(fā)展積累的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，早期的粗放式發(fā)展也使得城市建設(shè)用地幾乎耗盡。從1986年到2000年，深圳GDP每增長1億元，土地資源消耗就相應(yīng)增長24萬平方米；而在同期，香港GDP每增長1億港元，建設(shè)用地相應(yīng)增長僅為2000平方米。

按照《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》，深圳全市總面積1996平方公里，規(guī)定到2020年深圳全市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?90平方公里以內(nèi)，占比不到一半。但2013年深圳土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：深圳全市建設(shè)用地已達(dá)957平方公里，已經(jīng)超出2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，已有5個區(qū)（功能區(qū)）現(xiàn)狀建設(shè)用地突破規(guī)劃規(guī)模，其中有三個位于中心城區(qū)。到了2014年，全市可建設(shè)用地只剩8平方公里。深圳所面臨的境況只能用“土地危機(jī)”一詞來定義！

2012年深圳市政府工作報(bào)告中明確指出“要以城市更新釋放發(fā)展空間，推動城市發(fā)展由依賴增量土地向存量土地二次開發(fā)轉(zhuǎn)變”。通過城市改造、科技創(chuàng)新等手段將資源一次性利用轉(zhuǎn)向循環(huán)利用和綜合利用，存量空間盤整可為城市發(fā)展的新資源。城市更新作為實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長的開發(fā)方式，是當(dāng)前深圳踐行新型資源觀的重要途徑。

二、深圳城市更新歷程及成效

縱觀深圳城市更新的發(fā)展歷程，以重大歷史事件的發(fā)生為節(jié)點(diǎn)，大致可為四個階段。一是萌芽期（1993年—2003年）：以1993年深圳的發(fā)源地羅湖城改造為典型事件為起點(diǎn)，拉開了深圳舊改的序幕。二是發(fā)展期（2004年—2008年）：以 2004年10月28日深圳出臺《城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》為標(biāo)志，開創(chuàng)了深圳市全面啟動城中村（舊村）改造工作的新局面。三是爆發(fā)期（2009年—2012年）：以2009年12月1日《深圳市城市更新辦法》的頒布為標(biāo)志，深圳迎來了城市更新歷史性新階段。四是瓶頸期（2013年至今）：以2013年深圳開始試用新版《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》為標(biāo)志，轟轟烈烈的城市更新工作開始降速前行。

深圳城市更新以“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，圍繞“城市更新單元”進(jìn)行了政策和機(jī)制的多項(xiàng)創(chuàng)新，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了城市更新政策體系。近年來，深圳市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對新增建設(shè)用地的依賴程度逐漸降低，土地利用逐步由新增建設(shè)向存量土地二次開發(fā)轉(zhuǎn)型。2010年79萬平方米，2011年91萬平方米，2012年148萬平方米，2013年數(shù)量最多，達(dá)到280萬平方米，2015年為256萬平方米，2016年計(jì)劃為220平方公里。2012年深圳存量用地規(guī)模首次超過新增用地，存量用地的供應(yīng)比重，從2012年的56%逐步上升，2014年達(dá)到69%，2015年存量用地供應(yīng)比例達(dá)到77.2%，2016年計(jì)劃為77.9%，連續(xù)5年持續(xù)上升。

三、當(dāng)前深圳城市更新瓶頸

深圳城市更新從最早的舊村舊工業(yè)區(qū)更新慢慢發(fā)展到現(xiàn)在以城市更新來統(tǒng)籌所有的更新需求，體現(xiàn)了政府的一些意圖，即希望通過更新改善城市功能，提升品質(zhì)，完善相關(guān)的配套。然而深圳的城市更新政策體現(xiàn)了較強(qiáng)的法制性和市場性。在實(shí)施過程中，強(qiáng)調(diào)政府與市場之間的“協(xié)商機(jī)制”，根據(jù)地方情況創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，量化重要的控制指標(biāo)，如密度分區(qū)、保障房配建比重、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房比重等；依靠社會資本處理歷史用地問題，政府盡可能多地放權(quán)，交給開發(fā)商自行處理。

改革開放以來，在城市發(fā)展的各個領(lǐng)域，深圳積極向香港學(xué)習(xí)，重視市場化運(yùn)行的效率，形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強(qiáng)勢”的城市治理文化。由于政府把大多數(shù)的建設(shè)內(nèi)容通過制度設(shè)計(jì)交給市場，短期內(nèi)政府經(jīng)營城市更新的成本低、風(fēng)險??；但是長期來看，土地歷史遺留問題靠市場化來解決的方法最終還是會加重整個城市的運(yùn)營負(fù)擔(dān)——城市密度提升，未來必然給城市帶來人口壓力、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營壓力和資源壓力等，整個城市也將為城市更新支付更高的成本。根據(jù)市規(guī)劃和國土資源委員會發(fā)布的官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月全市已批準(zhǔn)納入計(jì)劃的項(xiàng)目達(dá)431項(xiàng)，總用地面積37.1平方公里；完成規(guī)劃審批項(xiàng)目265項(xiàng)，用地面積約21.2平方公里；已批準(zhǔn)實(shí)施項(xiàng)目用地面積約7.6平方公里，項(xiàng)目實(shí)施率為20%，個別區(qū)域如大鵬新區(qū)的項(xiàng)目實(shí)施率僅為7%。大部分城市更新項(xiàng)目依然面臨老三樣問題：拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)。

四、對深圳下一階段城市更新的思考和建議

深圳市要發(fā)展成創(chuàng)新型、國際化大都市，當(dāng)前正面臨城市發(fā)展空間缺乏的難題，必須依靠城市更新來拓展空間。結(jié)合深圳城市更新發(fā)展瓶頸與特征，對下一階段的城市更新提出以下幾點(diǎn)思考和建議：

（一）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)統(tǒng)籌

編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善城市更新工作內(nèi)容的客觀要求，是從總體層面謀劃城市更新近期、中期、遠(yuǎn)期戰(zhàn)略部署的迫切需求。市、區(qū)聯(lián)動，獲批通過的市、區(qū)《更新專項(xiàng)規(guī)劃》將是指導(dǎo)城市更新工作的綱領(lǐng)性文件與行動指南，是城市更新單元計(jì)劃制定、更新單元規(guī)劃編制以及項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)。因此，規(guī)劃編制過程要自上而下與自下而上相結(jié)合，注重公眾參與和專家咨詢評審，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和權(quán)威性。

（二）加強(qiáng)政府引導(dǎo)

深圳城市更新采取方式是市場化運(yùn)作、政府引導(dǎo)，但市場化運(yùn)作不能等同于完全由開發(fā)商運(yùn)作，需要全社會的支持和理解。政府應(yīng)該強(qiáng)力介入，比如建立指導(dǎo)性的拆賠比、強(qiáng)制售賣，確立解決拆遷糾紛的司法立法和司法途徑。在這方面香港政府和新加坡政府都提供了不錯的經(jīng)驗(yàn)和模式，可供參考。此外，在城市更新領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會也發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)發(fā)展、扮演政府與企業(yè)橋梁的角色。

（三）審批管理權(quán)限下放

目前，深圳市城市更新工作仍處于多部門、多頭管理的局面，無論計(jì)劃立項(xiàng)、專項(xiàng)規(guī)劃審查等均需取得區(qū)舊改辦意見后報(bào)市城市更新辦審批。市城市更新主管部門職級較低，區(qū)級職能分散、責(zé)權(quán)不清，勢必造成更新項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)繁雜、時間過長等問題。建議進(jìn)一步把城市更新的審批權(quán)限下放給區(qū)一級政府，由區(qū)政府負(fù)責(zé)意愿征集、現(xiàn)狀調(diào)研、范圍劃定、可行性分析、簽署拆遷補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)市政府審批。計(jì)劃獲批后，區(qū)政府負(fù)責(zé)與產(chǎn)權(quán)登記中心申請，限制被拆除房屋的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與抵押登記。

（四）夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

未來中長期時間內(nèi)，深圳最大的挑戰(zhàn)可能是“產(chǎn)業(yè)空心化”。倘若深圳也如香港一樣產(chǎn)業(yè)空心化，那么深圳城市的長期競爭力將會陷入困境。香港是深圳的前車之鑒。通過整治升級、拆建騰挪、功能調(diào)整等多種方式，引導(dǎo)舊工業(yè)區(qū)存量空間進(jìn)行置換與優(yōu)化，嚴(yán)格控制“工改居”項(xiàng)目，重點(diǎn)支持“工改工”項(xiàng)目，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。一方面通為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放用地潛力，另一方面為產(chǎn)業(yè)配套與城市綜合服務(wù)功能提供建設(shè)空間。

（五）促進(jìn)社區(qū)融合與認(rèn)同

以城市更新為契機(jī)，增設(shè)或整治社區(qū)公共活動平臺，重整社區(qū)公共服務(wù)資源，塑造人性化的社區(qū)生活空間，促進(jìn)不同人群交流與文化融合。加強(qiáng)城市更新與社區(qū)轉(zhuǎn)型的聯(lián)動，創(chuàng)建“新型現(xiàn)代社區(qū)”，增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同感與凝聚力，推動社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。同時，在城市更新過程中應(yīng)注重社區(qū)情感的維系和文化的繼承，傳承地方文化，尊重傳統(tǒng)生活方式，保護(hù)社會生態(tài)系統(tǒng)，重?zé)ㄉ鐓^(qū)活力。

參考文獻(xiàn)：

[1]程磊.招商系基因下的未來城市——城鎮(zhèn)化下半場城市重塑模式報(bào)告[J].中國房地產(chǎn)業(yè).2014.7