浙江省和上海市建設糧食生產功能區(qū)情況調查

張合成 陳章全 韓巍 杜海濤

糧食安全問題始終不容忽視。浙江、上海兩大糧食主銷省（市）人地矛盾尖銳，對強化糧食供給保障高度重視。浙江省在省政府的強有力推動下，于2010年開始建設糧食生產功能區(qū)。經(jīng)過5年多建設投入，累計建成糧食生產功能區(qū)7886個，面積676萬畝，功能區(qū)內基本實現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”，糧食生產現(xiàn)代化水平高。上海市為保住日益稀缺的耕地和穩(wěn)定糧食生產，2015年也著手建設糧食生產功能區(qū)，80余萬畝糧田已全部“上圖入庫”。兩省（市）的探索實踐取得明顯成效，開辟了精準調控糧食生產的先河，為國家層面統(tǒng)籌建立糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）提供了重要借鑒。

主要經(jīng)驗做法

浙江省和上海市都采用“劃、建、管”同步推進方式建立糧食生產功能區(qū)，主要經(jīng)驗做法有9個方面：

（一）底線思維確定目標與范圍。浙江省、上海市經(jīng)濟發(fā)達、人多地少，特別是近年來經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口不斷流入，糧地矛盾更顯突出。為加強糧食供給保障，兩地都把保障一定口糧自給率作為底線，固化相應面積耕地用于糧食生產。浙江省政府明確了口糧自給率達到80%的底線目標，規(guī)劃全省建設800萬畝糧食生產功能區(qū)目標，整體達到噸糧田水平。上海市提出市域范圍實現(xiàn)20%口糧自給，規(guī)劃在200萬畝基本農田（其中，糧田130萬畝）中，選擇建設80萬畝的糧食生產功能區(qū)，占糧田面積的60%以上。

（二）逐級分解落實任務與責任。浙江和上海分別由省政府、市農委發(fā)文部署，將全?。ㄊ校┮?guī)劃目標自上而下逐級進行分解，明確地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級目標任務和責任。2010年初，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關于加強糧食生產功能區(qū)建設與保護工作的意見》，省發(fā)改、農業(yè)部門印發(fā)《關于印發(fā)糧食生產功能區(qū)建設規(guī)劃編制導則和糧食增產任務的通知》，將建設目標分成2014年和2018年兩個階段目標，明確了各區(qū)縣分階段建設目標，并要求各區(qū)縣按照導則編制建設規(guī)劃，將建設目標分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上海市農委2015年印發(fā)《上海市糧食生產功能區(qū)建設的方案》，將80萬畝糧食生產功能區(qū)劃定任務落實到9個農業(yè)區(qū)縣以及光明集團、上實集團、地產集團等所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）、村。

（三）明確條件擇優(yōu)選擇劃定。浙江和上海兩地都對劃入功能區(qū)地塊條件提出了明確要求。浙江要求糧食生產功能區(qū)必須選擇地勢平坦、田面平整、相對集中連片地塊，平原地區(qū)要求連片面積100畝以上，山區(qū)連片50畝以上，并劃定形成了省、市、縣三級糧食生產功能區(qū)。省級功能區(qū)面積在1000畝以上，市級在500畝以上。此外，對耕地質量、設施條件等也確定了相應的劃定條件。地塊集中連片有利于整體推進高標準農田建設，也能促進規(guī)?；?jīng)營和方便建后監(jiān)管。上海市以永久基本農田劃定工作為基礎，要求糧食生產功能區(qū)選擇在農田基礎設施較好、組織化規(guī)?；潭容^高、土地相對連片，區(qū)塊面積基本在100畝以上。

（四）落實地塊實現(xiàn)“上圖入庫”。浙江省和上海市都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)將功能區(qū)落實到村組和具體地塊，并將劃定形成的糧食生產功能區(qū)逐級“上圖入庫”，最終實現(xiàn)糧食生產功能區(qū)的信息化、動態(tài)化、可視化管理。浙江省在協(xié)調取得國土部門二調耕地數(shù)據(jù)的基礎上，推動各縣市農業(yè)部門根據(jù)地塊實際情況重新核定修改，并由省農科院信息中心匯總，實現(xiàn)全省糧食生產功能區(qū)“一張圖”，并對劃定的“兩區(qū)”進行了統(tǒng)一編號和在田邊設立標牌。上海市農委推動各區(qū)縣、企業(yè)開展劃定工作時，明確要求將功能區(qū)落實到具體地塊，并全部建立電子地圖進行管理，形成功能區(qū)圖冊。

（五）高投入高標準建設提高產能。浙江省將相關渠道建設資金的70%統(tǒng)籌用于“兩區(qū)”農田基礎設施建設。在浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)杜黃新村，當?shù)?000畝糧食生產功能區(qū)建設投入高達3000萬元，平均每畝近4000元。同時，省財政還按每畝10元的標準建立了基礎設施管護專項基金，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也配套落實了每畝40元不等的管護經(jīng)費補助。上海市農委、市水務局、市林業(yè)局和市財政局聯(lián)合成立農林水3年行動計劃協(xié)調推進領導小組，合力加大財政投入，推進農田基礎設施建設。市政府還拿出專門資金，對工作成效突出區(qū)縣進行獎勵，支持開展農田基礎設施建設。

（六）差別化扶持調動種糧積極性。浙江省對糧食生產功能區(qū)給予每畝10元的水稻生態(tài)補貼。同時，對功能區(qū)內適度規(guī)模經(jīng)營農戶的糧食收購在最低收購價基礎上加價0.2元/斤。據(jù)統(tǒng)計，糧食生產功能區(qū)種糧大戶每年獲得各級政府在育供秧、植保、農機、烘干等方面的各類補貼和獎勵能達到年生產投入的近50%。上海市對糧食生產功能區(qū)規(guī)模化生產按1100元/畝的標準給予土地租金補助，并從財政資金中單獨拿出200元/畝作為建好糧食生產功能區(qū)的獎勵。上海市著力加大對農機合作組織的支持，市區(qū)兩級在國家農機購置補貼基礎上實行再補貼，補貼額度達到購置費60%。另外，政府對種糧所用種子實行統(tǒng)一供種，降低農戶生產成本并保障了稻谷品質。

（七）培育新型經(jīng)營主體穩(wěn)定種糧意愿。浙江和上海都把培育農業(yè)專業(yè)大戶、家庭農場等新型經(jīng)營主體作為糧食生產功能區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要內容。浙江省采取財政補貼、提供設施用地指標等多種措施支持糧食生產功能區(qū)新型經(jīng)營主體發(fā)展。建立糧食生產功能區(qū)，有利于種糧大戶長期承包耕地，為農機等生產服務性組織提供了穩(wěn)定的服務對象，擴大了農機和各類生產設施的投入，提高了糧食生產科技水平。另外，省市農業(yè)部門反映，適度規(guī)模經(jīng)營程度越高、新型經(jīng)營主體越多的糧食生產功能區(qū)，因為農戶生產技能和農機等投入積累多、生產組織化專業(yè)化程度高，種糧收益穩(wěn)定、改種其他作物意愿小，逐漸成為功能區(qū)的糧食生產“穩(wěn)定器”。上海市著力加強家庭農場培育，已累計發(fā)展糧食生產家庭農場3500余戶，遴選新型職業(yè)農民培育對象5500余人，還出臺專門政策，鼓勵家庭農場經(jīng)營者子女接棒，促進糧食生產“傳幫帶”，培育“農二代”。

（八）嚴格審批穩(wěn)定功能用途。浙江省制定了《浙江省糧食生產功能區(qū)保護辦法》，明確功能區(qū)實行最嚴格的保護制度，縣級人民政府對本行政區(qū)域內功能區(qū)保護負總責。同時，要求功能區(qū)列入限制建設區(qū)或者禁止建設區(qū)，除農業(yè)設施用地外，征占用功能區(qū)耕地原則上不予審批。對于能源、交通、水利、軍事設施等省級以上重大基礎設施建設項目確需征占用的土地涉及功能區(qū)的，須根據(jù)功能區(qū)建設狀況提供相關材料，并經(jīng)省農業(yè)行政主管部門審核同意。目前，浙江省對于征占功能區(qū)耕地300畝以下的，由省農業(yè)廳審批，300畝以上的須由省政府審批通過，保護辦法有力約束了耕地的隨意征占，穩(wěn)定了糧食生產面積。

（九）強化組織管理與分工協(xié)作。糧食生產功能區(qū)建設涉及多個方面，既需要國土部門提供耕地利用情況資料、也需要發(fā)改和財政在政策資金上的傾斜投入，以及農業(yè)、水利等部門的通力合作。2010年以來，浙江省著力調動發(fā)改、財政、國土、水利、農業(yè)等部門力量，共同推動功能區(qū)建設。同時，浙江省要求縣級成立政府主要領導任組長的領導小組，各涉農單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任成員，并將領導小組辦公室設在農業(yè)部門，協(xié)調推動落實功能區(qū)建設工作。上海市為推動功能區(qū)建設，在市級層面成立了協(xié)調推進領導小組，對各區(qū)縣劃定和建設工作開展指導。各區(qū)縣在政府統(tǒng)一領導下，由農業(yè)、水務、林業(yè)和財政等部門協(xié)同推進。

地方反映的問題

浙江省和上海市也向調研組反映了推進糧食生產功能區(qū)建設過程中遇到的一些問題，并希望在全國建立“兩區(qū)”時能較好解決。主要有三方面：

一是法律法規(guī)支撐不足。無法可依一直是糧食生產功能區(qū)建設的一個難題。浙江省2012年在省級層面制定了《浙江省糧食生產功能區(qū)保護辦法》，明確了功能區(qū)保護的有關要求，但辦法中要求確保糧食生產功能區(qū)內每年至少種植一季糧食作物，與《農村土地承包法》中“農民對承包土地享有生產經(jīng)營自主權”等條款相沖突。浙江省人大因此原因，同時考慮耕地保護已有《基本農田保護條例》，曾研究建議廢除此辦法。省農業(yè)廳考慮到，辦法是督導各縣抓好功能區(qū)建設的唯一有力依據(jù)，廢除后各地抓糧積極性將大打折扣，經(jīng)積極溝通爭取，辦法最終得到保留。據(jù)了解，上海市還未出臺類似辦法。

二是“非糧化”現(xiàn)象時有發(fā)生。根據(jù)在海鹽縣的調查，當?shù)仄咸逊N植畝收益為0.8萬元，甲魚養(yǎng)殖畝收益為0.6萬元，蔬菜畝收益為0.7萬元，而糧食種植畝收益僅為400元。受種糧比較收益低影響，存在部分糧食生產功能區(qū)農田改種花卉水果等經(jīng)濟作物的現(xiàn)象。據(jù)浙江省2015年對各地糧食生產功能區(qū)種植情況初步調查，糧食生產功能區(qū)“非糧化”比例約為11%。由于農民對承包土地享有種植自主權，地方農業(yè)部門只能采取經(jīng)濟利益引導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部對農戶勸導等方式，鼓勵糧食生產功能區(qū)農民發(fā)展糧食生產。

三是劃定難度越來越大。浙江省和上海市高度重視糧食生產功能區(qū)建設，并給出了功能區(qū)劃定的標準和要求。但受自然地理環(huán)境因素限制，兩地不少地區(qū)耕地地塊面積小，并且分布比較零散。特別是在“七山二水一分田”的浙江省，經(jīng)過多年建設后，符合集中連片、基礎設施較好等劃定標準、條件和要求的耕地已越來越難找，后續(xù)劃定工作難度增大。以浙江省諸暨市為例，該市共有64萬畝耕地，計劃到2018年底建設功能區(qū)32萬畝，目前已經(jīng)完成25萬畝。但要完成后續(xù)建設任務，由于剩余的山坡地多、糧食與經(jīng)濟作物插花地多、平原地區(qū)集中連片的好地越來越少，部分鎮(zhèn)、村感覺工作有壓力。

思考與建議

“建立糧食生產功能區(qū)和重要農產品保護區(qū)”是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略部署。浙江省和上海市通過建立糧食生產功能區(qū)，把產能落實到具體地塊，把資金政策集中到具體作物，穩(wěn)定了區(qū)域糧食生產和供給保障。結合浙江、上海實踐經(jīng)驗，就如何穩(wěn)步推進“兩區(qū)”建設，提出以下思考與建議：

（一）制定定向扶持政策助力“兩區(qū)”建設與管護。圍繞實現(xiàn)保核心耕地、保產業(yè)安全、保主產區(qū)利益、保農民收益、保農業(yè)可持續(xù)，需要抓緊在實施投資傾斜政策、建立利益補償機制、完善收益保障措施、創(chuàng)新金融支持政策、強化經(jīng)營主體支持等五個方面，研究制定差別化的定向支持政策，保障促進“兩區(qū)”建立和穩(wěn)定發(fā)展。

（二）出臺保護法律法規(guī)強化“兩區(qū)”硬約束。為強化“兩區(qū)”為糧食等主要農產品安全供應構筑第三道防線的作用，建立比永久基本農田更嚴格的監(jiān)管機制，有必要探索制定“兩區(qū)”保護的法律法規(guī)，強化“兩區(qū)”保護的“硬約束”，為各級政府和農業(yè)部門落實“兩區(qū)”監(jiān)管責任提供法律依據(jù)。各省、市可相應制定規(guī)章細則，進一步完善監(jiān)督執(zhí)法。

（三）“兩區(qū)”建設與管理應成為各級農業(yè)部門的基本職責。目前，浙江省正考慮將糧食生產功能區(qū)建成后的監(jiān)測管護等職責交由國土部門履行。由于建立“兩區(qū)”需要實現(xiàn)耕地量、質、用途、收益等的多重保護，很多工作都涉及農業(yè)部門的職責，并需要通過農業(yè)部門參與增強監(jiān)管效力，因此，宜由農業(yè)部門牽頭開展“兩區(qū)”有關工作，確?！皟蓞^(qū)”切實發(fā)揮作用。

（四）高層次印發(fā)《指導意見》是開展“兩區(qū)”劃定工作的政策基礎。建立“兩區(qū)”意義深遠，任務繁重，責任重大，必須落實各級政府責任才能劃得準、建得好、守得住。鑒于“兩區(qū)”的重大意義，并考慮兩區(qū)工作涉及發(fā)改、財政、國土等部門，為推動此項工作順利開展，建立“兩區(qū)”的指導意見宜報請以黨中央、國務院文件印發(fā)實施。

（五）分步部署“兩區(qū)”工作推動劃建管有序開展。在《指導意見》出臺后，首先，盡快部署劃定工作，明確“兩區(qū)”劃定具體品種和原則，確定各品種重點縣域。其次，抓緊細化完善有關建設與管理的工作措施和支持政策，加強與發(fā)改、財政、國土、水利等部門的溝通協(xié)調，并推動建立部際協(xié)調機制，積極爭取各部門在具體工作中的支持。