關(guān)于交通運輸管理體制改革問題的思考

李云峰

[摘 要]文章闡述了深化交通運輸管理體制改革的必要性和交通運輸管理體制改革的總體方向?？偨Y(jié)了我國實行改革開放政策以來交通運輸管理體制改革的主要特點，分析了新的歷史時期交通運輸管理體制與交通運輸事業(yè)科學發(fā)展的不適應(yīng)和不符合問題，進而提出了繼續(xù)深化改革必須堅持的主要原則。今后一段時期交通運輸管理體制改革的關(guān)鍵是建立與綜合運輸體系建設(shè)相適應(yīng)的交通運輸行政管理體制。

[關(guān)鍵詞]交通運輸；管理體制；改革；重要性；方法

一、交通運輸管理體制改革的主要成就和深化改革的重要性

體制是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分的制度。它是國家基本制度的重要體現(xiàn)形式。相對于國家基本制度的穩(wěn)定性和單一性而言，體制具有靈活性和多樣性。體制改革就是理性地對相關(guān)管理制度進行調(diào)整。

交通運輸管理體制改革，主要應(yīng)屬于經(jīng)濟體制改革范疇。根據(jù)國家有關(guān)經(jīng)濟體制改革的取向和總體部署，交通運輸管理體制改革堅持以市場化為導向。經(jīng)過多年來不斷深化改革，目前交通運輸領(lǐng)域總體來說已經(jīng)改變了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理模式，引入了競爭，實現(xiàn)了快速發(fā)展。改革取得了巨大的成就，一是調(diào)整了政府與市場的關(guān)系，實現(xiàn)了政府交通運輸管理職能轉(zhuǎn)變。二是基本理順中央和地方在交通運輸方面的管理權(quán)限，實現(xiàn)了簡政放權(quán)，明確了各層級的管理關(guān)系。三是基本實現(xiàn)了政企分開，原屬于交通運輸主管部門直接管理的企業(yè)與主管部門脫鉤，成為真正的市場主體。四是進一步放開了交通運輸市場，建立了比較完善的交通運輸市場體系，各種所有制企業(yè)基本實現(xiàn)了自由、完全、有序競爭。公路、水路、民航運輸市場已全面放開，非國有經(jīng)濟均可進入公路、水路、民航建設(shè)和運輸領(lǐng)域。特別是公路運輸行業(yè)經(jīng)過多年的改革，非國有企業(yè)已成為主導力量；五是按照市場經(jīng)濟體制的要求，清理、修改、制定了一系列交通運輸領(lǐng)域的法律法規(guī)和政策措施，基本形成了符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的交通運輸政策法規(guī)體系。

二、新時期交通運輸管理體制深化改革的原則要求和重點領(lǐng)域

推進交通運輸管理體制改革，必須符合黨中央國務(wù)院確定的我國經(jīng)濟體制改革的總體要求，必須考慮交通運輸行業(yè)特點、符合交通運輸發(fā)展的階段性要求。深化改革要堅持以下原則：一是處理好政府與市場的關(guān)系。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，著力提高政府交通運輸公共服務(wù)和市場監(jiān)管能力，提高行政效率和宏觀調(diào)控的有效性。要堅持市場化改革方向，有效發(fā)揮市場在配置交通運輸資源上的基礎(chǔ)性作用；二是處理好改革與發(fā)展的關(guān)系。改革是為了促進發(fā)展，因此要以促進和保障交通運輸科學發(fā)展為目標，積極探尋符合交通運輸客觀規(guī)律和發(fā)展實際的體制機制；三是處理好當前和長遠的關(guān)系。體制問題具有多樣性和靈活性，有明顯的階段性特征。四是處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。改革是權(quán)力和利益的重新分配和調(diào)整，會產(chǎn)生一些負效應(yīng)。因此，要加強改革的社會穩(wěn)定風險評估，統(tǒng)籌好改革方案、措施的出臺時機、力度和節(jié)奏；五是處理好局部與整體的關(guān)系。充分考慮交通運輸行業(yè)中各專項改革之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進，維護交通運輸行業(yè)的整體利益；六是處理好創(chuàng)新與合法的關(guān)系。要堅持依法行政，在法律、行政法規(guī)框架內(nèi)開拓創(chuàng)新，推進改革。

根據(jù)新時期交通運輸事業(yè)發(fā)展需要，新時期時期深化交通運輸管理體制改革的重點領(lǐng)域是：

（一）建立與綜合運輸體系相適應(yīng)的交通運輸行政管理體制

1.組建國家綜合運輸行政主管部門。綜合運輸行政管理體制包括許多方而，但建立國家綜合運輸行政主管部門是其中最為重要方而。綜觀世界各國，目前也只有包括我國在內(nèi)的極少數(shù)國家中央層而沒有實行交通運輸?shù)慕y(tǒng)一管理。

2.進一步明確中央和地方在交通運輸管理上的事權(quán)。鐵路、公路、水運、民航等運輸方式具有不同的特性，推進綜合運輸體系建設(shè)，不僅要統(tǒng)一中央層而的管理體制，也要科學界定中央與地方的事權(quán)。原則上，公路宜分級管理、鐵路宜集中管理、交通樞紐（港口、機場、運輸場站等）及城市交通宜將主要事權(quán)放在城市，鐵路、海運、民航運輸管理事權(quán)宜相對集中。在機構(gòu)設(shè)置上，地方政府也應(yīng)只設(shè)立一個管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的交通運輸事務(wù)。國家綜合運輸行政主管部門可根據(jù)運輸方式的特點和具體管理業(yè)務(wù)的實際需要，設(shè)立區(qū)域（流域、海域）管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理區(qū)域 （流域、海域）交通運輸相關(guān)事務(wù)。

（二）深化公路管理體制改革

1.強化交通運輸主管部門管理職責。公路是重要的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施。要進一步強化交通運輸主管部門對公路的行業(yè)管理職責，加強對公路建設(shè)、運營的日常監(jiān)管。強化公路規(guī)劃引領(lǐng)作用，進一步維護公路規(guī)劃的權(quán)威和嚴肅性。

2.建立與“兩個公路體系”相適應(yīng)的管理體制。建立以高速公路為主的收費公路體系和以普通公路為主的非收費公路體系，是公路管理體制改革的總方向。要進一步厘清中央與地方在公路管理中的事權(quán)和職責分工。高速公路多是國道，跨越省級行政區(qū)域，已形成比較完善的路網(wǎng)體系。適當上收地方對國家高速公路的管理事權(quán)，建立以國家交通運輸主管部門為主的管理體制，管理國家高速公路網(wǎng)，有利于國家高速公路的協(xié)調(diào)發(fā)展和提高國家高速公路路網(wǎng)的通行效率和科學管理水平。

3.繼續(xù)清理公路收費和完善公路收費政策。取消除高速公路之外的所有政府還貸公路的收費，使普通公路徹底回歸公益事業(yè)?，F(xiàn)行的車購稅、燃油稅等公路建設(shè)專項資金，今后主要用于普通公路的建設(shè)和運營、維護。政府可從高速公路收費所得資金中，提取普通公路發(fā)展基金，支持普通公路的發(fā)展?，F(xiàn)行經(jīng)營性公路，經(jīng)營期滿后按規(guī)定交由交通運輸部門管理。嚴格審批新的經(jīng)營性公路。停比核準新的公路項目上市。

（三）深化交通運輸行政執(zhí)法體制改革

一是按照行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)相對集中的總體要求，推進地方交通運輸行政執(zhí)法體制改革。明確行政執(zhí)法主體，結(jié)合事業(yè)單位分類改革，妥善解決執(zhí)法機構(gòu)的定位、編制、經(jīng)費問題；二是推進交通運輸行政執(zhí)法模式改革，建立和完善交通運輸行政執(zhí)法部門與相關(guān)執(zhí)法部門開展統(tǒng)一執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的工作機制；三是積極穩(wěn)妥推進交通運輸綜合執(zhí)法改革。

交通運輸管理體制問題是影響交通運輸行業(yè)發(fā)展的重大問題。體制改革是一項非常復(fù)雜、十分艱難的工作。特別是目前，改革已處于攻堅克難的關(guān)鍵時期，要避免畏難情緒、樹立堅定信心、明確責任主體、完善工作機制、加強政策研究，推進交通運輸管理體制改革取得實質(zhì)性進展。