柬埔寨艾滋病治理成效及其原因評(píng)析

周　龍

(暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院　廣州 510630)

數(shù)據(jù)來源：The National AIDS Authority (NAA)，“2015 Cambodia Country Progress Report”, May 2015, http://www. naaa.gov.kh/userfiles/image/download/1434724245185.PDF

數(shù)據(jù)來源：The key facts on HIV of Cambodia, The HIV and AIDS Data hub for Asia pacific evidence for action, http://aidsdatahub.org/Country-Profiles/Cambodia#tabs-3，2016-03-10.

[26] 數(shù)據(jù)來源：Cambodia Economy Profile 2014，http://www.indexmundi.com/cambodia/economy_profile.html

?

柬埔寨艾滋病治理成效及其原因評(píng)析

周龍

(暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院廣州 510630)

艾滋病;柬埔寨;非政府組織;國(guó)際社會(huì)

作為典型的弱小國(guó)家，柬埔寨在艾滋病治理上為世界樹立了一個(gè)重要的榜樣。經(jīng)過20多年的努力，柬埔寨的艾滋病治理取得了顯著的成效，主要表現(xiàn)在：艾滋病感染率大大降低，每年新增艾滋病感染人數(shù)大幅減少，艾滋病患者接受治療的比例不斷提升。取得這種成效的原因首先是柬埔寨政府對(duì)于艾滋病的安全化定位與實(shí)踐，樹立了政府治理的決心與魄力；其次是非政府組織對(duì)艾滋病治理的積極參與，奠定了艾滋病治理的社會(huì)基礎(chǔ)；最后是國(guó)際社會(huì)的援助為柬埔寨艾滋病治理提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。這三個(gè)因素構(gòu)成了柬埔寨艾滋病治理取得顯著成效的三駕馬車。

Zhou Long

(School of International Studies, Jinan University, Guangzhou 510630, China)

艾滋病是危害人類安全的重大疾病，一直以來，不管是國(guó)家層面還是國(guó)際社會(huì)都對(duì)艾滋病的治理給予極大的關(guān)注。在很多人眼中，弱小窮國(guó)一般被認(rèn)為是失敗者的角色，國(guó)家治理能力低下。柬埔寨作為弱小國(guó)家的典型代表，曾經(jīng)是亞洲艾滋病感染率最高的國(guó)家，在全球范圍僅次于撒哈拉以南的非洲。然而，經(jīng)過多年的努力，柬埔寨艾滋病治理取得了顯著的成效，得到國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)可，成為全球治理艾滋病的典范。2010年，在聯(lián)合國(guó)“千禧年發(fā)展目標(biāo)”峰會(huì)上，柬埔寨因?yàn)樵诎滩≈卫砩系耐怀鲱I(lǐng)導(dǎo)力、承諾和進(jìn)步，獲得了“千禧年發(fā)展目標(biāo)獎(jiǎng)”[1]。2014年柬埔寨衛(wèi)生部指出，基于過去15年治理艾滋病的經(jīng)驗(yàn)，柬埔寨設(shè)定了在2020年消除新增艾滋病例的目標(biāo)[2]。那么，柬埔寨是如何從一個(gè)艾滋病高發(fā)的國(guó)家成為亞洲艾滋病治理典范的呢？本文主要從柬埔寨政府、非政府組織(NGO)和國(guó)際社會(huì)三個(gè)角度對(duì)柬埔寨艾滋病治理成效及原因進(jìn)行分析。

一　艾滋病在柬埔寨的出現(xiàn)及其治理成效

1991年，柬埔寨發(fā)現(xiàn)了第一例艾滋病患者，之后的幾年內(nèi)艾滋病迅速蔓延到柬埔寨社會(huì)的各個(gè)階層，20世紀(jì)90年代中后期柬埔寨艾滋病感染達(dá)到高峰，大量的柬埔寨人感染上艾滋病，全國(guó)艾滋病感染率接近2%，尤其是性工作者的感染率相當(dāng)之高，柬埔寨一度是東南亞艾滋病感染率最高的國(guó)家。2005年，柬埔寨國(guó)務(wù)大臣兼國(guó)家反艾滋病委員會(huì)主席洪孫胡在金邊舉行的悼念艾滋病死難者集會(huì)上稱：“柬埔寨自1991年發(fā)現(xiàn)第一例艾滋病感染者以來，截至目前全國(guó)已有10萬人死于艾滋病，另有12萬人感染艾滋病病毒，這對(duì)于只有1300萬人口的柬埔寨來說是十分令人擔(dān)憂的。”[3]

艾滋病在柬埔寨迅速蔓延的主要原因包括：一是長(zhǎng)期戰(zhàn)亂破壞了柬埔寨醫(yī)療衛(wèi)生體系。柬埔寨的衛(wèi)生健康體系在紅色高棉統(tǒng)治時(shí)期以及越南占領(lǐng)過程中遭到嚴(yán)重破壞，大量醫(yī)院和醫(yī)療設(shè)備被毀壞。戰(zhàn)亂結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)的貧弱使得柬埔寨資源匱乏，缺乏改善醫(yī)療條件的基礎(chǔ)，醫(yī)療技術(shù)水平長(zhǎng)期得不到提升。二是柬埔寨對(duì)于艾滋病的認(rèn)識(shí)不足。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，柬埔寨國(guó)內(nèi)對(duì)于艾滋病知之甚少，同時(shí)，新成立的政府缺乏治理的經(jīng)驗(yàn)。三是社會(huì)的貧困造成大量婦女不得不從事賣淫等工作以維持生計(jì)。由于這些人對(duì)艾滋病認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致她們未采取基本的預(yù)防措施，通過兩性傳播，艾滋病在柬埔寨迅速蔓延。

柬埔寨是世界上最貧窮的國(guó)家之一，艾滋病的巨大危害和威脅使柬埔寨政府認(rèn)識(shí)到治理該問題的重要性。經(jīng)過近20年來的努力，柬埔寨艾滋病治理取得顯著的成效，得到國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)可。柬埔寨艾滋病治理成效主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，柬埔寨艾滋病感染率明顯降低。1998年是柬埔寨艾滋病感染的高峰時(shí)期，有約1.7%的柬埔寨人感染艾滋病，但是到2015年，柬埔寨的艾滋病感染率已經(jīng)降低到0.6%，下降了約1.1個(gè)百分點(diǎn)(見圖1)。第二，1995年以來，柬埔寨新增艾滋病感染人數(shù)逐年遞減。1995年，一年內(nèi)新增加的艾滋病人數(shù)為23，372人，而到2014年新增的患病人數(shù)降低到856人(見圖2)。第三，艾滋病感染人群得到很好的關(guān)注和治療，接受治療的人口比例不斷提升。1999年只有3名艾滋病患者得到了ATR治療，所占比例微乎其微，到2005年有多達(dá)10,537名患者接受治療，占艾滋病患者總?cè)藬?shù)的38%，2014年這一比例增加至78.9%。柬埔寨是亞洲國(guó)家中接受治療比例最高的國(guó)家之一[4]。

圖1　1998—2015年柬埔寨15-49歲人群艾滋病感染率(單位:%)

數(shù)據(jù)來源：The National AIDS Authority (NAA)，“2015 Cambodia Country Progress Report”, May 2015, http://www. naaa.gov.kh/userfiles/image/download/1434724245185.PDF

圖2　柬埔寨每年新增艾滋病患者人數(shù)呈遞減趨勢(shì)(1995—2014年)

數(shù)據(jù)來源：The key facts on HIV of Cambodia, The HIV and AIDS Data hub for Asia pacific evidence for action, http://aidsdatahub.org/Country-Profiles/Cambodia#tabs-3，2016-03-10.

二　政府抉擇：艾滋病問題的安全化定位與實(shí)踐

一般而言，政府是一國(guó)艾滋病問題的最大治理主體，也是推動(dòng)艾滋病治理的最大動(dòng)力，政府的權(quán)威性以及對(duì)社會(huì)的動(dòng)員能力是很多社會(huì)組織不能比擬的。同時(shí)，政府掌握著艾滋病治理的重要資源，政府創(chuàng)建良好的環(huán)境對(duì)于遏制艾滋病蔓延非常重要。澳大利亞學(xué)者丹尼斯·奧爾特曼曾指出：“離開了政府的支持，即便有基層社區(qū)和同伴之間的教育、關(guān)照以及援助，防治艾滋病工作也不會(huì)取得成功?！盵5]柬埔寨艾滋病治理取得顯著的成效，首先一個(gè)重要的因素是政府對(duì)于艾滋病問題的安全化定位與實(shí)踐。

安全化的概念最早由哥本哈根學(xué)派提出。安全化的核心觀點(diǎn)是通過為某個(gè)議題貼上“安全”的標(biāo)簽，使它成為一個(gè)安全問題。安全化意味著該事務(wù)在政策議程上具有優(yōu)先權(quán)，因而國(guó)家能夠動(dòng)員大量資源應(yīng)對(duì)相關(guān)問題?？梢哉f，安全化是一種特殊的框架，是將大眾的注意力引向安全問題，甚至是創(chuàng)設(shè)安全問題的一種行動(dòng)方式[6]。國(guó)際社會(huì)艾滋病問題安全化進(jìn)程興起的標(biāo)志是1995年聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署的成立，而2000年7月17日聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過的有關(guān)艾滋病的第1308號(hào)決議則標(biāo)志著艾滋病問題安全化理念的最終確立。國(guó)際社會(huì)對(duì)艾滋病問題安全化內(nèi)涵的確立主要包括四個(gè)方面：一是艾滋病可能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅；二是會(huì)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)穩(wěn)定構(gòu)成威脅；三是對(duì)聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)構(gòu)成威脅；四是可能會(huì)強(qiáng)化一些地區(qū)原本存在的沖突，也可能導(dǎo)致其他類型的沖突[7]。

柬埔寨政府積極推動(dòng)艾滋病問題的安全化始于聯(lián)合國(guó)第1308號(hào)決議之后。柬埔寨將艾滋病問題定位為國(guó)家發(fā)展的首要威脅。2002年柬埔寨首相洪森說道：“艾滋病是柬埔寨最嚴(yán)重的災(zāi)難，它比散布在柬埔寨鄉(xiāng)村地區(qū)的上百萬顆地雷還致命，它是柬埔寨的第一殺手，柬埔寨把抗擊艾滋病當(dāng)成一場(chǎng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)?！盵8]他針對(duì)艾滋病的嚴(yán)重程度曾說道：“艾滋病比戰(zhàn)爭(zhēng)更加嚴(yán)重。”[9]可以看出，柬埔寨政府已將艾滋病問題定位為事關(guān)國(guó)家安全的最大威脅。柬埔寨艾滋病問題安全化進(jìn)程的一個(gè)標(biāo)志是2002年6月14日通過了《柬埔寨艾滋病防控法》，從法律上明確了艾滋病是國(guó)家發(fā)展的頭號(hào)敵人，指出必須動(dòng)員各方力量治理艾滋病問題，全面吸收國(guó)際社會(huì)防治艾滋病的優(yōu)秀成果，成立國(guó)家艾滋病治理機(jī)構(gòu)以及確立各種防控措施，為柬埔寨艾滋病問題的安全化提供了立法保障。

柬埔寨將艾滋病問題作為“安全議題”也表現(xiàn)在對(duì)艾滋病治理機(jī)構(gòu)的不斷升級(jí)和職能加強(qiáng)上。1991年柬埔寨政府在衛(wèi)生部下設(shè)艾滋病項(xiàng)目，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施艾滋病治理的各項(xiàng)措施，該項(xiàng)目設(shè)有秘書處，秘書長(zhǎng)由衛(wèi)生部副部長(zhǎng)擔(dān)任。1993年柬埔寨設(shè)立國(guó)家艾滋病委員會(huì)，用于協(xié)調(diào)包括衛(wèi)生部在內(nèi)的艾滋病治理機(jī)構(gòu)。1998年柬埔寨政府將艾滋病項(xiàng)目升格為國(guó)家艾滋病、皮膚病、性病中心[10]。防控HIV/AIDS 必須是一項(xiàng)要求多部門協(xié)調(diào)和進(jìn)一步動(dòng)員全社會(huì)的緊迫而長(zhǎng)期的關(guān)鍵任務(wù)[11]。為此，1999年，為進(jìn)一步協(xié)調(diào)各部門處理艾滋病防治事務(wù)，政府將柬埔寨艾滋病委員會(huì)升級(jí)為國(guó)家艾滋病局。該機(jī)構(gòu)是一個(gè)多部門聯(lián)合的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府28個(gè)部、柬埔寨國(guó)家紅十字會(huì)、政府秘書處、全國(guó)23個(gè)省以及金邊市政府艾滋病防治事務(wù)。國(guó)家艾滋病局是柬埔寨全國(guó)艾滋病治理的核心組織，以保證國(guó)家層面多部門之間的協(xié)調(diào)。

對(duì)于艾滋病問題的安全化實(shí)踐，柬埔寨政府制定了“三個(gè)一”原則和“三個(gè)零”目標(biāo)作為艾滋病治理工作的指導(dǎo)?！叭齻€(gè)一”原則指要求成立一個(gè)國(guó)家級(jí)的防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定一個(gè)國(guó)家級(jí)的防治戰(zhàn)略計(jì)劃和建立一個(gè)國(guó)家級(jí)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)系統(tǒng)?！叭齻€(gè)零”目標(biāo)指實(shí)現(xiàn)艾滋病零感染、零死亡、零歧視。在“三個(gè)一”原則和“三個(gè)零”目標(biāo)指導(dǎo)下，柬埔寨艾滋病治理取得滿意的成效。政府的艾滋病問題安全化實(shí)踐，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)舉措。

第一，建立有效的艾滋病監(jiān)測(cè)體系。柬埔寨是發(fā)展中國(guó)家中建立了相對(duì)完備的艾滋病監(jiān)控體系的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。目前該體系由柬埔寨艾滋病、皮膚病、性病中心負(fù)責(zé)實(shí)施，具體包括三大監(jiān)控體系：哨點(diǎn)監(jiān)控(HIV Sentinel Survey)、行為監(jiān)控(Behavioral Surveillance Survey)和性傳播監(jiān)控(STI Surveillance Survey)。依靠這三個(gè)監(jiān)控體系，柬埔寨政府獲得了大量有關(guān)艾滋病的信息，尤其是了解艾滋病的傳染狀況和分布人群[12]。哨點(diǎn)監(jiān)控從1995年開始實(shí)行，主要布置在艾滋病感染率較高地區(qū)的高危人群，主要目的：一是為了確定艾滋病蔓延的區(qū)域，二是監(jiān)督艾滋病在高危人群中的發(fā)展趨勢(shì)[13]。從1995年到2003年每年實(shí)行一輪哨點(diǎn)監(jiān)控，2003年到2014年，隨著艾滋病傳染有所控制，大概每三年或四年開始一輪監(jiān)控。截至2014年，柬埔寨政府共開展了10輪哨點(diǎn)監(jiān)控。行為監(jiān)控體系自1997年開始實(shí)施，主要是收集有關(guān)艾滋病高危人群間的性行為數(shù)據(jù)，到2010年共實(shí)施了8輪[14]。性傳播監(jiān)控主要是從2001年開始實(shí)施，2005年第二輪監(jiān)控實(shí)施后開始每三年進(jìn)行一次。

第二，制定可持續(xù)的艾滋病治理戰(zhàn)略和相對(duì)完備的法律制度。柬埔寨政府深知艾滋病治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，1993年柬埔寨就開始制定《柬埔寨艾滋病國(guó)家防控計(jì)劃(1993—1998)》，并由衛(wèi)生部柬埔寨項(xiàng)目負(fù)責(zé)實(shí)施，后來改為由國(guó)家艾滋病、瘧疾、結(jié)核病中心負(fù)責(zé)。隨著艾滋病治理工作內(nèi)容的改變，對(duì)艾滋病患者的關(guān)懷日益受到重視，1998—2000年的第二個(gè)戰(zhàn)略和2001—2005年的第三個(gè)戰(zhàn)略名稱為《國(guó)家艾滋病預(yù)防和關(guān)懷戰(zhàn)略計(jì)劃》，增加了關(guān)懷部分。隨著更多的主體參與柬埔寨艾滋病治理，2010年柬埔寨艾滋病局聯(lián)合國(guó)際社會(huì)、NGO和國(guó)際技術(shù)專家共同制定了《柬埔寨艾滋病戰(zhàn)略規(guī)劃(2011—2015)》。該規(guī)劃在原有計(jì)劃的基礎(chǔ)上，更注重治理的有效性和持續(xù)性，其內(nèi)容增加到提升艾滋病防治效率、提高治療質(zhì)量、減緩艾滋病影響、促進(jìn)政府艾滋病領(lǐng)導(dǎo)力的有效性、相關(guān)法律和公共政策可靠性、決策信息有效性、財(cái)政收支可持續(xù)性等7大戰(zhàn)略。

在法律制度層面，除了2002年出臺(tái)的《柬埔寨艾滋病防控法》，柬埔寨政府還頒布了一些其他相關(guān)法律，間接控制艾滋病的蔓延。如2008年和2012年分別出臺(tái)的《反人口販運(yùn)和性剝削法》和《毒品控制法》，在一定程度上控制了艾滋病性工作者和吸毒者這兩個(gè)艾滋病高危人群的艾滋病傳播。此外，2014年柬埔寨政府還頒布了《艾滋病衛(wèi)生防控條例》，通過改善娛樂場(chǎng)所工作人員的職業(yè)安全和工作條件來減少艾滋病的傳播，這是亞太地區(qū)首份保護(hù)娛樂場(chǎng)所從業(yè)人員的法規(guī)[15]。應(yīng)該說，法律是治理艾滋病的制度基礎(chǔ)，同時(shí)也規(guī)范了艾滋病治理。

第三，實(shí)施積極的艾滋病防范和治療政策。在防范艾滋病傳染方面，1998年柬埔寨衛(wèi)生部在西哈努克市試點(diǎn)實(shí)施“100%安全措施使用項(xiàng)目”。在取得明顯效果后，1999年柬埔寨首相洪森宣布向全國(guó)推廣這一政策，該政策大大減少了性工作者感染艾滋病的機(jī)率。近年來這一政策穩(wěn)步實(shí)施，2014年安全措施使用者的比例增加到約94%[16]。該項(xiàng)目是柬埔寨政府防范艾滋病傳染的重要舉措。同時(shí)，柬埔寨衛(wèi)生部每個(gè)月對(duì)性工作者開展定期健康檢查，并聯(lián)合其他執(zhí)法部門對(duì)妓院、娛樂場(chǎng)所等進(jìn)行安全整頓，實(shí)行“合格者留下，不合格者關(guān)閉”的政策。通過這些措施，艾滋病傳播的環(huán)境大大改善。

艾滋病患者的治療主要是通過心理關(guān)懷和抗逆轉(zhuǎn)錄病毒聯(lián)合療法(Antiretroviral Therapy，以下簡(jiǎn)稱“ART”*抗逆轉(zhuǎn)錄病毒療法是目前治療艾滋病病毒感染最有效的方法，它可以最大程度地抑制艾滋病毒并控制病情進(jìn)展。使用高效的抗逆轉(zhuǎn)錄病毒療法，尤其是在疾病早期，可大大降低死亡率和減輕患者的痛苦。參見國(guó)際衛(wèi)生組織：《關(guān)于抗逆轉(zhuǎn)錄病毒療法》，http://www.who.int/hiv/topics/treatment/art/zh/，2016年3月16日。)兩種手段。1997年柬埔寨衛(wèi)生部發(fā)起了一個(gè)以家庭和社區(qū)為中心的對(duì)艾滋病患者和病毒攜帶者的長(zhǎng)期關(guān)愛計(jì)劃，向艾滋病患者提供各種關(guān)懷，該計(jì)劃已從最初的8個(gè)家庭發(fā)展到目前的162個(gè)家庭或小組[17]。同時(shí)，柬埔寨政府還在全國(guó)十多個(gè)省市建立艾滋病服務(wù)中心，向艾滋病人免費(fèi)提供藥品和檢測(cè)。此外，柬埔寨政府還積極利用國(guó)際援助和國(guó)內(nèi)資源，幫助艾滋病人進(jìn)行ART治療。截至2014年，柬埔寨成人接受ART治療的比例是78.9%，兒童接受的比例是74.6%[18]。

三　社會(huì)基礎(chǔ)：非政府組織對(duì)柬埔寨艾滋病治理的參與

在治理艾滋病的過程中，柬埔寨政府的力量是有限的，因此，吸收各種社會(huì)力量參與到艾滋病治理中成為政府的重要任務(wù)之一。非政府組織是一種極為有效的制度資源，彌補(bǔ)了政府在防治艾滋病過程中的很多不足與缺陷，而且起到了示范帶頭作用，是防治艾滋病的重要力量[19]。在柬埔寨，非政府組織被譽(yù)為社會(huì)的“半邊天”，他們是社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在國(guó)家艾滋病治理過程中，非政府組織充分發(fā)揮自己優(yōu)勢(shì)，在對(duì)艾滋病患者的社會(huì)關(guān)懷、認(rèn)知教育、生計(jì)發(fā)展等方面做出了重要的貢獻(xiàn)。

柬埔寨回到國(guó)際社會(huì)后，實(shí)行開放政策，非政府組織得到快速發(fā)展。根據(jù)柬埔寨合作委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，柬埔寨國(guó)內(nèi)大約有3500個(gè)NGO，其中大約一半左右的NGO在活動(dòng)，平均每一萬人中就有一個(gè)NGO在活動(dòng)，事實(shí)上，柬埔寨是世界上人均NGO數(shù)量第二多的國(guó)家[20]。柬埔寨出現(xiàn)艾滋病后，大量NGO開始積極行動(dòng)參與到艾滋病的治理中，積極組織力量預(yù)防艾滋病傳播，同時(shí)也為已感染者提供關(guān)懷和幫助。

相較柬埔寨本土NGO而言，國(guó)際NGO更早參與到柬埔寨的艾滋病治理工作。以“無國(guó)界醫(yī)生”和“世界醫(yī)生組織”為代表的國(guó)際NGO在柬埔寨發(fā)現(xiàn)艾滋病不久后就進(jìn)入了該國(guó)。2000年以前，柬埔寨艾滋病防治主要是通過控制傳染源和家庭護(hù)理為主，缺乏專業(yè)的治療方法和手段。國(guó)際NGO首先將艾滋病的ART帶入柬埔寨，開創(chuàng)了在柬埔寨使用ART的先例。在國(guó)際NGO的幫助下，2001年柬埔寨政府開始將ART全面引入國(guó)內(nèi)艾滋病患者的治療。在提升柬埔寨艾滋病治療技術(shù)水平的同時(shí)，國(guó)際NGO也積極幫助本土NGO和醫(yī)療部門提高艾滋病治理能力[21]。國(guó)際NGO對(duì)柬埔寨艾滋病治理水平以及本土致力于艾滋病治理事業(yè)的NGO的能力提升發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

在國(guó)際社會(huì)和柬埔寨政府的支持下，大量致力于艾滋病治理事業(yè)的本土NGO成立，目前在柬埔寨國(guó)內(nèi)致力于參與艾滋病治理的國(guó)際國(guó)內(nèi)NGO數(shù)量是123個(gè)。它們有一個(gè)共同的協(xié)調(diào)組織——艾滋病合作委員會(huì)(The HIV/AIDS Coordinating Committee)。該機(jī)構(gòu)成立于1993年，是123個(gè)致力于艾滋病及其相關(guān)健康事務(wù)的本土和國(guó)際NGO組織的聯(lián)盟*此處數(shù)字123個(gè)，來源柬埔寨艾滋病合作委員會(huì)的簡(jiǎn)介，參見：http://www.hacccambodia.org/aboutus.php，2016年3月25日。。NGO在參與艾滋病治理過程中，其作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，為艾滋病患者提供教育、關(guān)懷服務(wù)。NGO是公益性的社會(huì)組織，其提供的人性化服務(wù)彌補(bǔ)了政府對(duì)艾滋病患者關(guān)懷不足的地方。在缺失正規(guī)ART治療的區(qū)域，對(duì)于艾滋病患者的心理關(guān)懷就顯得更為重要。柬埔寨本土最大的提供艾滋病預(yù)防和保健服務(wù)的組織金邊艾滋病NGO聯(lián)盟(KHANA)與國(guó)際NGO世界宣明會(huì)(World Vision)共同創(chuàng)建了一個(gè)“社區(qū)和家庭關(guān)懷項(xiàng)目”，該項(xiàng)目有354個(gè)關(guān)懷分隊(duì)，分布在柬埔寨19個(gè)省72個(gè)區(qū)的881個(gè)健康關(guān)懷中心[22]。這一項(xiàng)目的資金支持者和運(yùn)行管理者完全由國(guó)際和本土的NGO組成。目前該項(xiàng)目已經(jīng)在柬埔寨國(guó)內(nèi)普及。另一個(gè)本土NGO——柬埔寨艾滋病教育關(guān)懷組織(Cambodian HIV/AIDS Education and Care)，最初是澳大利亞貴格會(huì)(Quaker)服務(wù)機(jī)構(gòu)的一個(gè)艾滋病服務(wù)項(xiàng)目，2001年在柬埔寨官方注冊(cè)。該組織通過向公眾提供艾滋病知識(shí)的輔導(dǎo)教育工作，對(duì)減少艾滋病在高危行業(yè)中的傳播發(fā)揮了重要的作用。

第二，關(guān)注和重視艾滋病高危人群。在柬埔寨，同性戀、吸毒者、賣淫女性被認(rèn)為是艾滋病的高危人群，對(duì)于這部分群體的關(guān)注和重視是治理艾滋病的關(guān)鍵。NGO通過主動(dòng)接觸并給予直接幫助，提升了該群體關(guān)于艾滋病的安全防范知識(shí)，在國(guó)家艾滋病治理過程中是不可或缺的重要角色。例如NGO“朋友”(Mith Samlanh*Mith Samlanh的英語的意思為“friends”。)是一個(gè)致力于減少吸毒者之間艾滋病傳播的非政府組織，也是柬埔寨唯一擁有提供針具交換項(xiàng)目合法資質(zhì)的NGO。該組織通過針具交換，減少了吸食毒品的艾滋病患者通過注射器傳染的機(jī)會(huì)，同時(shí)還為這些人群提供安全的戒毒場(chǎng)所。NGO“柬埔寨男士健康”(Men’s Health Cambodia)為男同性戀提供心理支持和安全交往的場(chǎng)所，并傳授他們艾滋病的安全防范知識(shí)[23]。此外，為了防止艾滋病在娛樂場(chǎng)所性工作者之間的傳播，國(guó)際NGO“家庭健康國(guó)際組織”(FHI360)建立了一個(gè)“聰明女孩”項(xiàng)目，由6個(gè)本土NGO負(fù)責(zé)實(shí)施，該項(xiàng)目在尊重性工作者的前提下，鼓勵(lì)她們關(guān)愛自己的身體，減少性工作者的艾滋病患病率。到2011年該項(xiàng)目已經(jīng)為12,600名柬埔寨娛樂工作者提供了幫助[24]。

第三，支持艾滋病患者的生計(jì)和創(chuàng)收。柬埔寨是世界人均收入最低的國(guó)家之一，作為弱勢(shì)群體的艾滋病患者生活更是艱難，NGO組織通過向艾滋病家庭提供技能培訓(xùn)，提升了他們的謀生能力，為改善艾滋病家庭生活水平提供了可能的機(jī)會(huì)。以柬埔寨馬德望省的一個(gè)NGO“阿瑪拉”(AMARA)為例，該組織利用自身的發(fā)展基金為艾滋病患者家庭提供家禽飼養(yǎng)相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)，有多戶家庭的收入得到提高。另一個(gè)NGO“柬埔寨艾滋病教育關(guān)懷組織”(CHEC)通過向艾滋病婦女提供投資技能培訓(xùn)，引導(dǎo)他們?cè)谀承┬袠I(yè)通過小成本投入獲取更高的利益[25]。

四　外部動(dòng)力：國(guó)際社會(huì)對(duì)柬埔寨艾滋病治理的援助

在國(guó)際社會(huì)中，弱小國(guó)家的治理除了依靠本國(guó)的力量外，充分利用國(guó)際援助是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的有效手段。而國(guó)際組織、西方發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中的大國(guó)，為提高其國(guó)際影響力和形象，往往樂于對(duì)外實(shí)施援助。柬埔寨是世界上最貧窮的國(guó)家之一。2013年世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，柬埔寨的GDP為152.387億元，財(cái)政收入為26.85億美元，且財(cái)政收入的50%主要來自國(guó)際社會(huì)的援助，是亞洲最依賴外援的國(guó)家之一[26]。國(guó)家財(cái)政的入不敷出使得柬埔寨艾滋病治理困難重重，因此積極吸收國(guó)際社會(huì)的援助成為柬埔寨政府艾滋病治理的關(guān)鍵。

20世紀(jì)90年代中期，艾滋病在柬埔寨迅速蔓延，1996年，柬埔寨政府向國(guó)際社會(huì)發(fā)出一份正式求援書，指出柬埔寨政府存在巨大的財(cái)政缺口，沒有足夠的資源應(yīng)對(duì)艾滋病危機(jī)[27]。柬埔寨的艾滋病求援引起國(guó)際社會(huì)的極大關(guān)注，此后，大量雙邊和多邊艾滋病治理援助資金源源不斷進(jìn)入柬埔寨，為柬埔寨艾滋病治理提供了重要的資金保障。柬埔寨艾滋病治理的金額大多來自國(guó)際社會(huì)。以2006—2012年為例，國(guó)際社會(huì)對(duì)柬埔寨的援助資金占其艾滋病治理總支出的比例一直高居80%之上(見圖3)。

在資金援助上，全球基金(The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria)和美國(guó)政府是柬埔寨艾滋病治理最大的兩個(gè)資金支持者。全球基金對(duì)于柬埔寨艾滋病治理的援助始于2002年。2001年6月，鑒于世界衛(wèi)生組織在瘧疾、肺結(jié)核和艾滋病防治的過程中的有限作用和成效，聯(lián)合國(guó)召開艾滋病特別會(huì)議，同意成立由政府、公民社會(huì)、私營(yíng)部門共同組成抗擊艾滋病、瘧疾以及肺結(jié)核的全球基金[28]。由此揭開了全球基金援助全球艾滋病治理的進(jìn)程。2002年全球基金向柬埔寨提供了約1600萬美元的援助。2003年全球基金又向柬埔寨提供1500萬美元用于艾滋病人的ART治療。截至2010年，柬埔寨從全球基金得到的援助金額達(dá)到1.5億多美元[29]。

美國(guó)是世界上最大的艾滋病援助國(guó)，也是柬埔寨艾滋病治理中最大的援助國(guó)。美國(guó)對(duì)柬埔寨的艾滋病治理援助主要是通過美國(guó)國(guó)際開發(fā)署和總統(tǒng)救助艾滋病緊急計(jì)劃兩個(gè)渠道進(jìn)行。成立于1961年的美國(guó)國(guó)際開發(fā)署是美國(guó)最主要的對(duì)外非軍事援助機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署從1992年開始向柬埔寨提供資金援助。近年來，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署對(duì)柬埔寨的艾滋病援助維持在1000萬美元左右。2011年對(duì)柬埔寨艾滋病援助資金是1370萬美元，2012年為1220萬美元，2013年是670萬美元，2014年是920萬美元[30]。美國(guó)總統(tǒng)救助艾滋病緊急計(jì)劃(PEPFAR)是美國(guó)政府倡議的旨在援助世界范圍內(nèi)的艾滋病患者的項(xiàng)目，2003年由時(shí)任總統(tǒng)小布什發(fā)起，是世界上最大的由一國(guó)發(fā)起的衛(wèi)生援助項(xiàng)目。PEPFAR從2004年開始援助柬埔寨，2004—2014年間，共向柬埔寨提供了1.5億美元的援助(見圖4)。

圖3　柬埔寨艾滋病治理總收入和國(guó)際援助數(shù)量及其所占比例(單位：百萬美元)

資料來源：The National AIDS Authority (NAA)，“2015 Cambodia Country Progress Report”, May 2015, http://www. naaa.gov.kh/userfiles/image/download/1434724245185.PDF，2016-03-28.

圖4　2004—2014年美國(guó)總統(tǒng)救助艾滋病緊急計(jì)劃對(duì)柬埔寨的援助金額(單位：萬美元)

資料來源：Cambodia Planned Funding(2004-2014),“PEPRAR Dashboards”, https://data.pepfar.net/country/funding?country=Cambodia&year=2004&yearTo=2014，2016-03-28.

此外，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、法國(guó)、日本、澳大利亞等也是援助柬埔寨的重要來源。例如，1996年到2001年，法國(guó)每年向柬埔寨援助35萬美元用于艾滋病治理，2010年世界銀行向柬埔寨提供283萬美元援助，2011年聯(lián)合國(guó)向柬埔寨提供3780萬美元，幫助柬埔寨實(shí)施2011年至2015年的防治艾滋病五年計(jì)劃[31]。

除了資金援助，國(guó)際社會(huì)對(duì)于柬埔寨艾滋病治理的援助也體現(xiàn)在向柬埔寨提供艾滋病治理的技術(shù)支持，加強(qiáng)柬埔寨艾滋病治理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)等。聯(lián)合國(guó)和美國(guó)在技術(shù)支持和能力建設(shè)方面提供的援助最多。例如，為支持柬埔寨第二個(gè)國(guó)家艾滋病防治計(jì)劃，聯(lián)合國(guó)2006年發(fā)起了一項(xiàng)為期四年的聯(lián)合支持項(xiàng)目，通過聯(lián)合國(guó)下屬的世界衛(wèi)生組織、艾滋病署、國(guó)際開發(fā)署、教科文組織、兒童基金會(huì)、婦女基金會(huì)、人口基金會(huì)、預(yù)防毒品與犯罪辦公室、志愿者組織等機(jī)構(gòu)聯(lián)合向柬埔寨提供支持。其中世界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)柬埔寨戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)；國(guó)際開發(fā)署負(fù)責(zé)艾滋病相關(guān)的法律援助；艾滋病署負(fù)責(zé)向柬埔寨艾滋病局提供技術(shù)支持和人員培訓(xùn)；婦女基金會(huì)負(fù)責(zé)保護(hù)艾滋病女性患者的權(quán)利，使其免受性別歧視；人口基金會(huì)負(fù)責(zé)大眾的艾滋病教育服務(wù)和健康培訓(xùn)；教科文組織負(fù)責(zé)學(xué)校的艾滋病教育政策[32]。在這些組織的共同努力下，柬埔寨艾滋病治理能力大大提高，柬埔寨政府成功制定了《柬埔寨艾滋病戰(zhàn)略規(guī)劃(2011—2015)》。美國(guó)對(duì)柬埔寨的技術(shù)支持主要通過美國(guó)疾控中心(Centers for Disease Control and Prevention)來執(zhí)行。2002年，該中心在柬埔寨建立了辦事處。在該組織的幫助下，柬埔寨艾滋病、皮膚病和性病中心建立起在亞洲處于先進(jìn)地位的艾滋病監(jiān)控體系和檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，并且該中心的技術(shù)小組成員大都得到美國(guó)艾滋病技術(shù)專家的指導(dǎo)和培訓(xùn)[33]。

在食品和藥品支持方面，國(guó)際社會(huì)也貢獻(xiàn)頗多。例如美國(guó)關(guān)懷基金會(huì)是向柬埔寨捐贈(zèng)醫(yī)藥最多的援助者，從1997年以來捐贈(zèng)的藥物價(jià)值達(dá)1.24億美元。2006—2010年間，聯(lián)合國(guó)糧食署向柬埔寨17，000多名艾滋病患者提供了5100噸的食品[34]。在援助柬埔寨艾滋病治理的基礎(chǔ)性研究和調(diào)查方面，2013年美國(guó)在柬埔寨發(fā)起了一項(xiàng)艾滋病研究計(jì)劃，旨在收集和發(fā)布一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)幫助柬埔寨治理艾滋病。該項(xiàng)目的協(xié)調(diào)人指出，美國(guó)將在未來四年內(nèi)對(duì)該項(xiàng)目投入630萬美元，其中一半將用于為柬埔寨提供數(shù)據(jù)支撐的大學(xué)研究項(xiàng)目[35]。應(yīng)該說，國(guó)際援助是推動(dòng)柬埔寨艾滋病治理取得成效的最大外部力量。如果沒有國(guó)際社會(huì)的援助，柬埔寨艾滋病治理不可能取得目前的成效。

結(jié)語

在弱小國(guó)家，重大疾病威脅的治理往往因?yàn)閲?guó)家資源有限而步履維艱。柬埔寨艾滋病治理的相對(duì)成功，為弱小國(guó)家在面對(duì)同樣困境時(shí)提供了一個(gè)示范。柬埔寨艾滋病治理成效的取得，是政府、非政府組織、國(guó)際社會(huì)三個(gè)主體共同促成的結(jié)果，缺少任何一方的力量，柬埔寨的艾滋病治理都不可能取得成功。經(jīng)過多年的治理，柬埔寨積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，治理效果突出。不過，柬埔寨的艾滋病并沒有消除，柬埔寨政府如果想實(shí)現(xiàn)“零感染、零死亡、零歧視”的治理目標(biāo)，未來需要做的就是在科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)與非政府組織的合作，建立良好的公民社會(huì)基礎(chǔ)，不斷提升自身在國(guó)際上的形象，充分吸收和利用國(guó)際社會(huì)的廣泛援助，這樣才能最大限度地實(shí)現(xiàn)本國(guó)艾滋病的善治。

【注釋】

[1] “Cambodia Takes MDG Prize for Excellence in Its AIDS Response”, 2010-09-20, UNAIDS, http://www. unaids.org/en/resources/presscentre/featurestories/2010/september/20100920fsmdgcamboda-award

[2] “Cambodia Faces Key Challenges in Effort to Tackle HIV/AIDS”, 2014-06-22, Southeast Asia News, http://www.southeastasianews.net/index.php/sid/223974519#sthash. U9GkIgNf.dpuf

[3] 盧光盛等：《地緣政治視野下的西南周邊安全與區(qū)域合作研究》，人民出版社，2012年，第249頁。

[4][16][18] The National AIDS Authority (NAA)，“2014 Cambodia Country Progress Report”, May 2015, http://www.naaa.gov.kh/userfiles/image/download/143472424

5185.PDF

[5] 〈澳〉丹尼斯·奧爾特曼：《艾滋病、全球化和人的安全》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第1期。

[6] 湯蓓：《安全化與國(guó)際合作的形式選擇：以美國(guó)的艾滋病問題援助為例(1999—2008)》，上海人民出版社，2014年，第29頁。

[7] 潘亞玲：《國(guó)際規(guī)范的生命周期與安全化理論——以艾滋病被安全化為國(guó)際威脅為例》，《歐洲研究》2007年第4期。

[8] “AIDS/HIV News Archive: Cambodia”, 2002-02-10, http://www.utopia-asia.com/aidscam.htm

[9] (新加坡)梅利·卡拉貝若-安東尼、〈美〉拉爾夫·埃莫斯、〈加〉阿米塔夫·阿查亞編著，段青編譯，林民旺?！栋踩睦Ь常簛喼薜囊暯恰?，浙江大學(xué)出版社，2010年，第63頁。

[10] P. Gordon, “Cambodia：Capacity Building for HIV/AIDS, Centre for Sexual and Reproductive Health”, July 2000, http://www.jsieurope.org/docs/capacity_building_hivaids_cambodia.pdf.

[11] 呂亞軍：《越南艾滋病防控戰(zhàn)略探析》，《東南亞研究》2014年第1期。

[12] Cambodia National Center for HIV/AIDS, “Dermatology and STD (NCHADS): National HSS among ANC and MSM 2014”, 2015-08-04, http://www.nchads.org/index.php?lang=en

[13] V. Saphonn, H. Sopheab, L. Sun, “Current HIV/AIDS/STI epidemic: intervention programs in Cambodia, 1993-2003”,AIDSEducationandPrevention，Vol.16, 2004, pp.64-77.

[14] C.Chhorvann，“2010 Cambodia behavioral sentinel surveillance report”, Ministry of Health, Cambodia，http://www. aidsdatahub.org/sites/default/files/publication/Cambodia_BSS_2010_Report.pdf

[15] “Cambodia commits to stopping new HIV infections by 2020”, UNAIDS, 2014-12-09, http://www.unaids. org/en/resources/presscentre/featurestories/2014/december/20

141208_cambodia

[17] “Standard operating procedure for implementing community home-based care activities in Cambodia”, Ministry of Health，Cambodia， April 2006, http://www.nchads.org/SOPs/SOP%20for%20HBC%20%20(ENG).pdf，2016-03-15.

[19] 蔡高強(qiáng)、徐徐：《論艾滋病防治中的國(guó)際合作—以中國(guó)防治艾滋病為例的分析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2007年第7期。

[20] 周龍：《柬埔寨非政府組織的發(fā)展及其社會(huì)影響》，《東南亞縱橫》2015年第8期。

[21][22][23][25] T. Tsang and M. Rahman, “The role and contribution of civil society in the national response to HIV/AIDS”, HIV/AIDS Cooperation Committee(HACC), July 2012, http://www.hacccambodia.org/download_report. php?file=Evaluation%20Report.pdf

[24] “Accelerating the global health initiative: Cambodia’s HIV/AIDS efforts put women in the driver’s seat”, USAID, 2016-03-07, https://www.usaid.gov/news-information/frontlines/haitiwomen-development/accelerating-global-health-initiative-cambodias

[26] 數(shù)據(jù)來源：CambodiaEconomyProfile2014，http://www.indexmundi.com/cambodia/economy_profile.html

[27] J. Busza，“Prostitution and the politics of HIV prevention in Cambodia: a historical case study”,StudiesinGenderandSexuality,Vol.15, No.1， 2014, pp.44-53.

[28] 劉斌志、鄧曉：《論艾滋病防治的全球治理:基于全球基金的例證》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第1期。

[29] E. Marseille，L. Garbus，“HIV/AIDS in Cambodia, AIDS policy research center of California San Francisco University”, 2002，http://gametlibrary.worldbank.org/files/152

4_cambodia.pdf，2016-03-22.

[30] “HIV in Cambodia: Results of USAID’s HIV/AIDS spending(2011-2015)”，USAID,https://results.usaid. gov/cambodia/health/hivaids#fy2015，2016-03-26.

[31] 《聯(lián)合國(guó)援助柬埔寨防治艾滋病五年計(jì)劃》，2011年9月20日，新華網(wǎng)，http://www.hj.cn/html/201109/20/2025273209.shtml。

[32][34] UNAIDS Cambodia，“United Nations HIV/AIDS joint support programme operational plan and budget”, Cambodia 2010 Progress Report, http://www.unaids.org/en/sites/default/files/en/dataanalysis/knowyourresponse/countryprogressreports/2010countries/cambodia_2010_country_progress_report_en.pdf，2016-03-28.

[33] “The Centers for disease control and Prevention in Cambodia(CDC)”, November 2013,http://www.cdc.gov/globalhealth/countries/cambodia/pdf/cambodia_factsheet.pdf

[35] “US launches HIV research in Cambodia”, 2013-12-11, CHINADAILY(USA),http://usa.chinadaily. com.cn/world/2013-12/11/content_17167783.htm

【責(zé)任編輯：陳若華】

The Achievement of Cambodia’s HIV Governance and Analysis of Its Reasons

HIV; Cambodia; NGO; International Community

While as a typical small and weak country, Cambodia gives the world a good example in the aspect of HIV governance. After 20 years’ hard work, Cambodia has achieved obvious effect in the process of HIV governance, here are the details: a sharp drop in HIV infection rate and number; the rate of AIDS patient accepting treatment has been promoted. There are three reasons. Firstly, the Government of Cambodia considered HIV as a security threat, and then made a concrete set of practices. Secondly, NGOs participate actively in the process of governance, and provided a social basis with to the governance. Lastly, the aid from international community provided a powerful impetus to the governance of HIV. It should be mentioned that the three factors constituted the “troika” of HIV governance.

2016-04-29

周龍，暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際關(guān)系專業(yè)2014級(jí)博士生。

D733.588

A

1008-6099(2016)05-0024-09