農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的責權利界定問題研究

劉維維　曾逍奕

摘 要：集體經(jīng)營性建設用地合理有序入市，可以通過規(guī)劃管理與總量控制有效遏制土地非法變相流轉，通過利用市場機制深化集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)利用、減少土地粗放利用現(xiàn)象。本文通過對集體經(jīng)營性建設用地入市的前提、主體和范圍等進行分析，對權責利進行了界定，有助于規(guī)范和完善集體經(jīng)營性建設用地入市的機制。

關鍵詞：集體經(jīng)營性建設用地；入市流轉；責權利界定

黨的十八屆三中全會提出：要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，達到和國有土地的同權同價的目標。但是，在法律體系建設層面，集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉的相關法律法規(guī)處于近乎空白的狀態(tài)，集體經(jīng)營性建設用地入市流轉交易出現(xiàn)了很多不規(guī)范、不合理的行為，推進集體經(jīng)營性建設用地規(guī)范有序地入市流轉，集體經(jīng)營性建設用地入市的責權利界定亟待明確和完善。

一、明確入市的范圍以及前提條件

集體經(jīng)營性建設用地入市是有一定條件限制的，必須在滿足前提條件的情況下才能進行流轉交易：一方面，入市流轉的土地必須在規(guī)劃和用途管制的范圍內，符合國家規(guī)定；另一方面，要對其進行明確分類，其中需要強調的是公共利益建設用地不符合入市的條件，如卻有必要，并且有用地的需求，那么公共利益建設用地同樣需要經(jīng)過征地的方式實現(xiàn)供地的目的。因此，在入市的過程中，征地和集體建設用地流轉二者存在互為補充、相互依存的關系。2015年，全國人大常委會發(fā)布了關于集體經(jīng)營性建設用地試點的決定，在決定中，就集體經(jīng)營性建設用地入市進行了規(guī)定和說明，試點行政區(qū)域在試點期間內可以暫停適用《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》限制集體經(jīng)營性建設用地入市的相關法律規(guī)定，其實踐在法律上可以得到認可。但需要注意的是，為確保風險控制，試點將嚴格限制在經(jīng)法律授權的行政區(qū)域開展。

二、明確入市流轉的主體及主體權責

集體經(jīng)營性建設用地入市的主體雙方分為出讓方和受讓方，只有明確雙方主體及其權責，才能更好避免入市中出現(xiàn)的交易亂象情況。根據(jù)我國相關土地法規(guī)規(guī)定，集體土地歸集體所有，因此，集體經(jīng)營性建設用地應歸集體所有，如當?shù)卮遛r(nóng)業(yè)合作社，如果沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的，則應由村民委員會經(jīng)營、管理。所以，村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為集體經(jīng)營性建設用地的所有者，在入市過程中，則應該是出讓方。關于集體經(jīng)營性建設用地流轉的受讓方，目前相關法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定，從入市交易的實施中來看，集體經(jīng)營性建設用地的受讓方應是政府和其他自由主體：一方面，所有權人及出讓方有權選擇和誰交易；另一方面，在目前為止，集體經(jīng)營性建設用地入市交易實例中，政府和企業(yè)是目前作為受讓方的主要主體，同時政府還在集體組織和其受讓主體中擔任了中介的責任，但不得不提的是，交易對象即受讓方不應局限于某一個體：局限于政府，則容易形成新的壟斷；局限于企業(yè)，則容易引發(fā)農(nóng)民和企業(yè)之間的利益矛盾，存在眾多交易的歷史遺留問題。

綜上，一方面集體經(jīng)營性建設用地所有人應當依法取得擬出讓的集體經(jīng)營性建設用地所有權，在出讓前，應當由國土資源主管部門進行確權登記并頒發(fā)權屬證明；另一方面，受讓方取得集體經(jīng)營性建設用地使用權的程序和方式應當合法，以出讓、租賃、入股方式取得，并由政府主管部門進行登記和頒發(fā)相應的權屬證明。

三、明確入市的“權力”及其限制

目前，根據(jù)國家規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地試點地區(qū)雖然可以在入市的過程中暫時調整實施相關法律，但是，試點是集體經(jīng)營性建設用地使用權入市，不是其所有權入市，要堅持土地公有制性質不改變的原則。與此同時，為堅守我國耕地紅線不突破的底線，集體經(jīng)營性建設用地入市，明確規(guī)定是存量入市，這在根源上遏制了地方政府為為謀取利益而新增集體集體經(jīng)營性建設用地。

四、明確集體經(jīng)營性建設用地使用權的期限

集體經(jīng)營性建設用地的使用期限，目前試點地區(qū)通用的做法是參考國有建設用地的出讓年限，即：工業(yè)用地50年，科教文衛(wèi)50年，商旅娛樂40年，綜合用地和其他用地50年；期限屆滿時是否可以續(xù)期則不明確。但值得注意的是，有的試點地區(qū)采取租賃方式入市，根據(jù)《合同法》第二百一十四條規(guī)定，“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。”因而，如果租期超過20年，對承租人而言有一定的法律風險。所以，在入市過程中，應該在法律和入市流轉合同中明確集體經(jīng)營性建設用地使用權的權限，保證雙方利益不受損。

五、結語

由于目前我國的集體經(jīng)營性建設用地入市還處于試點階段，集體經(jīng)營性建設用地入市的責權利界定還不夠完善，所以進一步完善集體經(jīng)營性建設用地入市的責權利界定，構建新型的集體建設用地產(chǎn)權體系，完善土地統(tǒng)一登記管理制度，完善集體土地征收和補償制度需要不懈的探索和創(chuàng)新，才能保障集體經(jīng)營性建設用地入市工作的有序開展。（作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學）

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