以產(chǎn)權(quán)交易資本市場為主體整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺的重慶實(shí)踐

周業(yè)軍 高友富

2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》，全國公共資源交易市場建設(shè)進(jìn)入全面規(guī)范發(fā)展的新時(shí)代。截至2018年2月，全國公共資源交易市場數(shù)量從整合前的4103個(gè)縮減為1403個(gè)。對于納入整合范圍的產(chǎn)權(quán)交易資本市場，則多采取信息對接或整體并入的方式融入整合，機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)保持相對獨(dú)立，成為統(tǒng)一平臺體系中的分平臺。

與全國其他省市相比，重慶的整合獨(dú)樹一幟，將國家的改革要求與地方實(shí)際充分結(jié)合，以產(chǎn)權(quán)交易資本市場為主體整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺，創(chuàng)新采取“政府強(qiáng)監(jiān)管、市場化運(yùn)行、企業(yè)化管理”體制機(jī)制，將產(chǎn)權(quán)交易資本市場的市場化服務(wù)屬性注入其他公共資源交易領(lǐng)域，促進(jìn)資源配置效率提升，成為產(chǎn)權(quán)交易資本市場服務(wù)各類公共資源交易、助推經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展的創(chuàng)新舉措。

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全國產(chǎn)權(quán)交易資本市場整合融入公共資源交易平臺體系的主要形式

《企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國務(wù)院國資委財(cái)政部令第3號）發(fā)布實(shí)施后，全國產(chǎn)權(quán)交易資本市場進(jìn)入規(guī)范發(fā)展、完善提高的新的歷史階段，全國產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會的成立，進(jìn)一步推動了行業(yè)自律發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國各級政府主導(dǎo)建立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)200多家。

十八大以來，國家圍繞“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”推出了系列改革措施。2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發(fā)（2015）63號），要求“整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺”。按此部署，各地大力推進(jìn)整合，公共資源交易市場建設(shè)進(jìn)入全面規(guī)范發(fā)展的新時(shí)代。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2018年2月，全國公共資源交易市場數(shù)量從整合前的4103個(gè)縮減為1403個(gè)，縮減率近66%，并形成“全國省級一市級”瓦聯(lián)瓦通的公共資源交易平臺體系。

在本次公共資源交易平臺整合改革中，納入整合范圍的產(chǎn)權(quán)交易資本市場，從大局出發(fā)積極配合并融入改革，憑借資本要素市場的市場化特性和優(yōu)勢，基本保存了機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行?？傮w上，產(chǎn)權(quán)交易資本市場整合融入公共資源交易平臺體系的方式豐要有二種：一是信息整合，獨(dú)立運(yùn)行。即產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行，通過技術(shù)接入方式將相關(guān)信息納入統(tǒng)一平臺體系。北京、上海、天津、四川、廣西等地采用這種方式：二是整體并入，相對獨(dú)立。即產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)由原豐管部門整體劃入公共資源交易中心，成為其子平臺，機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)等保持相對獨(dú)立。甘肅、寧夏、廣州等地采用這種方式：二是徹底整合，一體化運(yùn)行。即產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)納入公共資源交易平臺，實(shí)行一體化管理，無獨(dú)立運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。這種方式豐要集中在原來未建立產(chǎn)權(quán)交易資本市場的市、縣級層面。

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重慶產(chǎn)權(quán)交易資本市場主導(dǎo)建立統(tǒng)一公共資源交易平臺的基本做法與工作成效

與全國其他省市相比，重慶的整合獨(dú)樹一幟，將國家的改革要求與地方實(shí)際充分結(jié)合，以產(chǎn)權(quán)交易資本市場為豐體整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺，并創(chuàng)新采取“政府強(qiáng)監(jiān)管、市場化運(yùn)行、企業(yè)化管理”體制機(jī)制，特點(diǎn)突出，成效明顯。

2.1基本做法

2.1.1以產(chǎn)權(quán)交易資本市場為豐體實(shí)施整合。2016年5月，重慶市人民政府下達(dá)《關(guān)于組建重慶市公共資源交易中心的批復(fù)》，將原重慶市政府采購交易中心、重慶市機(jī)電設(shè)備招投標(biāo)交易中心與重慶市國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中心整合，組建重慶市公共資源交易中心；剝離原重慶市工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)交易中心、重慶市土地和礦業(yè)權(quán)交易中心的交易服務(wù)職能，納入重慶市公共資源交易中心職能范圍；在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所集團(tuán)股份有限公司（簡稱“重慶聯(lián)交所”）加掛“重慶市公共資源交易中心”牌子，實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，承擔(dān)重慶市公共資源交易中心的職能職責(zé)。2016年10月，平臺機(jī)構(gòu)、職能、人員整合完畢，各類交易平穩(wěn)接續(xù)，成為全國唯一一家以產(chǎn)權(quán)交易資本市場為豐體整合建立的區(qū)域統(tǒng)一公共資源交易平臺。

2.1.2實(shí)行企業(yè)化運(yùn)行管理體制。根據(jù)重慶的整合實(shí)施方案，重慶市公共資源交易中心“在堅(jiān)持公共服務(wù)職能定位下，實(shí)行企業(yè)化管理”，這在全國省級公共資源交易中心中，尚屬首創(chuàng)。目前，全國32個(gè)省市自治區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)（不含港澳臺地區(qū)），除京津滬采取“一個(gè)平臺體系、專業(yè)市場獨(dú)立運(yùn)行”和安徽采取“省市共建”方式外，28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）建立了省級公共資源交易中心，其中27個(gè)為事業(yè)單位，僅重慶采取企業(yè)化方式運(yùn)行管理。據(jù)了解，為進(jìn)一步深化改革，陜西省、廣州市等地正在籌劃對公共資源交易機(jī)構(gòu)實(shí)施企業(yè)化改制。

2.1.3肩負(fù)仝市公共資源交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)建設(shè)職責(zé)。根據(jù)重慶的整合實(shí)施方案，重慶聯(lián)交所除承擔(dān)自身的建設(shè)和運(yùn)行管理外，還負(fù)責(zé)指導(dǎo)各區(qū)縣公共資源交易平臺工作；制定統(tǒng)一的公共資源交易平臺服務(wù)清單和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市、區(qū)縣兩級公共資源交易平臺服務(wù)流程：按照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，建立仝市統(tǒng)一、終端覆蓋區(qū)縣的電子交易公共服務(wù)系統(tǒng)和分類統(tǒng)一的電子交易操作系統(tǒng)、電子交易監(jiān)督系統(tǒng)。由此可見，重慶市政府賦予了重慶產(chǎn)權(quán)交易資本市場更多的使命和責(zé)任，寄予了更大的期望，希望通過產(chǎn)權(quán)交易資本市場多年形成的規(guī)范化、市場化成果，帶動市場整體發(fā)展，形成全市公共資源交易一體化，促進(jìn)資源要素規(guī)范高效配置。

2.2工作成果

重慶公共資源交易平臺整合起步雖晚，但由于依托產(chǎn)權(quán)交易資本市場并實(shí)行企業(yè)化運(yùn)行管理，各項(xiàng)工作進(jìn)展迅速，用兩年時(shí)間基本趕上其他省市四、五年的建設(shè)進(jìn)度，并正朝著全國一流交易平臺邁進(jìn)。

2.2.1建立起完善的交易服務(wù)規(guī)范體系。整合后，重慶聯(lián)交所對交易服務(wù)規(guī)范進(jìn)行了全面梳理、修訂和增補(bǔ)完善，共梳理政策法規(guī)393項(xiàng)，修訂完善交易服務(wù)管理制度83項(xiàng)，規(guī)范交易流程24項(xiàng)、交易文書89項(xiàng)，制作服務(wù)目錄及辦事指南34項(xiàng)，推行旨問負(fù)責(zé)制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制等服務(wù)制度，服務(wù)規(guī)范的齊全性處于行業(yè)前列，并全部在“全國公共資源交易平臺（重慶市）”公示，做到一網(wǎng)盡覽、便捷高效、公開透明。

2.2.2建立起全套的交易信息化系統(tǒng)。實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”計(jì)劃，推動平臺從依托有形市場向以電子化市場為主轉(zhuǎn)變。目前，系統(tǒng)開發(fā)全面完成并通過公安部門安全等級保護(hù)三級測評，形成了“一網(wǎng)一平臺、五庫十系統(tǒng)”（“一網(wǎng)”即重慶市公共資源交易網(wǎng)，“一平臺”即公共資源交易云服務(wù)平臺，“五庫”即交易信息庫、主體信息庫、專家?guī)臁⑿庞眯畔旌捅O(jiān)管信息庫，“十系統(tǒng)”即國有資產(chǎn)交易系統(tǒng)、電子招投標(biāo)交易系統(tǒng)、土地及礦業(yè)權(quán)交易系統(tǒng)、政府采購交易系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、排污權(quán)交易系統(tǒng)、招投標(biāo)交易監(jiān)督系統(tǒng)、土地及礦業(yè)權(quán)交易監(jiān)督系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)）和“云+網(wǎng)+端”運(yùn)行模式，具備了為所有進(jìn)場公共資源提供全程電子化交易的服務(wù)能力。

2.2.3建立起嚴(yán)密的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系。針對公共資源交易品種多、交易鏈條長、社會關(guān)注度高、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多的特點(diǎn)，建立起整套嚴(yán)密的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系。專設(shè)紀(jì)委辦并配備了專職專業(yè)人員，建立起紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)事、法務(wù)多位一體的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，將合法合規(guī)性審查貫穿于交易各環(huán)節(jié)；開展全面廉政風(fēng)險(xiǎn)排查，列出風(fēng)險(xiǎn)控制清單，予以重點(diǎn)監(jiān)督；完善廉政內(nèi)控制度，建立起員工廉潔從業(yè)規(guī)定、員工行為規(guī)范、保密制度、信訪舉報(bào)案什管理辦法、公共資源交易責(zé)任追究辦法等制度規(guī)范。通過這些舉措，營造陽光規(guī)范、公正清廉的交易環(huán)境，確保項(xiàng)目進(jìn)場后的交易環(huán)節(jié)不出問題。

2.3改革成效

重慶公共資源交易平臺整合，充分體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)交易資本市場的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和規(guī)范與創(chuàng)新、公平與效率高度融合的服務(wù)理念，有力推動了平臺建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了多重改革目標(biāo)。

2.3.1“政”“市”邊界更加清晰。重慶聯(lián)交所主要負(fù)責(zé)為公共資源提供交易服務(wù)，與各行業(yè)監(jiān)督部門不存在隸屬和資本紐帶關(guān)系，不行使任何行政管理職能，是真正獨(dú)立的第二方交易平臺。這種體制機(jī)制設(shè)計(jì)，管辦分離更為徹底，政府與市場的職責(zé)邊界更加清晰，政府對市場的監(jiān)管更客觀、更順暢、更有力，在充分發(fā)揮“市場配置”這只手作用的同時(shí)，也能更好發(fā)揮“政府監(jiān)管”這只手的作用。

2.3.2財(cái)政負(fù)擔(dān)有效減輕。承擔(dān)市級公共資源智能化交易平臺建設(shè)任務(wù)，并按國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一建設(shè)全市公共資源交易信息化系統(tǒng)，供各區(qū)縣平臺使用，建設(shè)費(fèi)用由企業(yè)自行承擔(dān)，未使用財(cái)政資金，也無需各區(qū)縣重復(fù)投資，直接節(jié)約財(cái)政資金近8億元。此外，通過整合削減了5個(gè)事業(yè)單位和107名財(cái)政供養(yǎng)人員（其中55名事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)為企業(yè)員工身份），有效減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，推動了事業(yè)單位改革進(jìn)程。

2.3.3交易成本大幅下降。整合后，對標(biāo)國家降低制度性交易成本的總要求，縮小收費(fèi)范圍，降低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在2017年總體降幅70%基礎(chǔ)上，2018年再降18%，每年降低市場主體交易成本近3億元。此外，從完成整合當(dāng)日起，即禁止軟件開發(fā)商向招標(biāo)投標(biāo)市場主體收取軟件使用費(fèi)，每年再為市場主體節(jié)省成本3000多萬元。市場主體交易成本顯著下降，改革獲得感明顯增強(qiáng)。

2.3.4平臺建設(shè)經(jīng)濟(jì)高效。由于采取企業(yè)化管理體制，減少了機(jī)構(gòu)設(shè)立審批、人員編制核定、財(cái)政預(yù)算審批等環(huán)節(jié)，由企業(yè)按內(nèi)部程序決策實(shí)施，用3個(gè)月完成公共服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)并提前1個(gè)月實(shí)現(xiàn)與國家平臺對接，1年即形成“一網(wǎng)一平臺、五庫十系統(tǒng)”和“云+網(wǎng)+端”運(yùn)行模式，達(dá)到國家要求的改革進(jìn)度。在平臺建設(shè)上，充分發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢，按照集約高效和成本控制原則，科學(xué)設(shè)計(jì)建設(shè)方案，合理安排建設(shè)時(shí)序，全套信息化軟硬件建設(shè)成本在業(yè)內(nèi)處于較低水平。

2.3.5服務(wù)效能大幅提升。建立起滿足各類公共資源交易的服務(wù)規(guī)范體系，確保了交易依法合規(guī)；在業(yè)務(wù)窗口加裝服務(wù)測評器，公共區(qū)域設(shè)置舉報(bào)箱，網(wǎng)上開辟投訴專欄，公布24小時(shí)投訴電話，廣泛接受社會監(jiān)督；在交易場所添置復(fù)印機(jī)、打印機(jī)等設(shè)備，免費(fèi)為市場豐體服務(wù)，提高用戶體驗(yàn)；建立起“人員能進(jìn)能出、干部能上能下、薪酬能高能低”和“獎懲激勵(lì)約束”機(jī)制，消除“庸懶散”，激發(fā)干事熱情，提升服務(wù)品質(zhì)：在保證陽光規(guī)范基礎(chǔ)上，提供交易咨詢、項(xiàng)目策劃、市場推介、融資服務(wù)等市場化配套服務(wù)，充分發(fā)揮市場功能作用。

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重慶產(chǎn)權(quán)交易資本市場跨越式發(fā)展的啟示

公共資源交易平臺整合推動了重慶產(chǎn)權(quán)交易資本市場的跨越式發(fā)展。2017年，重慶聯(lián)交所完成各類交易2838億元，同比增長33%（與整合前分散平臺匯總數(shù)據(jù)對比），實(shí)現(xiàn)交易增值和資金節(jié)約306億元，同比增長71%，平臺交易規(guī)模、交易質(zhì)量和創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)社會效益均達(dá)到歷史較高水平。2018年上半年，完成交易1649億元，同比增長22%。從重慶產(chǎn)權(quán)交易資本市場發(fā)展和統(tǒng)一市場建設(shè)所取得的成果，可以得出以下三點(diǎn)啟示。

3.1 產(chǎn)權(quán)交易資本市場能夠承載公共資源交易職能

盡管在交易流程、交易方式上，國有產(chǎn)權(quán)與其他公共資源有所不同，但這些不同只是形式上的差異，而產(chǎn)權(quán)交易資本市場長期秉承踐行的“規(guī)范與創(chuàng)新”“公平與效率”兼顧并重的交易服務(wù)理念，與所有公共資源市場化配置的內(nèi)在要求完全一致，只要因地制宜調(diào)整交易組織方式，便能滿足其他領(lǐng)域的交易需求。這也是重慶產(chǎn)權(quán)交易資本市場承載和服務(wù)公共資源交易的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 國有企業(yè)體制能夠保障公共服務(wù)的有效提供

對公共資源交易平臺應(yīng)當(dāng)是事業(yè)單位還是企業(yè)機(jī)構(gòu)，一直存有爭論?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）充分肯定了國有企業(yè)為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出的重大貢獻(xiàn)，指出公益類國有企業(yè)的主要功能是以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。公共資源交易服務(wù)作為一種公共服務(wù)，由國有企業(yè)按照市場化機(jī)制提供，是國家倡導(dǎo)的一種方式。重慶的實(shí)踐證明，國有企業(yè)平臺完全能夠保障公共服務(wù)的有效供給：在干部管理上，由市委市政府統(tǒng)一管理考核，肩負(fù)“一崗雙責(zé)；在交易中，嚴(yán)格按照政策法規(guī)提供服務(wù)，接受監(jiān)督部門全程監(jiān)管和社會公眾的廣泛監(jiān)督；在運(yùn)行中，接受年度審計(jì)、任期審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、定期巡視、日常紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，為公開透明交易提供了有力保障。

3.3市場化機(jī)制是推動資源要素公平高效配置的根本保障

《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2016〕75號）強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，拓展競爭性配置的公共資源范圍，以資源配置方式創(chuàng)新推動實(shí)現(xiàn)公平配置基礎(chǔ)上的效率提升”。市場機(jī)制作用有效發(fā)揮，體現(xiàn)在交易上，就是要建立市場公平交易機(jī)制，從制度和技術(shù)上充分保障交易各方合法財(cái)產(chǎn)權(quán)、信息知曉權(quán)、機(jī)會均等權(quán)，確保交易公平；建立市場化激勵(lì)約束機(jī)制，消除“庸懶散”，增添服務(wù)舉措，提高服務(wù)品質(zhì)，提升配置效率：建立市場化監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、信用獎懲等多維監(jiān)督體系，為實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化保駕護(hù)航。