安義縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作的探索與創(chuàng)新

■羅　偉，雷　松

安義縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作的探索與創(chuàng)新

■羅偉，雷松

本文詳細介紹了安義縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作推進情況、運作模式，分析了當前面臨的困難，進而提出了相關(guān)建議，對加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展有借鑒。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款；土地托管；土地流轉(zhuǎn)；組合模式

羅偉，雷松，中國人民銀行安義縣支行。（江西安義330500）

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款（以下簡稱農(nóng)地抵押貸款）試點目的是在盤活農(nóng)村土地資源、深化農(nóng)村金融改革、緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題上探索一條符合市場化運作規(guī)律、可復(fù)制、易推廣的路徑。安義縣試點工作秉持“重市場，重培育；先規(guī)范，后發(fā)展；先立點，后促面”理念，以問題為導(dǎo)向，以市場化運作為前提，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，發(fā)揮其貼近市場、輻射紐帶性強優(yōu)勢，融合土地流轉(zhuǎn)、土地托管、增信擔保、農(nóng)業(yè)保險、風(fēng)險處置等市場化元素，整合行政資源、財政資源、企業(yè)資源、金融資源，通過打造符合市場化運作規(guī)律“試點商圈”，探索了一條農(nóng)地抵押貸款新路子。截至2016年6月末，安義縣銀行業(yè)金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款22筆1055萬元，余額985萬元。

一、背景介紹

（一）安義縣農(nóng)業(yè)融資環(huán)境。我國土地資源的基本國情是人多地少，安義縣亦是如此，人均耕地不足1.2畝。剩余勞動力去向城市務(wù)工經(jīng)商，特別是上世紀90年代后隨著安義鋁合金產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，農(nóng)村勞動力大量向外輸出，據(jù)統(tǒng)計全縣50%的人口在縣域之外工作、生活，農(nóng)村土地由缺少轉(zhuǎn)變成閑置。大量外縣種植能手、大戶在安義承包經(jīng)營，由于信息不對稱問題，抑制了種植大戶獲貸比例。如何促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模發(fā)展，加大農(nóng)業(yè)信貸支持力度，成為安義縣農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題，金融創(chuàng)新迫在眉睫。

（二）全國試點縣應(yīng)時而來。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過，授權(quán)安義縣為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣。試點工作法律障礙消除，對迫切需要信貸支持的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟無疑是雪中送炭，安義縣農(nóng)業(yè)融資迎來新契機。但試點工作諸多棘手問題還亟待解決，如經(jīng)營權(quán)權(quán)屬價值實現(xiàn)、價值評估、風(fēng)險處置以及在當前民間借貸市場活躍背景下如何把控信貸資金流向等問題。如何消除各方顧慮，調(diào)動市場主體積極性，成為試點工作打開新局面的關(guān)鍵。

（三）銀企攜手創(chuàng)新應(yīng)勢而生。人民銀行安義縣支行立足實際和現(xiàn)實資源，推動金融創(chuàng)新和銀企合作，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)——江西省綠能農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司①江西綠能農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司（以下簡稱“綠能公司”）于2010年組建，注冊資金1000萬元，建立了“基地+合作社+家庭農(nóng)場+農(nóng)戶+加工”的生產(chǎn)管理模式，年產(chǎn)值約7800余萬元，利潤達300萬元，基地輻射安義、奉新、靖安等區(qū)域，通過土地流轉(zhuǎn)、訂單農(nóng)業(yè)等直接帶動農(nóng)戶6700余戶，區(qū)域農(nóng)民人均增收2500元左右。，攜手安義融興村鎮(zhèn)銀行②安義融興村鎮(zhèn)銀行是哈爾濱銀行發(fā)起設(shè)立、全資控股的一家新型農(nóng)村法人金融機構(gòu)，于2011年6月開業(yè)。五年來，安義融興村鎮(zhèn)銀行立足小微，穩(wěn)健經(jīng)營，嚴控風(fēng)險，利稅持續(xù)增長，發(fā)展勢頭良好，其“融義貸”貸款產(chǎn)品為推動安義縣特色鋁合金產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出重要貢獻。，結(jié)合試點工作要求，創(chuàng)新打造農(nóng)地抵押貸款組合模式，以市場化為推手，將信貸政策落地變成實實在在的“信貸產(chǎn)品”，為安義縣試點工作尋找到出新的突破點。

二、試點工作推進情況

（一）加強試點工作組織領(lǐng)導(dǎo)。2016年3月成立了安義縣農(nóng)地抵押貸款試點工作小組（安府辦字［2016］8號），組長、副組長均由政府主要領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員單位主要有:縣金融辦、農(nóng)業(yè)局、司法局、銀監(jiān)辦、承貸銀行及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場負責人。試點工作小組下設(shè)辦公室，辦公室主任由縣人民銀行行長兼任。

（二）完善相關(guān)制度建設(shè)。一是出臺了《安義縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實施方案》（安府辦發(fā)〔2016〕8號），確定了縣農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作銀行為試點主要承貸機構(gòu)。明確了工作目標、實施步驟、推進措施。二是出臺了《安義縣農(nóng)村信用體系建設(shè)實施方案》（安府辦發(fā)〔2016〕42號），大力推動農(nóng)村信用體系建設(shè)，營造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，促進農(nóng)村信用體系與試點工作的有效銜接，進一步擴大農(nóng)村信貸支持力度。

（三）設(shè)立貸款風(fēng)險緩釋基金。2016年3月29日，經(jīng)安義縣政府第五次常務(wù)會會議研究決定，由縣政府出資300萬元，設(shè)立試點風(fēng)險緩釋基金，風(fēng)險緩釋基金是由縣財政出資，主要用于緩解農(nóng)地抵押貸款試點違約風(fēng)險，發(fā)揮財政資金對金融風(fēng)險的主動防控作用，消除銀行顧慮，保證試點工作順利開展。同時，制定《風(fēng)險緩釋基金管理辦法》，建立約束機制，調(diào)動試點行的工作積極性。

（四）建立溝通協(xié)調(diào)交流機制。建立微信聯(lián)絡(luò)平臺，通過平臺及時聯(lián)絡(luò)政府部門和金融機構(gòu)的負責人及經(jīng)辦人員，加強工作與溝通。先后六次召開承貸銀行工作推進會，督促承貸銀行積極開展農(nóng)地抵押貸款工作。同時，多次開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查研究，走訪種糧大戶、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、涉農(nóng)金融機構(gòu)，研究試點工作面臨的困難和問題，開展政策協(xié)調(diào)與解答。

三、農(nóng)村抵押貸款運作模式

市場化運作是農(nóng)地抵押貸款的方向和出路，安義縣秉承試點意義，堅持以市場化運作為推手，探索可持續(xù)發(fā)展的路子，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動土地流轉(zhuǎn)、種植大戶發(fā)展的融資模式，創(chuàng)新推出“龍頭企業(yè)+土地流轉(zhuǎn)+土地托管服務(wù)+增信擔保+銀行信貸+農(nóng)業(yè)保險+風(fēng)險緩釋+市場退出”的貸款組合模式。2016年6月23日，安義融興村鎮(zhèn)銀行攜手綠能公司，向該公司托管的其中17戶種糧大戶發(fā)放首批貸款255萬元。

（一）模塊構(gòu)成

該模式由五個模塊組合而成，包括“土地流轉(zhuǎn)模塊”、“土地托管模塊”、“風(fēng)險控制模塊”、“融資管理模塊”和“風(fēng)險處置”模塊。

1.土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)安義融興村鎮(zhèn)銀行與綠能公司的合作協(xié)議以及貸款管理辦法，貸款對象種植耕地必須是通過合法方式獲得經(jīng)營權(quán)的土地或承包綠能公司通過流轉(zhuǎn)方式獲得經(jīng)營權(quán)的土地。17戶種糧大戶流轉(zhuǎn)土地面積合計8986畝，最少的460畝，最多的610畝。

2.土地托管。綠能公司與300戶種糧大戶簽訂3萬余畝“土地托管”服務(wù)協(xié)議，服務(wù)項目包括提供農(nóng)資購買、農(nóng)機作業(yè)、糧食烘干、糧食回購等，并且綠能公司承諾按優(yōu)于市價3分錢收購?fù)泄軕舻牡竟取?/p>

3.風(fēng)險防范和保證。一是綠能公司與安義融興村鎮(zhèn)銀行簽訂合作協(xié)議，為托管農(nóng)戶進行融資擔保增信。二是綠能公司為農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險，包括政策保險和商業(yè)性保險。其中，政策保險賠償率為300元/畝，商業(yè)性保險為500元/畝，收益人為綠能公司。三是風(fēng)險緩釋機制的保障。貸款風(fēng)險銀行、政府各承擔50%的損失。三道防控風(fēng)險的閘門為銀行信貸風(fēng)險防控奠定了堅實基礎(chǔ)。

4.融資和資金管理。安義融興村鎮(zhèn)銀行與綠能公司簽訂2000萬元的授信協(xié)議，保證了企業(yè)簽約農(nóng)戶的信貸需求。同時，要求綠能公司全面掌控貸款資金，封閉管理，按服務(wù)項目扣減，水稻銷售回款后及時還貸，杜絕信貸資金流向非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。

5.風(fēng)險處置。若農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)問題，綠能公司可依協(xié)議收回該農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，依法流轉(zhuǎn)給其他簽約農(nóng)戶或新加盟農(nóng)戶。

（二）貸款流程

1.簽訂托管協(xié)議。種糧大戶與綠能公司簽訂《水稻種植服務(wù)協(xié)議》，向其繳納管理費并提供農(nóng)產(chǎn)品。綠能公司依據(jù)農(nóng)戶融資實際需求，為農(nóng)戶融資增信并為其貸款提供擔保。

2.申請貸款。農(nóng)戶經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)登記后，向試點銀行申請貸款，向企業(yè)提出融資擔保申請，簽署有關(guān)協(xié)議，銀行經(jīng)過審核授信發(fā)放貸款。

3.貸款處置。試點銀行在借款農(nóng)戶確實無力償還貸款時，先委托綠能公司處置土地經(jīng)營權(quán)，代償貸款。銀行在實施追償權(quán)后仍無法清償?shù)馁J款資金本息實際損失，由風(fēng)險緩釋基金補償50%。

（三）市場化運作破題探索

1.依托龍頭企業(yè)建市場運營系統(tǒng)，破解運行機制難題。安義縣以省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)綠能公司為核心，以土地托管服務(wù)協(xié)議為紐帶綁定上游種植大戶，并以農(nóng)戶信貸融資服務(wù)為導(dǎo)向，整合土地登記流轉(zhuǎn)、增信擔保、風(fēng)險分擔等資源，建立水稻產(chǎn)供銷等全方位服務(wù)為一體的機制健全、措施明晰、保障到位的運作體系。在這一體系里市場化運行主導(dǎo)全領(lǐng)域，各方積極性被激發(fā)，市場“無形之手”作用充分展現(xiàn)。農(nóng)民種糧有服務(wù)，技術(shù)有保證，融資無顧慮；銀行借貸風(fēng)險可控，市場退出渠道健全；企業(yè)產(chǎn)品實現(xiàn)標準化，助農(nóng)服務(wù)有收益，糧源有保障，多方收益，利益共享。

2.整合行政和市場主體資源，破解行為規(guī)范難題。綠能公司通過規(guī)模化、集約化、專業(yè)化大田托管服務(wù)，為種植大戶提供農(nóng)資購買、農(nóng)機作業(yè)、糧食烘干、糧食回購等服務(wù)項目，較好地解決了“怎么種好地”問題，農(nóng)民科學(xué)種地，畝均增收200元。綠能公司注資400萬元，安義供銷合作社注資200萬元，聯(lián)合為農(nóng)戶提供融資擔保，根據(jù)種糧大戶經(jīng)營面積等提出專業(yè)性的融資額度，并全程實行貸款資金封閉管理，服務(wù)項目扣減和水稻銷售回款在“一行兩戶”間結(jié)轉(zhuǎn)，杜絕信貸資金外流。同時依據(jù)綠能公司與種糧大戶托管服務(wù)協(xié)議，對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為進行了規(guī)范，約束其依規(guī)流轉(zhuǎn)。

3.構(gòu)筑三道防火線，破解市場風(fēng)險防控難題。實踐過程中，農(nóng)地抵押貸款涉及的各方都存有較大顧慮。農(nóng)戶擔心告貸無門，銀行擔憂抵押資產(chǎn)難處置和風(fēng)險擔負比例大，企業(yè)擔心擔保風(fēng)險以及自然災(zāi)害。對此，安義縣采用企業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)保險、風(fēng)險緩釋機制保障構(gòu)筑“三?！狈谰€，建立完善“政府引導(dǎo)+財政補貼+農(nóng)業(yè)保險+企業(yè)擔保+信貸支持”的農(nóng)業(yè)融資風(fēng)控模式，為承貸銀行、企業(yè)以及農(nóng)戶“保駕護航”。三道防控風(fēng)險的閘門為銀行信貸風(fēng)險防控減壓，提高了農(nóng)戶貸款可獲得性，調(diào)動了企業(yè)的積極性。

4.做好風(fēng)險資產(chǎn)處置工作，破解信貸市場退出難題?；钴S的土地流轉(zhuǎn)市場是抵押物處置的前提和保證。安義縣依托綠能公司搭建土地托管融資綜合服務(wù)平臺，為農(nóng)戶增收、糧食增產(chǎn)提供保障，極大地吸引了農(nóng)戶土地托管的積極性，進而增進“試點商圈”的活躍度，保證了土地流轉(zhuǎn)“微”市場的活躍度，為市場退出機制建立奠定了基礎(chǔ)。一方面，綠能公司實時掌控土地流轉(zhuǎn)需求，土地經(jīng)營權(quán)按實際經(jīng)營效益定價。另一方面，假若農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)問題，無力償還銀行貸款，綠能公司可依據(jù)協(xié)議代為處置該農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，依法流轉(zhuǎn)給其他簽約農(nóng)戶或新加盟農(nóng)戶，實現(xiàn)了系統(tǒng)內(nèi)抵押物處置的市場化運作，降低了抵押物流動性不足的風(fēng)險，消除承貸銀行風(fēng)險處置的顧慮。

四、面臨的困難和問題

通過實地走訪調(diào)研、收集承貸銀行問題反饋、與兄弟行學(xué)習(xí)交流等多種方式，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)地抵押貸款普遍存在土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的約束和激勵機制未充分體現(xiàn)、信貸風(fēng)險難控制、專業(yè)的權(quán)屬價值評估體系不健全、風(fēng)險處置難實現(xiàn)等問題。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較效益低且抵御風(fēng)險能力不強，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入相對不足，市場活躍度不高，市場退出渠道受阻。加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在自然災(zāi)害等不可抗因素，又進一步增加了試點行的顧慮，市場主體積極性受到抑制。深入剖析其根本原因，在于市場運營機制不順暢，市場“無形之手”作用未充分呈現(xiàn)。農(nóng)地抵押貸款過度依賴政府部門的推動，而相關(guān)市場和制度的建立健全是一項耗時、耗資的長期投入，不可能一蹴而就。

五、試點工作的建議

（一）逐步完善相關(guān)市場和制度建設(shè)。進一步促進土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范性操作的意識，推動政府部門改進服務(wù)、主動出擊，簡化辦事流程，便于農(nóng)戶加快正規(guī)登記流轉(zhuǎn)進程；出臺農(nóng)地抵押貸款價值評估辦法，建立專業(yè)價值評估體系；積極推動安義縣農(nóng)村經(jīng)濟金融服務(wù)有限公司的籌建工作，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。

（二）積極推動農(nóng)村信用體系建設(shè)。出臺星級信用農(nóng)戶評定辦法，加快農(nóng)戶信用檔案收集、統(tǒng)計、完善，建立農(nóng)村信用數(shù)據(jù)庫，為銀行提供信貸依據(jù)，提高農(nóng)戶農(nóng)地抵押貸款可獲得性。

（三）允許企業(yè)發(fā)展金融期貨。利用期貨工具實現(xiàn)風(fēng)險對沖，防止因價格波動、自然災(zāi)害等因素，導(dǎo)致綠能公司虧損過大影響經(jīng)營，控制其市場風(fēng)險。

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1006-169X（2016）09-0092-04