我國集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗發(fā)展情況

楊海軍

近年來，隨著我國對外貿(mào)易的發(fā)展，國內(nèi)主要港口集裝箱吞吐量急劇增長，各港區(qū)都不同程度地出現(xiàn)岸線資源、堆場面積、人力資源緊缺的情況。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，我國經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，如何整合優(yōu)化現(xiàn)有岸線、堆場和人力資源是我國各大專業(yè)集裝箱碼頭面臨的重大課題。本文從我國集裝箱碼頭海關(guān)與檢驗檢疫（以下簡稱關(guān)檢）聯(lián)合查驗現(xiàn)狀、聯(lián)合查驗政策法規(guī)、聯(lián)合查驗發(fā)展前景等方面闡述我國集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗的必要性。

1 分析背景

據(jù)統(tǒng)計，2014年我國外貿(mào)進出口總額達4.3萬億美元，同比增長6.1%，推動我國港口集裝箱吞吐量快速增長。2008―2014年我國港口集裝箱吞吐量如圖1所示。港口集裝箱吞吐量的急劇增長導(dǎo)致港口間競爭加劇、土地和人力資源緊張、集疏運和通關(guān)壓力增大等問題，對碼頭場地面積提出更高要求，但碼頭岸線寸土寸金的現(xiàn)狀及人力成本的快速攀升使得通過新建碼頭泊位來提升碼頭吞吐能力的難度越來越大，兩者間的矛盾日益凸顯。為此，各港口致力于研究如何對現(xiàn)有的碼頭和人力資源進行整合優(yōu)化，以緩解通關(guān)壓力，提高通關(guān)效率。在此背景下，關(guān)檢聯(lián)合查驗在大型集裝箱碼頭逐漸得到廣泛應(yīng)用，其中，上海港、廈門港、廣州港南沙港區(qū)的大型綜合性集裝箱碼頭均已采用關(guān)檢集中查驗?zāi)Ｊ?，并取得較好效果。

2 我國集裝箱碼頭查驗概述

2.1 進出口集裝箱查驗定義

眾所周知，進出口貨物需要向國家監(jiān)管部門進行申報，這是一國對貿(mào)易進行監(jiān)管的需要，更是國家主權(quán)的象征。報關(guān)指向海關(guān)申報，海關(guān)作為國家出入境監(jiān)督和管理機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)出入境貨物、運輸工具和物品的監(jiān)管、征稅、查緝走私和辦理其他海關(guān)相關(guān)事務(wù)等。報檢指向出入境檢驗檢疫局申報，我國出入境檢驗檢疫局隸屬于國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，主要負(fù)責(zé)對出入境運輸工具及貨物等進行檢驗檢疫和管理認(rèn)證，并核發(fā)檢驗檢疫證明。

由于海關(guān)和檢驗檢疫局分別隸屬于不同管理機構(gòu)，一直以來，在口岸管理中，兩者的查驗工作都在各自的區(qū)域內(nèi)進行，幾乎不存在業(yè)務(wù)交叉和共享，這導(dǎo)致進出口集裝箱需要在碼頭堆場進行兩次吊裝、兩次裝卸和兩次拖運才能完成關(guān)檢查驗，不僅造成關(guān)檢部門和碼頭資源浪費，而且導(dǎo)致企業(yè)相關(guān)費用增加。

2.2 進出口集裝箱查驗流程

進出口集裝箱查驗主要指海關(guān)查驗和檢驗檢疫查驗，其又可分為進口查驗和出口查驗。根據(jù)布控地點的不同，進出口查驗又可以分為屬地查驗和出入境口岸查驗。盡管查驗種類較多，但基本查驗流程（見圖2）都是一致的。

2.3 關(guān)檢聯(lián)合查驗概念

關(guān)檢聯(lián)合查驗指在目前進出口集裝箱基本查驗流程的基礎(chǔ)上，將海關(guān)、檢驗檢疫局等相關(guān)監(jiān)管部門的物理設(shè)施合并，統(tǒng)一駐點辦公，按照“三互”（信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助）要求，在申報、查驗、放行各個環(huán)節(jié)切實做到“三個一”（一次申報、一次查驗、一次放行），從而實現(xiàn)申報企業(yè)一次錄入數(shù)據(jù)即可完成報關(guān)和報檢所有手續(xù)，海關(guān)和檢驗檢疫局通過統(tǒng)一系統(tǒng)發(fā)送查驗和放行指令，一次性完成對集裝箱的聯(lián)合查驗。目前，我國對外開放的各口岸都在向關(guān)檢聯(lián)合查驗方向發(fā)展，但受港區(qū)查驗資源整合能力、港區(qū)分布情況等因素的限制，真正實現(xiàn)關(guān)檢聯(lián)合查驗的口岸很少。

目前，我國各港區(qū)關(guān)檢聯(lián)合查驗基本上可以分為：（1）傳統(tǒng)意義（狹義）上的關(guān)檢聯(lián)合查驗，即碼頭在其內(nèi)部開辟一定的區(qū)域并提供辦公場地、堆場、倉庫、設(shè)施設(shè)備等供海關(guān)、檢驗檢疫局等開展查驗工作，但查驗單位各自的工作相對獨立，基本上沒有業(yè)務(wù)交叉，致使關(guān)檢查驗需要兩次下達調(diào)箱指令、兩次拖箱和兩次放行；（2）現(xiàn)代意義（廣義）上的關(guān)檢聯(lián)合查驗，即各口岸為提升港區(qū)競爭力、整合碼頭資源、改善口岸通關(guān)環(huán)境而打破單體碼頭的地域限制，在一定區(qū)域內(nèi)不僅實現(xiàn)物理和空間的集中聯(lián)合，更重要的是實現(xiàn)各個監(jiān)管單位的業(yè)務(wù)、信息和權(quán)限整合，統(tǒng)一下發(fā)集裝箱查驗指令，查驗箱到位后關(guān)檢查驗人員聯(lián)合到場一次施驗，從而打破碼頭區(qū)域限制，實現(xiàn)真正意義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗。目前，我國各大集裝箱碼頭的關(guān)檢聯(lián)合查驗大多是狹義上的聯(lián)合查驗，或者僅就個別集裝箱進行聯(lián)合查驗試點，真正廣義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗尚未大范圍推廣。

3 新背景下我國集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗發(fā)展情況

3.1 政策推動

2001年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進一步提高口岸工作效率的通知》明確提出要實行“大通關(guān)”制度，提高通關(guān)效率。2013年，海關(guān)總署聯(lián)合國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局決定在廣東省試點的基礎(chǔ)上，將“一次申報、一次查驗、一次放行”的“三個一”通關(guān)模式推廣到全國主要口岸。2014年12月，國務(wù)院印發(fā)《落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案》，明確提出推進“單一窗口”建設(shè)和“一站式”作業(yè)服務(wù)，要求海關(guān)、檢驗檢疫局、邊檢站等監(jiān)管部門實施聯(lián)合查驗、一次放行，并整合監(jiān)管設(shè)施資源，要求由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)統(tǒng)籌使用現(xiàn)有的查驗場地，對新設(shè)口岸查驗場地進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，實現(xiàn)同享同用，進一步促進通關(guān)一體化管理。

3.2 各主要口岸關(guān)檢聯(lián)合查驗情況

2012年5月，廣州南沙口岸率先在全國啟動關(guān)檢合作“三個一”試點，初步建立“南沙模式”。南沙口岸把“三個一”界定為“一次錄入、分別申報，一次開箱、依法查驗，信息聯(lián)網(wǎng)、關(guān)檢核放”，其中，“一次開箱”即關(guān)檢雙方向地方政府公共信息平臺發(fā)送電子查檢指令，通過查驗指令的及時對碰和反饋，實現(xiàn)口岸查驗的一次開箱和聯(lián)合執(zhí)法。

2014年10月，關(guān)檢合作“三個一”在廈門關(guān)區(qū)推廣（見圖3），海關(guān)和檢驗檢疫局合作實行“一次錄入、分別申報，一次開箱、依法查驗，關(guān)檢聯(lián)網(wǎng)、一次放行”的通關(guān)模式，通過創(chuàng)新機制、優(yōu)化口岸通關(guān)環(huán)境和依托信息化技術(shù)，為企業(yè)節(jié)約成本，提高通關(guān)效率。據(jù)統(tǒng)計， 2015年4―7月，廈門關(guān)區(qū)共對566票貨物、2 073個集裝箱實行“一站式”查驗，為企業(yè)節(jié)省查驗費用約105萬元人民幣。

3.3 關(guān)檢聯(lián)合查驗場地設(shè)計及主要設(shè)施設(shè)備

3.3.1 關(guān)檢聯(lián)合查驗場地面積規(guī)劃

關(guān)檢聯(lián)合查驗場地面積規(guī)劃必須滿足以下要求：（1）滿足海關(guān)、檢驗檢疫局等口岸監(jiān)管單位對進出口貨物的監(jiān)管需要；（2）實現(xiàn)關(guān)檢聯(lián)合查驗和作業(yè)流程優(yōu)化；（3）合理利用港區(qū)土地資源，整合港區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施，實現(xiàn)資源利用最大化。

在規(guī)劃關(guān)檢聯(lián)合查驗場地面積方面，目前尚沒有完整、清晰的計算公式供碼頭規(guī)劃者參考，碼頭規(guī)劃者需要從以下因素來衡量：（1）所在集裝箱碼頭的年吞吐量；（2）港口腹地進出口貨源結(jié)構(gòu)；（3）集裝箱碼頭前沿堆場的堆存能力；（4）查驗箱在查驗場地的平均滯留時間。

3.3.2 主要設(shè)施設(shè)備

目前，國內(nèi)綜合性關(guān)檢聯(lián)合查驗場地必須具備以下查驗設(shè)施設(shè)備：（1）聯(lián)合查驗場地，以供落地查驗之需；（2）查驗平臺，以供?？客宪囀褂?，實現(xiàn)即查即走，從而最大限度地提高碼頭拖車?yán)寐?；?）臨時堆場，供海關(guān)、檢驗檢疫局存放查驗問題箱、等待熏蒸處理箱等之用；（4）罰沒倉庫，用以存放海關(guān)、檢驗檢疫局罰沒或暫扣的貨物；（5）地磅，用以滿足查驗中的稱重需要；（6）H986集裝箱檢查設(shè)備，針對“三廢”等類型箱進行非侵入式檢查；（7）輻射性物質(zhì)檢測儀，用以檢測進出口集裝箱輻射性物質(zhì)的超標(biāo)情況。

3.4 關(guān)檢聯(lián)合查驗中存在的問題

（1）設(shè)施、人員、業(yè)務(wù)沒有真正實現(xiàn)整合。目前，雖然我國許多集裝箱碼頭實行關(guān)檢聯(lián)合辦公，在一定程度上為企業(yè)提供查驗便利，但基本模式仍是海關(guān)、檢驗檢疫局各自使用自己的查驗設(shè)施（包括辦公場所、稱重設(shè)施、拖車、叉車等），在人員安排上也各自為政，業(yè)務(wù)互不交叉，未能實現(xiàn)真正意義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗。

（2）查驗關(guān)注點不同，聯(lián)合查驗比例較低。在關(guān)檢聯(lián)合查驗中，海關(guān)主要關(guān)注貨物的數(shù)量、品名、歸類等外在特征，檢驗檢疫局較多地關(guān)注貨物的質(zhì)量、安全等內(nèi)在性質(zhì)；因此，兩者共同關(guān)注點較少，查驗交叉較少，造成聯(lián)合查驗比例非常低，聯(lián)合查驗優(yōu)勢很難發(fā)揮出來。

（3）碼頭執(zhí)行聯(lián)合查驗措施不力。碼頭從節(jié)約資源、提高效率的角度出發(fā)，在聯(lián)合查驗方面出臺不少措施；不過，集裝箱碼頭大多是獨立經(jīng)營的實體單位，在執(zhí)行聯(lián)合查驗方面缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致聯(lián)合查驗措施執(zhí)行不力，推進工作比較困難。

（4）海關(guān)、檢驗檢疫局業(yè)務(wù)整合牽扯面廣且難度大。海關(guān)、檢驗檢疫局、邊檢站等部門雖然都是國家的監(jiān)督職能部門，但各單位分屬于不同的職能部門管理；多年以來，各單位間相互獨立且分工明確，在沒有強有力的行政指令打破部門編制、建立跨部門領(lǐng)導(dǎo)機制的情況下，實現(xiàn)真正意義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗存在諸多阻礙。

4 我國集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗發(fā)展前景

盡管推進關(guān)檢聯(lián)合查驗面臨諸多困難，但經(jīng)過試點發(fā)現(xiàn)，關(guān)檢聯(lián)合查驗在完善作業(yè)流程、充分利用碼頭資源、節(jié)省人力成本等方面具有明顯優(yōu)勢，加之有國家相關(guān)政策的推動及關(guān)檢部門的合作，關(guān)檢聯(lián)合查驗具有良好發(fā)展前景。2012年，廣州海關(guān)在南沙港區(qū)率先啟動“三個一”聯(lián)合查驗試點，實踐證明，關(guān)檢聯(lián)合查驗在簡化手續(xù)、提高效率、節(jié)能降耗等方面成效顯著：據(jù)統(tǒng)計，試點后企業(yè)申報目錄數(shù)減少45%，申報效率提高25%，辦單時間縮短50%，貨物查驗時間縮短50%；此外，貨物的搬移次數(shù)、港方的機械動作、查驗雙方人力資源配置等均較以前有較大改善，碼頭土地資源利用率進一步提高，港區(qū)通關(guān)環(huán)境得到優(yōu)化。

（編輯：曹莉瓊 收稿日期：2016-05-11）