整體性治理視角下地方政府大部制改革研究

戚淑妍

摘 要：地方政府大部制改革，作為我國全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是通過整合地方政府部門和事項，以最大限度發(fā)揮政府職能，提高政府行政效率，降低行政成本。而這與整體性治理的中心理念、組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)實目標(biāo)有著較高契合性。因此，選取廣東順德大部制這一地方典型改革為例，結(jié)合整體性治理理論深入分析大部制改革過程中存在的諸多問題，并為地方政府未來改革提出以下建議：建立大部制下的整體性內(nèi)部協(xié)同機(jī)制；職責(zé)整合機(jī)制；內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制；監(jiān)察約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：大部制改革；整體性治理；地方政府

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）08-0057-02

大部制改革，是近年來我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一。2007年，黨的十七大報告明確提出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。2008年以來，我國部分省份開始探索大部制改革。2009年初，廣東省印發(fā)《關(guān)于將深圳等地深化行政管理體制改革先行先試的意見》，將廣州、深圳、珠海和佛山順德等列入“創(chuàng)新行政管理體制先行先試”地區(qū)，自此順德作為“先行先試”地區(qū)之一開始探索大部制改革。如今六年過去，順德大部制改革格外引人矚目，涉及目前政府體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深具典型性。然而卻也遇到諸多問題和挑戰(zhàn)，亟須尋找改革突破口，因此本文結(jié)合整體性治理理論深入剖析順德大部制改革實踐，以期為地方行政體制改革的未來方向提供有益啟發(fā)。

一、整體性治理理論與地方大部制改革的契合性

整體性治理理論，產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，最早由佩里·?？怂固岢?，是指在政府組織治理過程中，以公民需求為導(dǎo)向，借助先進(jìn)的信息技術(shù)，強(qiáng)調(diào)組織整合與協(xié)同治理，對治理層級、職能、公私部門關(guān)系等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)的協(xié)調(diào)與整合，使政府治理不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[1]，這顯然與我國近年來的大部制改革有著較大兼容性。

首先，在中心理念上，整體性治理要求以公共需求和公共利益為其理念先導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)公共責(zé)任的重要性，主張政府職能回歸公共服務(wù)，把解決公眾問題作為核心任務(wù)。而大部制改革，其出發(fā)點則是在通過部門整合，改善政府管理和服務(wù)，建設(shè)人民滿意政府。因此就其理念，兩者都有“以人為本”“為人民服務(wù)”的共同要求。其次，在組織結(jié)構(gòu)上，整體性治理是針對“碎片化”問題提出的一種整合部門的治理方法，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)同合作以構(gòu)建平等信任的伙伴關(guān)系。而大部制改革則提出多部門整合與協(xié)調(diào)參與的要求，是一種主張協(xié)同合作、治理主體擴(kuò)大化的新型管理方式。因此，兩者在組織結(jié)構(gòu)上都嘗試建立協(xié)同運(yùn)作的整合機(jī)構(gòu)。最后，在現(xiàn)實目標(biāo)上，整體性治理提倡政府與其他部門進(jìn)行協(xié)作以解決單部門難以協(xié)調(diào)的問題，實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)和過程的優(yōu)化，提高政府運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量。大部制改革同樣如此，通過組織機(jī)構(gòu)的重組，減少機(jī)構(gòu)重疊、提高政府效率，重塑政府威信。

基于以上分析，整體性治理理論與我國大部制改革有著較高契合性，本文運(yùn)用整體性治理理論深入分析順德大部制改革的過程，并嘗試為其未來改革提供啟發(fā)和借鑒具有一定可行性。

二、順德大部制改革問題的整體性治理視角透視

2009年初，順德開始試行大部制改革，形成了典型“黨政合署”模式。2009年9月，順德區(qū)政府公布實施《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》，對黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合優(yōu)化，按“合并同類項”原則將職能重疊或相近的黨政部門合署辦公，使機(jī)構(gòu)設(shè)置從41個精簡至16個，精簡幅度接近2/3。其中設(shè)置1個紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)，5個黨委工作部門和10個政府工作部門[2]。2014年3月，順德區(qū)正式印發(fā)《關(guān)于完善區(qū)屬大部門職能設(shè)置的意見》，增設(shè)區(qū)農(nóng)業(yè)局和區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局2個部門，形成18個機(jī)構(gòu)組織[3]。同年10月，廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會正式批復(fù)《順德區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，同意其進(jìn)一步完善大部制改革，并對其部門做出部分調(diào)整，大部門設(shè)置維持18個，其中包括5個新組建部門。這樣順德政府機(jī)構(gòu)設(shè)置從41個到16個，再到如今18個，規(guī)模實現(xiàn)大幅壓縮，切實踐行大部門“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的要求。

但六年過去，“黨政合署”的大部制改革出現(xiàn)了不少問題，改革已進(jìn)入“瓶頸區(qū)”。從整體性治理視角來分析，順德現(xiàn)行大部制改革的主要問題有：職能部門整合不足，上下層級對接欠妥，內(nèi)外協(xié)同合作欠缺，監(jiān)督與權(quán)力約束受阻。

（一）職能部門整合不足

從某種意義上說，大部門制是在一定程度上對專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整[4]，雖不是簡單的“合并同類項”，但每個大部門仍是由諸多小部門整合而成，必然會出現(xiàn)職能龐雜、科室激增、多元價值觀沖突等難題，導(dǎo)致大部門凝聚力不足。因此為緩解大部門利益矛盾，順德大部制改革堅持“人員一個不減”，在合并大部門中設(shè)立政務(wù)委員、局務(wù)委員等新型職位，并將政務(wù)委員按副處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備，其職權(quán)相當(dāng)于副區(qū)長[5]。這種創(chuàng)設(shè)雖能部分緩解大部門摩擦，是人事管理制度的一大創(chuàng)新。但自古以來，增減崗位理應(yīng)符合編制需求，那新設(shè)職位的合法性與合理性到底何在？該職務(wù)是常設(shè)崗位，還是過渡時期的產(chǎn)物？這些問題尚未有定論，將不斷挑戰(zhàn)著部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，不利于部門利益的整合與凝聚力的培養(yǎng)。

此外，順德大部制改革的著力點在于調(diào)整組織結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)部門合并、機(jī)構(gòu)整合，然而龐大的組織結(jié)構(gòu)使原有多元文化和理念交混在同一大部門，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)部優(yōu)化。因此，大部門實際上變成表面“同類項合并”的組織統(tǒng)一體，缺乏內(nèi)部理解與融合，同一部門的不同科室之間縫隙不斷擴(kuò)大。長此以往，必然會消解部門人員積極性，使政府治理網(wǎng)絡(luò)破碎、行政成本增加。

（二）上下層級對接欠妥

無論是大部制改革，還是整體性治理，兩者都主張通過整合職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門和事項來加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作，以發(fā)揮整體性政府的良好效果。因此大部制改革除了要注意橫向同級部門的調(diào)整外，更要理順縱向上下級部門的對接，但顯然除了前者，后者在順德大部制改革中也遭遇諸多尷尬。

首先是大部門內(nèi)部上下級管理問題。2009年順德大部制改革以來，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置直至2014年3月均維持16個部門，相較于最初41個部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡了2/3。但力度如此之大的整合，使其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變得龐雜臃腫。據(jù)統(tǒng)計，在2009—2010年完成“三定方案”后，順德16個大部門共有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)227個，平均每個大部門設(shè)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)14個以上[5]。因此盡管部門數(shù)量壓縮了，但大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增加，極大提高了大部門管理難度。

其次是區(qū)級政府大部門與上級政府對接問題。順德大部制改革后，其政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級的不完全一致，在一定程度上打破了傳統(tǒng)的職責(zé)同構(gòu)，是尊重地方區(qū)域特色的重要體現(xiàn)。然而“異構(gòu)”的部門設(shè)置，卻使現(xiàn)有部門工作無法兼容。以順德社會工作部為例，該機(jī)構(gòu)對應(yīng)省市級部門多達(dá)35個，其中省級19個，市級16個，形成“上面千條線，下面一根針”，不斷影響著管理工作的正常開展。

（三）內(nèi)外協(xié)同合作欠缺

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，公眾對地方政府公共服務(wù)的需求趨向多元化，各類公共議題不斷被強(qiáng)化，公共管理事務(wù)日漸增多，管理難度不斷加強(qiáng)，這就要求政府部門開展協(xié)同行動，既包括大部門與大部門、大部門與上級部門之間的調(diào)整，也包括政府與市場、政府與第三部門、政府與公眾之間的多方聯(lián)動。

可正如前文所述，在大部制改革中，順德大部門與大部門、大部門與上級部門之間的工作協(xié)調(diào)度仍有待提高。此外，順德政府與市場、第三部門、公眾的協(xié)調(diào)聯(lián)動同樣薄弱。據(jù)相關(guān)報道，順德從宣布大部制改革到人事變動結(jié)束僅用了三天，如此短時間，如何保證政府科學(xué)收集、采納多方意見呢？2010年5月，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院“順德大部制改革調(diào)研結(jié)果分析報告”指出，順德大部制改革的公眾參與度得分很低，大部分調(diào)查對象都認(rèn)為極少有民眾被吸納到改革過程中來[6]。這可充分說明順德大部制改革的內(nèi)外協(xié)調(diào)合作機(jī)制仍比較匱乏，亟須進(jìn)一步通暢。

（四）監(jiān)督與權(quán)力約束受阻

大部制改革是通過整合部門、改變組織形態(tài)來解決職能交叉、政出多門等問題，但是同時，改革使分散的部門利益和權(quán)力更加集中，其直接結(jié)果是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合造成部門權(quán)力擴(kuò)張、監(jiān)管難度擴(kuò)大。因此能否對大部門進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和權(quán)力制約，是大部制改革成敗的關(guān)鍵。然而實踐證明，順德大部制改革在該問題上尚未找到較好出路，順德大部制改革中隱藏的大部門主義危機(jī)正逐漸顯露，為大部制改革的進(jìn)一步發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

因此，順德在機(jī)構(gòu)改革中嘗試通過強(qiáng)化“行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離”、建立新的獨立行政監(jiān)察專員制度、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督權(quán)等舉措來提高對大部制的監(jiān)督管理。然而，以上種種還沒有跳出行政機(jī)構(gòu)“內(nèi)部監(jiān)督”的怪圈，因此，在我國單一制官僚文化的影響下，政府層級監(jiān)督、黨政監(jiān)督的作用注定有限，缺乏人大、政協(xié)、大眾媒體、公眾輿論等外部督促的監(jiān)管體系將難以制約大部門權(quán)力。

三、順德大部制改革的整體性治理對策

（一）建立大部制下的整體性內(nèi)部協(xié)同機(jī)制

整體性治理理論下的大部制改革不是簡單的“同類項合并”，而是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，大部門的內(nèi)部組織需要高度的認(rèn)同和良好的協(xié)調(diào)。即必須加強(qiáng)部門間的信任和協(xié)同意愿，積極推進(jìn)大部門價值取向的統(tǒng)一，塑造大部門的新型行政文化，以此消解部門主義。然而，縱觀順德大部制改革，目前的大部門內(nèi)部往往缺乏溝通和協(xié)調(diào)，部門理念、利益和文化比較分散，不利于大部門的協(xié)同發(fā)展。因此為繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，必須改變消極而碎片的部門理念，通過內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)來提升部門合作精神，實現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革的同時，重塑部門強(qiáng)而有力的行政文化，優(yōu)化部門內(nèi)部協(xié)同整合機(jī)制，實現(xiàn)多元部門的相互理解、包容與合作。

（二）建立大部制下的整體性職責(zé)整合機(jī)制

在我國，不同層級的政府職能和行政任務(wù)不盡相同，因此我國各層級政府在推行大部制改革時，不一定照搬中央模式，地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H自主設(shè)立機(jī)構(gòu)，而順德大部制改革就是其中的典型。然而部門異構(gòu)造成的“上面千條線，下面一根針”，又該如何適應(yīng)呢？這就需要在機(jī)構(gòu)設(shè)計的同時，建立健全整體性職責(zé)的有機(jī)整合機(jī)制，理清不同部門的職能和責(zé)任分配，避免留下管理“真空”，杜絕職能交叉與推諉扯皮，否則行政效率低下、行政成本重疊、政府信任缺失等仍會繼續(xù)。因此，為更好地推進(jìn)大部制改革，就要以全局的觀念，從戰(zhàn)略的高度，用宏觀的視野，統(tǒng)籌兼顧各部門的利益和價值理念，清晰界定大部門的全新職責(zé)，并優(yōu)化整合各機(jī)構(gòu)要素，以實現(xiàn)1+1>2的治理效果。

（三）建立大部制下的整體性內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制

整體性治理不同于全能型政府或純粹市場的治理模式，而主張由不同社會主體協(xié)同提供公共服務(wù)，尤其對于跨部門、跨地域、跨專業(yè)的公共問題更是如此。因此，構(gòu)建內(nèi)外部門的良好合作關(guān)系，同樣是大部制改革的重要內(nèi)容之一。而針對順德大部制改革當(dāng)前缺乏外部參與的情況，亟須建起“官民合作”的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。既要充分利用網(wǎng)絡(luò)、大眾媒體等公共平臺，使大部制改革的信息數(shù)字化、透明化，從而加強(qiáng)政府與社會的互動，提高政府對公眾的回應(yīng)力，增強(qiáng)公眾對大部門的理解與支持。同時也要將部分公共服務(wù)職能讓渡于私人部門或第三部門，從而打破政府壟斷局面，以滿足公眾的多元化和個性化需求。

（四）建立大部制下的整體性監(jiān)察約束機(jī)制

大部制改革，其本身內(nèi)涵和實踐，都要求整合分散的政府部門，部門權(quán)力、財力將會更為集中，所以能否建起強(qiáng)而有效的權(quán)力約束機(jī)制，將關(guān)系到大部制改革的進(jìn)程。對于該問題，順德政府在部門整合與重設(shè)時，積極推行“行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離”，這在表面形成了一定的權(quán)力制約，但卻忽略了該監(jiān)管模式仍屬于行政內(nèi)部監(jiān)督，尚未改變部門同為“運(yùn)動員”和“裁判員”的“雙重身份”，使得大部門的監(jiān)督工作“進(jìn)退兩難”。因此，為打破當(dāng)前監(jiān)督困境，必須構(gòu)建整體性監(jiān)察約束機(jī)制，積極推進(jìn)來自權(quán)力系統(tǒng)以外的監(jiān)督，包括各級人大的權(quán)力監(jiān)督、“兩院”的法律監(jiān)督、公眾的輿論監(jiān)督……以此更好地遏制大部制改革中可能出現(xiàn)的“王”權(quán)局面，逐步消除大部門主義的隱藏危機(jī)。

四、結(jié)語

今天，我國正處于全面深化改革攻堅期，地方政府行政管理體制改革，包括政府大部制的良好推進(jìn)，都將關(guān)系著治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，而整體性治理作為一種新的政府治理模式，為政府改革提供了全新的視角，給我國地方政府大部制帶來了有益的啟發(fā)。然而，整體性治理并不是萬能的，能否對我國地方政府行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展起到積極作用，還需結(jié)合配套機(jī)制因地制宜的推進(jìn)。

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