縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃中一些理論問(wèn)題與技術(shù)處理方法的探討

左彥淵

摘要：土地，既是自然界的恩賜之物，又是人類長(zhǎng)期生活、勞動(dòng)加以改造利用，凝結(jié)了人類勞動(dòng)成果的天然載體。隨著人類文明的進(jìn)步、技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)分工的日臻細(xì)致和完善，土地這一有限資源愈顯緊缺，產(chǎn)生不同行業(yè)之間的用地矛盾，但這一矛盾只能由人類自身去認(rèn)識(shí)，并尋找途徑加以解決。土地利用規(guī)范就是人類為解決這一矛盾而提出的有效方法。本文對(duì)達(dá)爾罕茂明安聯(lián)合旗土地利用總值規(guī)劃編制中遇到的一些理論問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題的處理進(jìn)行總結(jié)探討，可對(duì)未開(kāi)展該項(xiàng)工作的地區(qū)起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞：土地利用；規(guī)劃；問(wèn)題；方法；探討

1. 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的志題研究

土地利用總體規(guī)劃是以土地利用現(xiàn)狀及土地資源狀況為基礎(chǔ)，以未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地利用技術(shù)進(jìn)步為依據(jù)，以土地永續(xù)利用和各行業(yè)用地需求為目地，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部土地在一定時(shí)段內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和時(shí)空布局進(jìn)行全面安排的計(jì)劃性工作。因此，必須首先弄清現(xiàn)狀，即目前各行業(yè)內(nèi)部用地的結(jié)構(gòu)及其空間布局，這就是《規(guī)程》要求的土地利用現(xiàn)狀專題研究的內(nèi)容，同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有土地資源對(duì)農(nóng)、林、牧及建設(shè)利用的適宜程度進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，這是《規(guī)程》中土地適宜性評(píng)價(jià)研究的任務(wù)，而土地需求量預(yù)測(cè)專題研究，是在對(duì)未來(lái)人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究的同時(shí)，對(duì)未來(lái)一定時(shí)段內(nèi)技術(shù)發(fā)展及其應(yīng)用的可能性進(jìn)行預(yù)測(cè)，在此基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)各業(yè)用地的需求量，以其取得供應(yīng)平衡，為規(guī)劃的編制提供直接的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整依據(jù)，從用地需求量研究的前提及其所需解決的問(wèn)題看，它又是現(xiàn)狀與未來(lái)的街接點(diǎn)，起到承上啟下的作用，以上所述三個(gè)專題是任何地區(qū)進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃必須進(jìn)行的最基礎(chǔ)的工作，即必須從這里入手，進(jìn)行分析研究，才可能開(kāi)展規(guī)劃工作，提出規(guī)劃成果，但各地情況千差萬(wàn)別，既有資源基礎(chǔ)的差異，又有發(fā)展的歷史、人口及民族的構(gòu)成、國(guó)家及地方開(kāi)發(fā)總體部署及安排等差異，因此，各地規(guī)劃中都會(huì)有自已需要解決的特殊問(wèn)題，從而提出規(guī)劃專題研究的設(shè)置問(wèn)題，本文就達(dá)茂聯(lián)合旗土地利用總體規(guī)劃中，除以上三個(gè)必搞專題外，其它幾個(gè)專題設(shè)計(jì)的基本思想談一些體會(huì)。

1.1 土壤侵蝕專題

達(dá)茂旗地處大青山的西北面，與蒙古國(guó)接壤，低山丘陵占全旗總面積的90%，而且地表物質(zhì)組成大部分為黃土類物質(zhì)，都是及易遭受風(fēng)蝕和水蝕的地表組成物，即規(guī)劃具有土壤侵蝕發(fā)育的地貌條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，加之該旗春季大風(fēng)成為土壤侵蝕的主要因素，近年來(lái)無(wú)計(jì)劃的采礦的發(fā)展等因素，都大大加快土壤侵蝕的程度，因此，土壤侵蝕已構(gòu)成全旗經(jīng)濟(jì)，特別是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，使達(dá)茂旗境內(nèi)裸土面積大，草場(chǎng)退化嚴(yán)重，嚴(yán)重的制約著今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整土地布局是必須著力解決的主要問(wèn)題，但這一問(wèn)題的解決，停留在以上定性分析的基礎(chǔ)上是永遠(yuǎn)不夠的，在規(guī)劃中也是無(wú)法操作的。為徹底摸清全旗土壤侵蝕的類型，侵蝕程度及分布，有必要將感性的定性研究提高到定量研究的水平，為規(guī)劃提供可靠的，便于操作的結(jié)果。

1.2 土地生產(chǎn)力專題

達(dá)茂旗所處地理位置及其基礎(chǔ)條件，決定其現(xiàn)實(shí)土地的生產(chǎn)力降低而不穩(wěn)，又隨氣候變化上下波動(dòng)。在豐、平年能滿足當(dāng)?shù)匦枰?，而欠年生活異常艱難。為徹底搞清達(dá)茂旗土地現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)能力及其安排提供可靠的依據(jù)，確定專設(shè)土地生產(chǎn)力研究專題，著重研究農(nóng)、林、牧各業(yè)的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力及潛在生產(chǎn)力，同時(shí)對(duì)挖潛措施作適應(yīng)探討。

1.3 土地利用戰(zhàn)略研究

土地利用戰(zhàn)略是土地利用總體規(guī)劃的靈魂，既是不作為專題單獨(dú)研究，亦是任何一個(gè)地區(qū)參加規(guī)劃的人員必須下功夫探討的問(wèn)題，考慮到達(dá)茂旗的具體情況及其有關(guān)資料提供的依據(jù)，從而確定到專題進(jìn)行研究。

2. 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃與土地利用戰(zhàn)略

土地利用戰(zhàn)略是土地利用總體規(guī)劃的靈魂，它不僅指導(dǎo)著土地利用總體規(guī)劃工作的全過(guò)程，而且對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制起著總體指導(dǎo)的作用，因此，各地在土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，必須將其放在足夠重要的位置。

所謂土地利用戰(zhàn)略研究，是指一定歷史時(shí)期內(nèi)，一定區(qū)域土地資源合理利用的全局性、根本性戰(zhàn)略，它包括戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略措施和總體戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，自有人類存在，土地就已為其利用，為什么今天才提出土地利用的戰(zhàn)略研究問(wèn)題。這是因?yàn)椋紫仁峭恋氐亩嘁诵蕴攸c(diǎn)所決定的，任何一個(gè)較大的區(qū)域都存在多種類型的土地資源，有些由于某些條件的限制，在目前技術(shù)條件下只能適合某種利用形式，如世界諸多高峰，由于氣候及地形非常惡劣，目前無(wú)法利用，只是作為考驗(yàn)人類意志和能力智力攀登的高地，有些高山只能維持天然林木的繁衍等，但有些地類可作多種利用，如較平坦的川地，不僅可作耕地種植農(nóng)作物，亦可種樹(shù)改成林地，同時(shí)建房，修路亦省時(shí)省事，不失為理想地段，當(dāng)然建為公園作為旅游之地也不成問(wèn)題，從人類發(fā)展的歷史來(lái)看，首先利用了條件優(yōu)異的部分多宜性土地，這是理所當(dāng)然的，現(xiàn)在的問(wèn)題是，這些地方人口聚居，致使人地 矛盾重重，難以相容，這樣，不僅造成各業(yè)用地的矛盾，而且造成土地的污染、破壞等威脅人類生活的發(fā)展。與這些地段明顯對(duì)照的是一些丘陵山區(qū)及條件的限制，部分土地段因?yàn)槿丝谏伲?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，又加諸多條件的相對(duì)較差的地段，因?yàn)槿丝谏伲?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，又加諸多條件的限制，部分土地資源的潛力未得到充分的開(kāi)發(fā)，但又同時(shí)受到不合理利用造成的侵害，如大片山地及丘陵地，其天然資源未能有效利用，卻同時(shí)發(fā)生嚴(yán)重侵蝕，草場(chǎng)退化，林地被毀等危害土地生態(tài)環(huán)境的情況，土地利用總體規(guī)劃就是要在規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上，瞻望未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步提供的可能，對(duì)土地利用進(jìn)行全面安排，部署必須符合經(jīng)濟(jì)上可行、效益最佳和環(huán)境趨優(yōu)的要求，也必須做到目標(biāo)明確，重點(diǎn)突出，部署合理措施得力，保障規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，這就是土地利用戰(zhàn)略研究的意義和目的。

土地利用戰(zhàn)略研究，除上述全面合理部署土地合理利用之外，還應(yīng)包括土地資源與土地資產(chǎn)關(guān)系的研究，特別是在目前，我們必須研究土地市場(chǎng)與土地供求的關(guān)系及如何建立利用土地市場(chǎng)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為土地規(guī)劃的實(shí)施創(chuàng)造條件，這一問(wèn)題在國(guó)有土地的利用上成為重要，以前一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，我國(guó)國(guó)有土地實(shí)行的是無(wú)償無(wú)期限的土地劃撥的使用制度，造成了土地的盲目亂占濫用和土地的浪費(fèi)，另一方面的后果是建設(shè)花費(fèi)大量資金無(wú)法收回，影響了土地的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用，向高層次發(fā)展的需求。

集體土地是旗縣級(jí)土地構(gòu)成中的主要成份，在土地利用總體規(guī)劃中占最重要的地位，這部分土地的戰(zhàn)略地位在于如何合理配置利用以及除害興利的問(wèn)題，前者是指在農(nóng)、林、牧業(yè)利用中取其合理的比例，除滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需要外，要保持良好的生態(tài)狀態(tài)，后者是指目前條件退化的土地的整治改良的問(wèn)題，顯然，各地都存在土地改良整治的問(wèn)題，但土地戰(zhàn)略研究要解決當(dāng)前生產(chǎn)力與土地整治的關(guān)系，在發(fā)展生產(chǎn)的同時(shí)，找出整治的主攻方向和突破口，以收到事半功倍之效，當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)，并非易事，必須對(duì)情況吃透，同時(shí)考慮未來(lái)時(shí)段各業(yè)發(fā)展的要求及經(jīng)濟(jì)上支持的可能，在必要時(shí)必須解決改良整治的資金來(lái)源，或是通過(guò)我們的研究給政府領(lǐng)導(dǎo)指出求得資金的方向和途徑。土地利用戰(zhàn)略研究的目的之一，就是探討規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的措施，資金就是這一措施中的硬指標(biāo)，集體土地的整治改良中，除大型戰(zhàn)略性而且影響面廣的工程中政府籌資，統(tǒng)一部署之外，大量的改良性措施以自籌解決。其中途徑之一是農(nóng)村的集體企業(yè)和個(gè)體企業(yè)用地仿照國(guó)有土地有償合作形式，積累集體改良資金，另外村民宅基地的有償使用已在各旗縣作試點(diǎn)，行之有效，當(dāng)然主要的來(lái)源應(yīng)走以工補(bǔ)農(nóng)的路子，即集體辦企業(yè)的利稅積累，在這里我特別強(qiáng)調(diào)集體土地的有償使用，一方面作為土地開(kāi)發(fā)利用的資金來(lái)源，另一方將經(jīng)濟(jì)杠桿引入土地的利用分配之中，使經(jīng)濟(jì)土地分配中發(fā)揮應(yīng)有的作用，避免土地的濫用與浪費(fèi)。

3. 專題圖的利用和制作

土地利用總體規(guī)劃除利用大量的統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料外，要充分利用現(xiàn)有的圖件資料，一般情況下利用的專題圖有：

①土地利用現(xiàn)狀圖

②草場(chǎng)資源或草場(chǎng)等級(jí)圖

③林業(yè)資源調(diào)查圖

④土壤分布圖及養(yǎng)分，改良等圖件

⑤水文地質(zhì)圖

⑥水利規(guī)劃圖

⑦農(nóng)業(yè)綜合區(qū)劃圖

⑧降水量等值線、等溫線、等氣候圖件

⑨行政區(qū)劃圖

以上圖件在多數(shù)旗縣都可向相應(yīng)部門(mén)索取，但由于各地區(qū)情況不同，所選專題亦有差異，不可能所需圖件都很齊全，這樣就要求規(guī)劃人員根據(jù)實(shí)際情況，自己制作部分圖件，滿足規(guī)劃的需要。

土地利用總體規(guī)劃圖是利用總體規(guī)劃工作中的結(jié)晶，亦是規(guī)劃指標(biāo)布局等的直觀反映。因此，這一圖件要反映規(guī)劃的基本成果，并要求易讀、美觀。要作到這一點(diǎn)，就必須對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行消化處理，融會(huì)貫通，提練綜合，合理取舍，一般以土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，土地評(píng)價(jià)圖的規(guī)劃用地指標(biāo)為依據(jù)，參考土良侵蝕圖件及其它專題研究成果，采用分層和多種手段表現(xiàn)的方法進(jìn)行編圖。

土地利用現(xiàn)狀作為底圖，以滿足制圖數(shù)學(xué)要素和規(guī)劃基礎(chǔ)的要求，而且構(gòu)成了土地利總體規(guī)劃圖的第一個(gè)層次。這一層主要表現(xiàn)圖件的經(jīng)緯網(wǎng)，方里網(wǎng)、行政界線、四鄰，用底色反映土地利用現(xiàn)狀中連片土地的用途，用符號(hào)表示現(xiàn)狀利用中的點(diǎn)線等難以用比例尺表示的已用土地，如道路、特殊用地等，第二層參考土地評(píng)價(jià)成果，用線條、顏色、符號(hào)表示農(nóng)、牧各業(yè)用地調(diào)整的區(qū)域及其范圍界線。第三層用符號(hào)表示，土地利用總體規(guī)劃中所列重點(diǎn)之工程，主要廠礦及保護(hù)，開(kāi)發(fā)等土地所在的具體位置。第四層用統(tǒng)計(jì)圖表的方法表示各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及土地利用區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)的用地指標(biāo)，并用界線符號(hào)圈定耕地保護(hù)區(qū)的范圍及保護(hù)區(qū)等級(jí)。這樣規(guī)劃的基礎(chǔ)指標(biāo)，調(diào)整范圍及工程地點(diǎn)和保護(hù)地等都可在一張圖上清楚的表示出來(lái)，即達(dá)到全面反映規(guī)劃內(nèi)容的目地，又能達(dá)到分層清晰而美觀的目的，同時(shí)亦滿足圖負(fù)載量與內(nèi)容要求的統(tǒng)一，同時(shí)也必須根據(jù)實(shí)際情況選用合適的表現(xiàn)方法，才能達(dá)到美觀易讀的目的。

4. 土地利用總體規(guī)劃研究的基本方法探討

土地利用總體規(guī)劃對(duì)一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，牽涉到各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的方方面面，又與上下各級(jí)聯(lián)系緊密，可以說(shuō)是一個(gè)系統(tǒng)工程，因此，在研究過(guò)程中必須要有全面的安排和可操作的實(shí)施方案，同時(shí)亦必須方法得當(dāng)，方能收到事半功倍的效果，通過(guò)達(dá)茂旗土地利用總體規(guī)劃的編制，我總結(jié)出如下幾條基本方法。

（1）分解和綜合相結(jié)合是規(guī)劃工作貫穿始終的基本方法。規(guī)劃本身就是一個(gè)綜合性系統(tǒng)工程，要完成這一工作必須摸清當(dāng)前土地利用的基本情況和土地資源的基本狀況，同時(shí)要對(duì)規(guī)劃區(qū)未來(lái)發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)，又要對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上對(duì)土地利用調(diào)整的需求和可能進(jìn)行預(yù)測(cè)。這樣很自然把一這一工作分成若干部分和步驟，就是一個(gè)分解過(guò)程，同時(shí)也分專題研究提出具體任務(wù)，這就是設(shè)立專題研究的原因，具體到各個(gè)專題研究也存在一個(gè)分解與綜合的問(wèn)題，這里的分解研究的目的是深入的需要，只有在各項(xiàng)研究深入的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行更廣泛深入的結(jié)合，抓住問(wèn)題的癥結(jié)，達(dá)到綜合的目的。

（2）專題研究是土地利用總體規(guī)劃的入口，前面談到土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，要對(duì)分解專題進(jìn)行深入研究，這就要求規(guī)劃之初對(duì)規(guī)劃情況進(jìn)行分析，根據(jù)已有資料情況制訂專題研究方案。即專題的設(shè)制和要解決的問(wèn)題。當(dāng)然規(guī)程要求的三個(gè)基本專題必須要搞，沒(méi)有它規(guī)劃無(wú)法進(jìn)行，但各地都有其具體情況，要解決的問(wèn)題盡不相同，這就要求有針對(duì)性的設(shè)制自己的專題。這里要強(qiáng)調(diào)的是，專題研究是規(guī)范的入手處，目的是探討規(guī)劃區(qū)土地利用的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和要進(jìn)行調(diào)整的重點(diǎn)及可能，為規(guī)范提供素材和依據(jù)，而且要以解決土地利用本身的問(wèn)題為其目的，決不能把其它國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題作為主線進(jìn)行研究。當(dāng)時(shí)，研究中利用其它經(jīng)濟(jì)研究的成果是理所當(dāng)?shù)?，沒(méi)有必要回避，但利用的目的是為我服務(wù)，決不能倒置。

（3）定性研究與定量研究相結(jié)合是各專題研究的基本途徑。土地既是自然的綜合體，又凝結(jié)著人類勞動(dòng)的成果，是個(gè)復(fù)雜的機(jī)體，加之與土地相關(guān)的各個(gè)學(xué)科的研究水平及方法的不相一致，要想完全用定量的方法研究土地，現(xiàn)在看來(lái)還是不太可能的，但作為一門(mén)科學(xué)必須向定量化的方向發(fā)展。因此，根據(jù)土地本身的特點(diǎn)，必須貫徹定性研究與定量研究相結(jié)合的方法，即根據(jù)土地類型研究定量困難的特點(diǎn)，采用定性的方法，而在成熟的領(lǐng)域，如，面積的多少，土地生產(chǎn)力等方面用定量研究的方法，即定量在定性的基礎(chǔ)上的量，所以定性準(zhǔn)確是其基礎(chǔ)。而定量的東西又多以概率的形式中或模糊數(shù)學(xué)的形式出現(xiàn)，因此，定量又是模糊的?？傊@一研究方法概括成一句話，就是準(zhǔn)確的定性與模糊的定量研究相結(jié)合，這就是解決土地問(wèn)題的基本方法。但決不能允許用模糊有定性與準(zhǔn)確的定量相結(jié)合，因?yàn)楹竺孢@種研究方法只能將研究人員送入歧途，得出不可靠的結(jié)果。

（4）綜合制圖是土地利用總體規(guī)劃的基本方法之一。這是因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃不僅要對(duì)土地利用的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和部署，而且要對(duì)各業(yè)用地進(jìn)行空間布局，從空間關(guān)系上達(dá)到合理、互利、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。而空間的布局及其研究以圖件反映最為直觀，也最易工作，因此，綜合制圖就成為土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)最基本的研究方法和歸宿。

達(dá)茂旗土地利用總體規(guī)劃是參考部分旗縣的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的，從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中抽象出具體有普遍借鑒意義的內(nèi)容，難度較小，當(dāng)然隨著時(shí)間的推移，空間的變換，無(wú)論是縣級(jí)規(guī)劃的組織管理，還是業(yè)務(wù)技術(shù)方法，絕不會(huì)停留在一種模式上，而只能通過(guò)不斷的實(shí)踐下探索，追求科學(xué)的模式。