解決集體土地征地拆遷難的工作路徑

李甲勇

【摘要】集體土地征用拆遷難問題，是當今社會一個帶有普遍性的熱點難點問題。由此引發(fā)的社會矛盾糾紛甚至爭議沖突，已引起社會各界的普遍關(guān)注。探究其原因，可以說既有法規(guī)政策方面的原因，也有執(zhí)行操作方面的原因，同時還有許多現(xiàn)實的具體原因。本文結(jié)合自己二十多年的基層征地拆遷工作經(jīng)歷，特別是通過與廣大被征地拆遷群眾座談交流，與村居干部征求意見，與行政主管部門請教學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識，與法院、公安、律師一起協(xié)調(diào)處理各種征地拆遷案件，從多層次、多角度分析探討造成集體土地征地拆遷難的原因，并有針對性地提出破解這些矛盾問題的方法路徑，以期對今后集體土地的征地拆遷工作能起到一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】集體土地；拆遷；路徑

上世紀80年代基層村鎮(zhèn)工作視計劃生育為“天下第一難”，隨著社會的發(fā)展特別是隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，基層村鎮(zhèn)尤其是城市及近郊開發(fā)區(qū)村鎮(zhèn)最難的工作已逐步轉(zhuǎn)換成為征地拆遷工作?！安疬w難，難于上青天”，這是很多地方對征地拆遷工作難度之大的形象描述。由于征地拆遷時間跨度長、政策調(diào)整頻繁且各地發(fā)展不平衡以及群眾對政策不理解等原因，引發(fā)的群眾非正常上訪、干部違紀違法等矛盾問題也越來越突出，干部不愿意管征地拆遷、工作人員不愿意干征地拆遷、群眾謾罵抵制征地拆遷的現(xiàn)象也越來越普遍。作為當今社會普遍關(guān)注的熱點、焦點問題，征地拆遷工作事關(guān)群眾的切身利益、政府的公信力、干部的形象、社會的和諧穩(wěn)定，如何破解新形勢下這一難題困局，值得我們認真思考探索。下面，結(jié)合個人工作經(jīng)歷和學(xué)習(xí)體會，談幾點粗淺認識和建議：

一、形成征地拆遷難的主要原因

從當前征地拆遷的情況來看，造成拆遷補償難的原因是多方面的，既有大的制度層面的原因，也有具體的組織操作方面的原因，還有日常監(jiān)管、社會保障等現(xiàn)實方面的原因。主要包括以下幾個方面。

（一）政策法規(guī)不配套。當前征地拆遷工作使用到的法律法規(guī)主要有《土地管理法》、《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等，其中最常用到的《城市房屋拆遷管理條例》是國務(wù)院在1991年制定出臺的，使用十年后于2001年重新修訂調(diào)整，2011年再次出臺《城市房屋征收條例》。這些文件主要適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋拆遷補償，而對集體土地上的房屋征用拆遷國家、省一直未出臺相關(guān)辦法，這在具體的征地拆遷過程中就造成兩大困局：一是組織實施難操作。由于缺乏針對集體土地征用拆遷的專門政策法規(guī)，在遇有集體土地征用拆遷時，各地一直都是按照土地法的相關(guān)規(guī)定，比照城市國有土地拆遷辦法，用遷移的形式組織實施。但是隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的快速發(fā)展，這種做法在集體土地征地拆遷補償過程中造成的矛盾和程序障礙越來越多，特別在經(jīng)濟發(fā)達的村集體和城鄉(xiāng)結(jié)合部矛盾尤為突出，致使許多征地拆遷工作難以組織實施。二是補償標準難統(tǒng)一。盡管可以用遷移的形式組織實施集體土地征地拆遷工作，但國家、省就征地拆遷補償一般只規(guī)定補償?shù)脑瓌t，各市縣只能在此原則基礎(chǔ)上再制定相應(yīng)的補償實施細則。各地情況不一，補償細則也不一。即使同一地區(qū)，由于房屋結(jié)構(gòu)、建房所用材料、建設(shè)的時間、新舊程度的不同以及種植物種類繁多，規(guī)定不可能細致到每一種具體情況，這就使得各種類型的補償標準都具有了一定的彈性，再加上具體操作中不同評估機構(gòu)、不同工作人員掌握尺度不一樣，就很容易造成補償標準的不統(tǒng)一，從而給征地拆遷補償工作進一步增加了難度。

（二）工作程序不完善。一是相關(guān)制度落實不到位。按照規(guī)定要求，征地拆遷必須要按照聽證、勘測定界、集體討論、現(xiàn)場監(jiān)督、現(xiàn)場公示和規(guī)范協(xié)議書條款內(nèi)容以及征地檔案管理等工作程序組織實施，各個環(huán)節(jié)缺一不可。但有的項目實行指揮部負責制，工作程序簡化，標準把握不嚴，致使“三方在場簽名確認”、征地補償款預(yù)存款、“兩公告一登記”等相關(guān)制度不能嚴格落實到位，造成矛盾糾紛隱患。二是程序執(zhí)行不到位。以聽證環(huán)節(jié)為例，規(guī)定要求大項目的征地拆遷都要進行聽證，但有些項目因相關(guān)部門怕麻煩或在許可條件上無法完善，就簡化甚至省略了這個程序，弱化了這方面的功能，從而造成法律程序上的不完善，影響了相關(guān)手段的運用，最終不僅影響了工程進度甚至造成“斷頭”工程，而且更進一步影響了地方政府的執(zhí)政形象。三是強制措施不到位。強制是完成征地拆遷工作的最后保障程序。但實際工作中很少運用強制手段，以致于在遇到“釘子戶”無法推進時，影響工程進度和征地拆遷工作秩序。主要原因：一方面是強制程序較繁瑣。為切實保護好群眾的財產(chǎn)利益，國家對征地拆遷強制手段的實行制定了非常嚴格完善的法律程序，如果采取強制措施，走完程序至少需要一個月甚至半年時間。有關(guān)部門因擔心影響項目建設(shè)進度一般都盡可能地避免采用這種方法。另一方面是有的行政執(zhí)法部門因怕群眾上訪不能給予依法快速裁定，致使行政強制和司法強制渠道不暢，從而極大制約了強制措施的采用和實行。

（三）管理缺失嚴重。一是集體土地監(jiān)管工作跟不上。由于集體土地管理范圍廣、管理對象多，而土地、規(guī)劃、建設(shè)、房管等相關(guān)行政部門以及村鎮(zhèn)基層工作人員相對較少，造成政府職能部門監(jiān)督管理長期跟不上，違法占地、違規(guī)建房成為比較普遍的現(xiàn)象；合法房產(chǎn)登記確權(quán)變更不及時、不完善，拆遷征地時產(chǎn)權(quán)糾紛、確權(quán)糾紛增多。二是評估和拆遷人員管理不嚴格。部分房屋評估機構(gòu)和拆遷工作人員對拆遷工作的重要性、艱巨性認識不足，責任心和服務(wù)意識不強，工作缺乏主動性，做群眾工作少細致、欠耐心；個別工作人員還存在工作方式簡單甚至粗暴的現(xiàn)象，不能嚴格執(zhí)行拆遷政策和相關(guān)程序，工作方法單一，工作行為不規(guī)范。三是現(xiàn)場管理水平不高。有的拆房公司對征地拆遷現(xiàn)場的管理不規(guī)范，程序不完善，工作不嚴謹，特別是在收繳舊房鑰匙這一重要程序上管理不到位，鑰匙交接手續(xù)很不完備，極大地影響了征地拆遷工作的順利推進。

（四）社會保障不到位。對于千百年來就以土地作為主要謀生手段的廣大農(nóng)村居民來說，土地是他們賴以生存的命根，要想順利實施好征地拆遷工作，必須要做好他們的保證性配套安置工作。但在參與征地拆遷安置的實際工作實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)與征地拆遷安置的前期工作相比，相關(guān)的后期保障工作做得相當不充分。主要表現(xiàn)在：一是安置工作缺乏全程性計劃，群眾顧慮多。當今農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問題與過去比有了長足的進步和發(fā)展，穩(wěn)定的土地收益加外出打工收益加一定醫(yī)療養(yǎng)老保障基本可滿足農(nóng)村居民的基本生活需求；然而一旦失去土地的長期穩(wěn)定的收益，基本生活就會受到重大的影響。因此制定征地拆遷方案時必須充分考慮到民眾的全面長期的生活保障問題。但實際工作中有關(guān)行政機關(guān)在制定征地拆遷方案過程中，忽視了民眾生存、穩(wěn)定的相關(guān)保障性工作計劃，所以在對待征地拆遷工作上被拆遷群眾存有諸多顧慮。特別中老年群體由于受文化教育、專業(yè)技能的影響，征地拆遷對他們沖擊最大，后顧之憂最多，征地拆遷過程中他們不情愿拆遷、抵制拆遷現(xiàn)象普遍存在。二是補償方式單一。由于目前普遍實行的是以貨幣補償方式進行安置，安置補償方式單一，容易發(fā)生“分光吃光”狀況，特別是一些生存能力差的老弱病殘戶收不付出，更易形成赤貧戶，這樣對于農(nóng)民生活長期保障和農(nóng)村穩(wěn)定十分不利。

（五）宣傳解釋工作不到位。群眾對政策理解認識及相應(yīng)的政策宣傳解釋不到位問題也是造成當前征地拆遷難困局的重要原因。有的拆遷戶由于長期居住并受傳統(tǒng)觀念的影響，對老屋存有感情，對拆遷抱有反感情緒；有的拆遷戶擔心拆遷政策變化快，拆遷補償標準一次比一次高，自己早拆吃虧、晚拆受益；有的拆遷戶相互攀比心理嚴重，總覺得自己吃虧，嫌補償標準低；有的拆遷戶怕干部辦事不公，對有頭有臉的、沾親帶故的拆遷戶搞特殊；有的拆遷戶對異地安置方案不滿意；有的拆遷戶把拆遷看成是解決自己訴求的唯一渠道；有的拆遷戶認為“老實人吃虧、釘子戶賺錢”，漫天要價、不講道理，訂立攻守同盟；有的拆遷戶違章搭建、突擊裝修嚴重。針對上述群眾思想認識及由此產(chǎn)生的行為偏差問題，本來可以通過及時跟上工作就可輕易化解，但由于政府的政策宣傳解釋和群眾工作跟不上，結(jié)果造成了不利于拆遷工作開展的輿論環(huán)境；加之網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體對拆遷負面新聞的宣傳報道過多過濫，有的還不能客觀報道實際情況，特別是“以死抗拆”等負面報道的不斷見諸報端，進一步阻礙了良好的拆遷輿論氛圍的營造。

二、解決征地拆遷難的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

征地拆遷工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要有效破解新形勢下征地拆遷難題，需要對前期準備、組織實施、后續(xù)保障等多個方面多個環(huán)節(jié)進行綜合考量，重點要依托各級政府和相關(guān)部門綜合發(fā)揮作用，從關(guān)注民生、服務(wù)百姓、提高政府公信度的角度提高對整個拆遷安置工作的認識，全力搞好協(xié)調(diào)配合，同心協(xié)力推進拆遷安置工作。關(guān)鍵要做到三個到位：

（一）政策規(guī)定要到位

1.做足做細政策出臺前的基礎(chǔ)性工作。任何工作要想順利開展并實現(xiàn)預(yù)期效果，都需要在計劃實施前進行周密細致的前期準備。征地拆遷工作涉及百姓的切身利益，更需要各級政府部門在政策出臺前深入研究存在問題，過細做好各項基礎(chǔ)性工作。工作中，一要深入摸底掌握實情。牢固樹立群眾利益無小事的意識，經(jīng)常深入基層了解被拆遷戶的生產(chǎn)生活情況尤其是困難群眾的思想和訴求，從切實幫助群眾解決實際困難的高度認識征地拆遷工作，摸清困難問題，梳理匯總情況。二要周密計劃安排。在全面調(diào)查掌握情況的基礎(chǔ)上，對所有征地拆遷過程中可能發(fā)生的事項進行分析預(yù)判和通盤考慮，對計劃、實施、后續(xù)保障、監(jiān)督機制等各環(huán)節(jié)進行全過程周密計劃，以保證各項工作快速、高效、穩(wěn)妥地進行。三是要做好相應(yīng)法制宣傳。通過法制宣傳欄、普法講座等多種形式，加強對征地拆遷工程重要性以及三方權(quán)利、義務(wù)等相關(guān)法律、法規(guī)的宣傳，努力為征地搬遷營造良好的法制氛圍。

2.統(tǒng)一政策標準。政策標準問題是最容易造成群眾互相攀比、影響工程進度的一個重要問題。要想實現(xiàn)征地拆遷工作的順利、穩(wěn)妥推進，就要統(tǒng)一政策標準，努力維護整個征地拆遷和補償安置的公平公正性。一要統(tǒng)一確權(quán)登記。房管、土地部門對被征地拆遷農(nóng)戶的土地房屋要制定統(tǒng)一的拆遷丈量辦法，對房產(chǎn)證載明面積和實量面積不一致的面積認定、主房和輔房的功能確定等容易引起爭議的情況進行統(tǒng)一明確，讓違章搭建得不償失。二要統(tǒng)一補償標準。制定統(tǒng)一的房屋拆遷各類附著物、因規(guī)劃控制“少房戶”、“無房戶”、住房困難戶、涉農(nóng)種養(yǎng)作物等的補償標準，對拆遷補償分門別類作出統(tǒng)一規(guī)定，做到有據(jù)可依。三要統(tǒng)一發(fā)放標準。根據(jù)房屋租金上漲的實際情況，及時統(tǒng)一調(diào)整搬遷補助費、臨時安置補助費、提前搬遷獎勵等發(fā)放標準，避免各地各行其是。

3.強化安置保障措施。安置保障工作是事關(guān)征地拆遷工作成敗的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在涉及后期保障性工作上，政府相關(guān)部門應(yīng)當承擔起責任，切實同拆遷前期準備、組織實施等環(huán)節(jié)一道全面、認真、細致地謀劃好。一要強化安置房建設(shè)保障。堅持先安置后拆遷原則，加大資金籌措力度，提高資金保障水平，合理安排土地指標，確保安置房盡早開工、按時竣工，及時讓拆遷戶領(lǐng)取房產(chǎn)證、土地證，做到兩把鑰匙同時交、補償?shù)轿辉衮v地，以便減少過渡費用支出和因過渡時間長而產(chǎn)生的各種矛盾糾紛。同時完善各項配套設(shè)施和物業(yè)管理，美化小區(qū)環(huán)境，以更加舒適的居住環(huán)境、更加方便的居住條件吸引拆遷戶入住，減少拆遷阻力，加快拆遷進度。二要創(chuàng)新安置模式。建立和完善貨幣安置、原地安置、跨地區(qū)安置等政策規(guī)定，讓拆遷戶有多種選擇，提高他們主動配合拆遷的積極性，變“要我拆”為“我要拆”。三要謀劃解決好拆遷戶的生計問題。在計劃征地拆遷過程中，地方政府可以利用自身的行政區(qū)域優(yōu)勢，聯(lián)系有關(guān)企業(yè)安排人員就近就業(yè)；在選擇開發(fā)項目時，盡量選擇有利于解決失地人群就業(yè)問題的行業(yè)來發(fā)展；對于被拆遷戶自我創(chuàng)業(yè)的，提供技能培訓(xùn)，并給予一定的優(yōu)惠政策，提高拆遷民眾創(chuàng)業(yè)積極性。

（二）群眾工作要到位

1.夯實基層組織。村級組織和村干部既擔負宣傳動員群眾的重任又履行為群眾爭利益、謀福利的職責，在征地拆遷工作中處于關(guān)鍵的位置，發(fā)揮著直接的作用。搞好征地拆遷工作，有關(guān)部門就要緊緊抓住這些關(guān)健因素，與村鎮(zhèn)基層統(tǒng)一思想，緊密合作，形成“拆遷辦抓政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓組織、村級干部抓落實”三方工作合力， 營造征地拆遷良好環(huán)境，為征地拆遷工作的順利開展提供堅強有力的組織保障。

2.堅持“三公”原則?！肮_、公平、公正”是贏得群眾信任支持、確保征地拆遷順利實施的重要前提和基本原則。針對群眾反應(yīng)強烈的征地拆遷工作中存在的 “三不公”現(xiàn)象，必須堅決落實“三公”原則。一要嚴格做到公開。拆遷前，將拆遷方案、拆遷范圍、補償標準等信息全部公開。拆遷過程中，對每戶的產(chǎn)權(quán)信息、補償金額張榜公布。二要嚴格做到公平。嚴格按照程序辦事，堅持“三個透明”，即拆遷政策標準透明、拆遷工作程序透明、拆遷資金透明。三要嚴格做到公正。編制拆遷工作流程圖，明確每個環(huán)節(jié)的具體要求，落實工作責任人；各個環(huán)節(jié)適當分權(quán)，形成互相制約的工作機制。建立健全上級行政機關(guān)、地方監(jiān)督機關(guān)、社會媒體共同參與的監(jiān)督工作體系，暢通舉報、投訴途徑，發(fā)現(xiàn)以權(quán)謀私、侵害群眾利益的，要嚴肅查處，以保證各項工作公開、公平、公正地進行。

3.堅持正面引導(dǎo)有情拆遷。組織實施征地拆遷的過程實際上就是一個做群眾工作的過程。要想有效控制和及時化解矛盾糾紛，推進拆遷工作順利進行，就要在堅持按程序依法拆遷的基礎(chǔ)上，更多的從民眾的角度考慮問題，實行有情拆遷。工作中，一要加大正面輿論的宣傳力度。通過各種方式宣傳新農(nóng)村建設(shè)的意義和拆遷政策，使每個征地拆遷戶既理解政府的決策，更對今后的生活有良好的心理預(yù)期。二要充分發(fā)揮政策的激勵作用。對在約定期限內(nèi)搬遷的拆遷戶，給予一定數(shù)額的資金獎勵，調(diào)動群眾參與拆遷工作的積極性，形成拆遷戶愿意搬、想早搬、爭著搬的良好工作格局。三要做耐心細致的思想工作。動員一切可以動用的人際資源做好群眾的思想工作，曉之以理，動之以情，從而得到群眾的理解和支持。四要積極解決拆遷戶的實際困難。針對目前租房難、租房貴的實際情況要創(chuàng)新舉措解決拆遷戶的住房問題，尤其是要妥善安置好老、弱、病、殘拆遷戶，爭取拆遷戶的理解支持。五要提高拆遷戶收入水平。加大政府投入力度，提高社會保障水平；擴大就業(yè)渠道，增加居民現(xiàn)金收入；發(fā)展村級合作經(jīng)濟，增加農(nóng)民二次分配收入；讓農(nóng)民既要住得進，又要過得好，不至于“上樓致貧”。 相信，只要政府真心為群眾辦實事、辦好事，并采取群眾樂于接受的工作方式，就一定能夠取得群眾的理解和支持。切不可因為群眾一時沒有想通、沒有想明白，就輕易地采取過激手段，致使矛盾激化，引發(fā)不良事件，造成惡劣社會影響。

（三）制約措施要到位

1.依法規(guī)范拆遷行為。針對政策法規(guī)不健全、工作程序不完善的問題，務(wù)必要按照法律規(guī)定規(guī)對政府機關(guān)的拆遷行為進行嚴格規(guī)范。一要完善政策法規(guī)。積極對上呼吁出臺集體土地房屋拆遷管理辦法，對上級已經(jīng)出臺的政策規(guī)定及時制定實施細則，便于基層執(zhí)行。二要規(guī)范拆遷程序。要按規(guī)定要求做好拆遷項目審批，經(jīng)過許可再組織實施，為拆遷工作快速推進奠定重要基礎(chǔ)。三要依法足額補償。嚴格落實拆遷政策規(guī)定的補償標準，切實維護群眾的合法權(quán)益和切身利益。四要依法解決訴求。對群眾的利益訴求不“堵”不“避”，不“拖”不“壓”，建立方便快捷的利益表達通道和利益協(xié)調(diào)解決機制，使拆遷戶所反映的問題能夠在最快的時間內(nèi)得到妥善處理。

2.嚴格處理違規(guī)行為。征地拆遷工作政策性很強又很敏感，必須嚴格按照法定程序辦事，并在必要時采取強制措施。工作中，對于群眾提出的合理建議，要按照國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際妥善處理；對于部分征地拆遷對象提出的不合理要求，出現(xiàn)違反規(guī)定的搶種搶建現(xiàn)象要采取過硬措施予以處理；對于蓄意串聯(lián)組織、阻撓征地拆遷行為要理直氣壯予以打擊；對漫天要價、無理取鬧的拆遷戶要依法處理。

3.切實暢通信訪渠道。以往上訪人上訪的目的無非是多要補償。具體原因主要有三：一是政策不理解；二是橫向攀比；三是心理不平衡。要主動聯(lián)系村兩委、街道鎮(zhèn)信訪辦、市區(qū)信訪局等各級有關(guān)部門形成聯(lián)動，聯(lián)合辦公，做到政策不理解由拆遷辦解釋，橫向攀比、心理不平衡由村舉實例作解釋，信訪辦講程序做總結(jié)和最后答復(fù)，一次性答復(fù)到位，盡量將矛盾糾紛問題消化在村、消化在基層。

參考文獻：

[1]趙紅梅.舊改拆遷亟需立法變革[J].中國房地產(chǎn)業(yè).2014.5-6