西班牙PPP模式的運用及對我國的啟示

王曉燕

[摘 要]PPP融資模式在發(fā)展基礎(chǔ)交通設(shè)施上的運用正逐見成效，特別是那些大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當然，在特定的環(huán)境下其也會遭遇失敗和巨大的公共損失。文章首先列舉西班牙豐富的PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施上的運用，其次分析其在該合作形式上的不足對公共部門及私人投資者帶來的影響，最后總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)得到幾點啟示，以幫助我國更好地開展PPP模式的融資項目合作。

[關(guān)鍵詞]PPP；西班牙；特許權(quán)；交通設(shè)施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.269

1 引 言

PPP融資模式是發(fā)展交通運輸設(shè)施行之有效的一種融資方法，不僅有益于滿足財政資本需求也能降低政府風(fēng)險。特許權(quán)模式在西班牙也一直受到很大的關(guān)注，經(jīng)濟的不景氣，捉襟見肘的預(yù)算，匱乏的就業(yè)崗位，這一切都將特許權(quán)制度置于公眾的關(guān)注下。尤其是運輸設(shè)施建設(shè)方面，比如公路和鐵路。從2008年到2014年，政府投入了10億歐元來為公路、鐵路、港口建設(shè)項目的額外花費埋單。除了英國，西班牙是如今歐洲將私人資金用于運輸設(shè)施數(shù)額最大的國家之一。鑒于其在PPP融資模式上的典型性，它是研究PPP模式比較適合的國家。

2 PPP模式相關(guān)概念界定

PPP 的英文為“Public Private Partnership”，直譯為“公私伙伴關(guān)系”。1982年，英國政府率先提出公私合營的理念，即 PPP 模式，由于其創(chuàng)造性地將私營部門納入公共服務(wù)這一領(lǐng)域，得到各國政府的廣泛認同，隨后在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來。PPP融資模式的概念和內(nèi)容具有寬泛性、多樣性的特點，世界多個國家及研究機構(gòu)對PPP融資模式的含義進行了不同的詮釋。它們主要從廣義上定義該模式——認為PPP是公共部門和私人投資者建立的一種合作關(guān)系，以這種合作關(guān)系為基礎(chǔ)，通過資源整合、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利共享，提供傳統(tǒng)上由公共部門所提供的項目或服務(wù)，以最大化地滿足公共需求。

3 西班牙PPP項目的運用及遇到的問題

西班牙的大多數(shù)高速公路特許經(jīng)營是在1996年的經(jīng)濟危機時授權(quán)的，一方面項目開始后花費了比預(yù)期更大的建設(shè)成本，另一方面最高法院對城市附近收費公路特許經(jīng)營權(quán)的征收成本也大大高于預(yù)期，這使得一些特許公司對銀行違約，只能在2015年宣布破產(chǎn)。

除了高速公路，PPP融資模式還在有軌電車、地鐵系統(tǒng)、聯(lián)運交換站等項目中大量運用。馬德里采用特許經(jīng)營權(quán)方式經(jīng)營著一個聯(lián)運交換站，方便市民從郊區(qū)搭公交前往地鐵站或市中心。但是，由于前幾年經(jīng)濟不景氣，該交換站的使用量大幅減少，增加了成本，使得一些協(xié)議必須重新談判，需要政府預(yù)算來保障最低利潤。在西班牙的主要城市，有軌電車與地鐵也通過PPP方式運營。大多數(shù)項目完全依靠百姓的使用收入是無法維持的，政府需要給予一定的補貼。當經(jīng)濟衰退時，這些項目的盈利能力因為運輸量低于原來的預(yù)測而受到影響，一些項目，比如塞維利亞的有軌電車，經(jīng)歷了建設(shè)與運營的偏差，塞維利亞的地鐵一號線比原定預(yù)想晚了21個月進入運營，建設(shè)與運營成本比原先的預(yù)算多出了75.8%。再比如帕爾拉，帕爾拉（是馬德里地區(qū)一個有著12萬常住人口的直轄市）市長在2007年就職時宣布開始有軌電車項目，隨后發(fā)生金融危機，項目建設(shè)成本比原來增加37.96%，該項目到2011年因為城市財政無法補貼私人投資者幾乎中止。盡管因為各種原因繼續(xù)運營，帕爾拉仍面臨由于延遲項目而不斷增加的負債與建設(shè)成本，而該項目的私營方公司也已經(jīng)破產(chǎn)。

3.1 私營方在PPP 項目中的困擾

1996年到2012年的16年間，總計835公里的收費高速公路是通過特許經(jīng)營權(quán)方式運營的。西班牙的高速公路有免費與收費兩種，百姓可以選擇短時高效的收費公路，也可以選擇免費的。一旦經(jīng)濟不景氣，百姓就會選擇免費高速公路，這就給西班牙的收費高速公路帶來了很大的影響。大多數(shù)的特許經(jīng)營因為交通量日衰而結(jié)束，但這并未在新建新的高速公路時受到重視。有學(xué)者建議當日交通量超過14000輛的時候建設(shè)新的高速公路替代傳統(tǒng)公路是一個比較合理的平衡點。而政府對交通量的估計卻往往過于樂觀。項目開始前的規(guī)劃并未做好。缺乏合理計劃是西班牙PPP項目亟待改善的問題。比如對項目的成本效益分析從未公開公示；免費高速在收費公路開始運營后會再增加一個額外的車道；從未對收費公路的交通量、免費公路車道增加對于公共投資的經(jīng)濟效果影響進行敏感性分析；百姓也很難獲知免費公路的交通擁堵程度。

3.2 政府受到的影響

一些特許經(jīng)營權(quán)合約是基于影子收費與可用性付費方式建立的，很長的一段時間里都會承諾財政預(yù)算補貼，一些協(xié)議也需要政府擔(dān)保，最后項目破產(chǎn)政府需要將資產(chǎn)回收重新管理與運營。而一些投資開始于20世紀90年代，有很大的政治考量因素。中央與地方政府用影子收費與可用性付款來開展新的基礎(chǔ)設(shè)施，很多都沒有站在社會經(jīng)濟學(xué)的角度考慮財政赤字的問題。輿論也批判缺乏嚴格分析與研究就在經(jīng)濟繁榮時采用影子收費，這會導(dǎo)致經(jīng)濟不景氣時財政削減，由于特許經(jīng)營的項目而減少其他政策的財政預(yù)算。比如阿拉貢，過去爆發(fā)的經(jīng)濟危機使得地方政府難以保證支出。而加泰羅尼亞和馬德里也曾考慮將影子收費轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H收費，最后因為百姓們的強烈反對而不了了之。

中央政府則面臨著收費高速公路特許經(jīng)營合同破裂的問題。由于西班牙法律規(guī)定，提早中止合約，政府必須支付特許經(jīng)營的處置投資資本。政府預(yù)算缺乏，必須嚴格控制政府赤字。這迫使政府采取措施提高特許經(jīng)營項目的可行性，避免因為項目最終流產(chǎn)而支付費用。中央政府通過采取一系列措施避免項目流產(chǎn)。包括向特許公司提供政府貸款，同時，也給予了一些特許權(quán)條款優(yōu)惠——將一條減緩進出馬德里交通擁堵的郊區(qū)收費高速公路延長了14年的特許權(quán)合約，并在原合約數(shù)額基礎(chǔ)上提高了通行費。改變原合同條款是為了保證項目有能力償還政府提供的貸款。2010年年末，議會批準了一項法案來保障那些運營三年仍未達到原預(yù)期利潤80%的特許公司，提供的資金需要以政府貸款利率為標準連本帶息還給政府。除此之外，2013年政府還與特許公司重新談判成立國有獨資公司以挽救那些即將破產(chǎn)的特許公司。

4 啟 示

PPPs，尤其是特許經(jīng)營合同，允許西班牙發(fā)展和提升不同種類的基礎(chǔ)設(shè)施。公私合伙制的PPP產(chǎn)業(yè)（包括基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)人員、建筑公司和銀行）在西班牙的表現(xiàn)相當好。然而當經(jīng)濟衰退時也暴露了一些問題，下面是總結(jié)的一些啟示：第一，PPPs 應(yīng)該重視預(yù)算約束，并提高公共工程效率。文章中西班牙政府在過去的十多年里發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其可行性值得探究，一些專業(yè)的評估工具很少在項目可行性研究中受到重視。第二，好的計劃是一個PPPs成功的關(guān)鍵，項目必須有意義并滿足社會需求。一個好的過程規(guī)劃可以減少政府及私人雙方的風(fēng)險。第三，PPP合同中風(fēng)險分擔(dān)方案需合理翔實。在西班牙，一方面，諸如收購方式這樣的權(quán)利最初是由私人投資者掌握的；另一方面，多數(shù)PPPs重新談判使得許多風(fēng)險最后由社會大眾埋單。而政府在考慮到基礎(chǔ)設(shè)施中斷對百姓的影響及交易成本后，會更傾向于通過重新談判而不是提早中止合約。第四，不斷完善法律環(huán)境。西班牙法律定義的RPA擔(dān)保并沒有給予競標者正確的激勵。政府需要為項目流產(chǎn)埋單，因此政府將千方百計阻止項目的流產(chǎn)。更傾向于通過重新談判來減輕風(fēng)險。如果競標者知道這一點，他們會在期望未來重新談判的“小算盤”下不惜一切代價地積極贏得項目合同。第五，設(shè)立專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。西班牙的PPP融資經(jīng)驗表明特許經(jīng)營合同的重新談判帶來了很多負面的影響，會帶來收費率的增加或者特許經(jīng)營期的延遲。為了避免重新談判，政府需要花費盡可能多的時間來準確估計并簽訂高質(zhì)量的合同草案，盡可能預(yù)想到全部可能發(fā)生的情況。同時，可以成立一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)來捍衛(wèi)公眾與納稅人在合同重新談判中的權(quán)益。

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