上海農(nóng)村宅基地資源優(yōu)化配置路徑探討

王超領(lǐng)

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

上海農(nóng)村宅基地資源優(yōu)化配置路徑探討

王超領(lǐng)1，2

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村人地關(guān)系面臨一些矛盾和問題，需要穩(wěn)步解決。本文基于上海農(nóng)村宅基地資源特點(diǎn)和基本問題，分析了宅基地資源配置基本方向、農(nóng)民居住布局優(yōu)化路徑，以及規(guī)劃引領(lǐng)、用地管控和登記管理等方面政策的完善路徑，形成保障農(nóng)民基本居住權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的基本思路，可以為上海農(nóng)村宅基地管理政策的優(yōu)化提供參考。

農(nóng)村；宅基地；土地管理

土地資源是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體。以統(tǒng)籌土地利用活動、協(xié)調(diào)人地關(guān)系為目標(biāo)的土地管理制度，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的核心制度安排和重要保障［1］。

宅基地問題涉及農(nóng)村千家萬戶，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。目前宅基地管理制度保障了農(nóng)民住有所居，賦予了農(nóng)民基本居住福利，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展［2］。然而，隨著上海經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生很大變化，農(nóng)村對生活方式的要求不斷提高，導(dǎo)致農(nóng)村的人地關(guān)系出現(xiàn)一些矛盾和問題。對農(nóng)村集體土地進(jìn)行還權(quán)賦能，強(qiáng)化農(nóng)村集體土地資源、資產(chǎn)、資本功能的呼聲越來越高，宅基地制度改革壓力巨大。

1　上海宅基地現(xiàn)狀

總量上看，上海農(nóng)業(yè)人口較少，但宅基地總量過大，比例偏高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前上海宅基地約75.5萬戶，總面積約400多km2，占集體建設(shè)用地總量的50%左右，占目前城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的40%左右。

分布上看，上海農(nóng)村宅基地布局較為分散，大部分農(nóng)居點(diǎn)規(guī)模較小。由于缺少規(guī)劃引導(dǎo)和管控，目前農(nóng)村宅基地約有80%位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外。農(nóng)居點(diǎn)多沿路沿河順勢建設(shè)，點(diǎn)多面廣、布局分散，單宗分散布局情況普遍。

利用上看，據(jù)有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，由于使用和監(jiān)管的不到位，造成上海宅基地超占和房屋超建的情況較為普遍，比重較高。一戶多宅、建新不拆舊、城鎮(zhèn)戶口家庭占用等現(xiàn)象突出，出租、閑置和廢棄現(xiàn)象明顯。同時(shí)，部分符合條件的村民居住用地的申請卻未能及時(shí)落實(shí)，宅基地基本保障功能出現(xiàn)偏差。

“空心村”也是上海部分區(qū)域農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀的一種縮影，主要體現(xiàn)為農(nóng)村戶籍家庭勞動力空心化和宅基地空心化。從實(shí)際居住人口看，本地人外流是“空心村”的核心特征?！翱招拇濉闭爻鲎夂烷e置情況突出?！翱招拇濉闭氐膶?shí)際居住狀況較差，且實(shí)際居住人員已與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本無關(guān)。

2　存在的主要問題

宅基地制度方面。目前宅基地法律法規(guī)的空白點(diǎn)和模糊點(diǎn)甚多，明顯落后于經(jīng)濟(jì)和社會形勢的發(fā)展。所有權(quán)主體的虛置：鎮(zhèn)、村、村小組等集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織沒有真正建立起來，地位和職責(zé)不清，造成集體土地所有權(quán)意識淡化、權(quán)利主體實(shí)際虛置、成員身份及權(quán)利模糊。用益物權(quán)權(quán)能不完整：目前宅基地使用權(quán)權(quán)能受限，財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑不清晰。沒有真正意義上的收益和處分的權(quán)益。宅基地有償使用、抵押、流轉(zhuǎn)等規(guī)定落后：土地以經(jīng)濟(jì)、社會、自然為內(nèi)容的三大基本屬性未能體現(xiàn)，以資源、資產(chǎn)、資本為內(nèi)容的三大基本功能無法實(shí)現(xiàn)。宅基地肩負(fù)著社會保障功能，缺乏自身的資產(chǎn)功能，沒有價(jià)值顯化途徑。

宅基地行政方面。主要存在規(guī)劃管控不完善、審批程序不科學(xué)、批后監(jiān)管不到位，登記口徑不明確，退出機(jī)制不健全等問題。目前農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃由于缺乏村莊布點(diǎn)、村莊規(guī)劃和宅基地布局規(guī)劃，一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局優(yōu)化和新增宅基地審批等工作無章可循，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃引領(lǐng)作用在農(nóng)村地區(qū)有待加強(qiáng)。目前宅基地使用權(quán)的收回制度也不盡完善，農(nóng)村村民宅基地自愿有償退出機(jī)制沒有法律基礎(chǔ)的支撐。

宅基地和房屋關(guān)系方面。目前農(nóng)村宅基地的房地關(guān)系存在處理失當(dāng)問題，農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障問題仍未有效解決。農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押和轉(zhuǎn)讓中如何解決宅基地使用權(quán)一并抵押問題，房屋土地統(tǒng)一登記，以及農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等新型用地模式和建房模式下的登記問題等有待進(jìn)一步研究。

3　宅基地資源再配置基本方向

農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化再配置，應(yīng)當(dāng)圍繞區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和農(nóng)村土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，以促進(jìn)農(nóng)村宅基地集中集約使用、建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游鄉(xiāng)村為導(dǎo)向，通過改革農(nóng)村宅基地管理制度，充分發(fā)揮市場作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地資源的科學(xué)配置，維護(hù)農(nóng)村村民居住用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

宅基地資源再配置的基本方向應(yīng)當(dāng)是滿足農(nóng)村地區(qū)多樣化配置的住房用地需求，形成農(nóng)村住房建設(shè)用地管理新模式。主要政策方向的研究應(yīng)當(dāng)為：“兩個基礎(chǔ)”，即以完善的集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理制度和完善的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度為基礎(chǔ)；“三個明確”，即明確建立農(nóng)村住房保障體系，多種方式配置和保障農(nóng)村村民住房需求，明確規(guī)劃引導(dǎo)、規(guī)模管控，明確集中建設(shè)、集體建房基本導(dǎo)向；“兩個規(guī)范”，即規(guī)范宅基地審批和使用，規(guī)范宅基地歸并、置換和自愿有償退出；“三個探索”，即探索差別化有償使用、探索有條件典賣和抵押擔(dān)保、探索有限制流轉(zhuǎn)。

4　宅基地資源優(yōu)化配置政策創(chuàng)新

4.1創(chuàng)新農(nóng)村住房用地配置理念

（1）研究多渠道住房配置

農(nóng)村宅基地作為具有基本保障功能的資源，類似于保障性住房，只對具有特定身份、滿足特定條件，且遵守約束條件的人供應(yīng)?；谏虾＾r(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，以及農(nóng)民舊宅翻新、新增申請?jiān)V求和集中居住意愿等，農(nóng)民住房用地的配置思路應(yīng)當(dāng)將“單宗分散”宅基地管理方法轉(zhuǎn)向“共宗集中”住房用地管理新模式?？梢蕴剿鞫喾N途徑的農(nóng)民居住保障問題。區(qū)分宅基地和農(nóng)村住宅建設(shè)用地，通過單宗宅基地、農(nóng)村保障性住房、普通商品房等多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房配置。

宅基地配置可以強(qiáng)化以村為單位的土地面積總量控制，以戶為單位的建筑面積總量管理，弱化以戶為單位的用地面積管理。農(nóng)村村民的建筑面積需求可以通過分配宅基地、建造建筑物取得，也可以研究通過國有土地商品房、集體土地保障性住房取得，以此引導(dǎo)農(nóng)村村民打消以建房圈占土地的念頭。

（2）實(shí)行差別化有償使用制度

農(nóng)村土地資源的有償使用是發(fā)展趨勢，今后隨著城鄉(xiāng)差距縮小，農(nóng)村集體土地的逐步還權(quán)賦能，農(nóng)村村民建房用地應(yīng)當(dāng)探索由無償轉(zhuǎn)為有償。目前農(nóng)村村民初次分配的宅基地，按照規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行無償取得。應(yīng)當(dāng)研究建立差別化有償使用制度，以下情況可以設(shè)想實(shí)行有償使用：農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)部分、一戶一宅以外的宅基地和違法占地情形；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因有償流轉(zhuǎn)、有償退出宅基地后再次申請宅基地或房屋的；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地。

（3）探索抵押擔(dān)保和流轉(zhuǎn)問題

農(nóng)村村民依法取得的宅基地使用權(quán)，可以研究通過約定年期、到期贖回等形式實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)抵押權(quán)處置存在極大風(fēng)險(xiǎn)，可以先從宅基地上房屋抵押入手，將宅基地房屋抵押視作農(nóng)民生產(chǎn)投入所需資金融資的一種信用擔(dān)保。應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民不僅對宅基地具有占有和使用的權(quán)利，還具有收益權(quán)和部分處分權(quán)。有條件地放開宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，研究宅基地使用權(quán)抵押政策。農(nóng)村村民的宅基地和房屋可以出租、轉(zhuǎn)讓等形式，流轉(zhuǎn)給符合農(nóng)村宅基地申請條件的本集體組織成員，并逐步實(shí)現(xiàn)跨村跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)?？梢匝芯哭r(nóng)村“三塊地管理，兩塊地使用”政策，將宅基地納入集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)模管控和使用流轉(zhuǎn)范圍，探索宅基地經(jīng)繳納集體建設(shè)用地使用費(fèi)或者完成退出程序后，作為集體建設(shè)用地進(jìn)行變更用途使用或者進(jìn)行流轉(zhuǎn)的政策。

4.2完善歸并、置換和退出機(jī)制

（1）農(nóng)民居住布局優(yōu)化方法

優(yōu)化農(nóng)民居住布局的基本方法可以分為歸并、置換和退出三種模式。歸并，就是農(nóng)村居民點(diǎn)、自然村，甚至是行政村的用地合并，原宅基地的拆舊和集體土地上的異地建新，主要鼓勵選擇鎮(zhèn)區(qū)周邊集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住房。置換主要是指用原宅基地和房屋，通過等值、等價(jià)等方法，取得鎮(zhèn)區(qū)、城區(qū)國有土地上普通商品房。歸并和置換可以理解成農(nóng)村宅基地退出的兩種途徑，尤其是目前項(xiàng)目驅(qū)動下的區(qū)域性整體退出模式。

其中，歸并模式下集中建設(shè)的房屋形式可以包括獨(dú)立住宅、聯(lián)排住宅和公寓住宅等，房屋建設(shè)方式同樣可以包括個人建房和集體建房政府部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)淡化個人獨(dú)立建房思維，強(qiáng)化集體建房導(dǎo)向。政府部門還可以研究研究明確農(nóng)村集體建房政策導(dǎo)向、基本要求，提出集體建房的規(guī)劃落地、用地審批、權(quán)屬調(diào)整、登記發(fā)證、資金平衡等有關(guān)問題的解決途徑。逐步引導(dǎo)分散用地向集中用地轉(zhuǎn)變，個人建房向集體建房轉(zhuǎn)變，單戶獨(dú)棟房屋形式向聯(lián)排、多層、高層公寓轉(zhuǎn)變。

除此之外，再提出單宗或者說單點(diǎn)宅基地退出問題，也就是給予農(nóng)村村民常態(tài)化的宅基地退出通道，這種退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)屬于宅基地管理制度或者穩(wěn)定政策的范疇。單點(diǎn)宅基地的退出，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)依法收回情形的落實(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)違法用地、建新拆舊、一戶多宅等宅基地資源的依法收回。其次，政府部門需要加快探索政策機(jī)制，著力推進(jìn)廢棄、閑置、出租、一戶一宅以外的宅基地和城鎮(zhèn)戶籍宅基地的退出。

（2）農(nóng)民居住布局優(yōu)化對象

宅基地歸并、置換和退出目標(biāo)對象的鎖定應(yīng)當(dāng)區(qū)分近郊、中郊和遠(yuǎn)郊不同區(qū)域，因勢施策?？梢砸猿凡⑿痛迩f、保留型村莊和保護(hù)型村莊的確認(rèn)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)考慮高速公路、高速鐵路和高壓線沿線、環(huán)境影響明顯等地區(qū)，通過城鎮(zhèn)集中、村莊歸并和特色保護(hù)不同路徑，施以不同的機(jī)制和方法。其中，對于游和文化傳承價(jià)值的保護(hù)村，規(guī)劃用途與宅基地用途不一致的，研究農(nóng)村村民可以申請主動退出宅基地或在保持原有建筑風(fēng)格、風(fēng)貌前提下，保持宅基地性質(zhì)不變自用經(jīng)營，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，改變農(nóng)村存量宅基地閑置低效利用，提高農(nóng)村鄉(xiāng)村景觀和生態(tài)環(huán)境水平。

（3）建立農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

建立多樣性農(nóng)民保障機(jī)制，是指在鼓勵和支持宅基地歸并、置換和退出工作實(shí)施中，給予農(nóng)民生活上的住房保障、配套保障、社會保障；生產(chǎn)上的農(nóng)耕保障、就業(yè)保障、收益保障；生態(tài)上的環(huán)境保障、旅游休閑保障。

首先，明確多元化安置保障。區(qū)分模式，考量區(qū)位，房屋面積保障由“等量置換”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗戎到粨Q”。研究將原宅基地和房屋等值轉(zhuǎn)換為住宅建筑面積、經(jīng)營性物業(yè)、貨幣補(bǔ)償?shù)?，或者政府通過組織“團(tuán)購”等方式購買普通商品房，讓農(nóng)民有選擇的機(jī)會。以新城、鎮(zhèn)區(qū)級差地租和價(jià)值等同為原則，可以根據(jù)各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)和農(nóng)民生活、生產(chǎn)水平的差異性，公平、公正、靈活運(yùn)用建筑面積補(bǔ)償折算規(guī)則。

其次，加大配套設(shè)施的建設(shè)力度。增強(qiáng)鎮(zhèn)級基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力，是吸引農(nóng)民集中，尤其是向鎮(zhèn)區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)周邊集中的關(guān)鍵。完善相關(guān)配套建設(shè)的基礎(chǔ)，可以發(fā)揮集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)改善居住生活條件、公共服務(wù)均等化、增加非農(nóng)就業(yè)和提高保障水平的綜合目標(biāo)。

第三，提高農(nóng)民離土離農(nóng)的意愿和能力。政府部門可以實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)民長久集體資產(chǎn)收益。推進(jìn)實(shí)施家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營，有利于農(nóng)村村民獲得承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的同時(shí)，脫離農(nóng)村農(nóng)業(yè)，進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裆罘绞?。政府部門可以建立社會保障和就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高農(nóng)民社會保障水平，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力。引導(dǎo)有條件的村民自愿離開農(nóng)村，不僅進(jìn)一步可以減少自然村落，提高土地集約利用效率，同時(shí)也可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；徒M織現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

4.3實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村生態(tài)景觀

農(nóng)村宅基地資源的再配置應(yīng)當(dāng)以宜居、宜業(yè)和宜游為基本愿景，以農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)的科學(xué)用地結(jié)構(gòu)布局為基本藍(lán)圖。城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土管理中遇到的問題可能主要涉及規(guī)劃空間落地、用地指標(biāo)保障和政策資金支持。其中，規(guī)劃空間落地需要法定性規(guī)劃體系的完善，編制內(nèi)容的深化和規(guī)劃銜接、落地。

（1）強(qiáng)化法定性規(guī)劃引領(lǐng)作用

區(qū)級城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌農(nóng)村村民住房總量、布局，明確城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)及其周邊農(nóng)村住宅布局空間。編制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)將保護(hù)、保留、撤并等類型的村莊落地，做好村莊布點(diǎn)規(guī)劃。鎮(zhèn)級城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鎮(zhèn)域宅基地的總量控制，推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)及其周邊農(nóng)村住宅布局空間落地。深化農(nóng)民居住點(diǎn)規(guī)模、布局、范圍和配套設(shè)施等方面的編制內(nèi)容。村級層面應(yīng)當(dāng)區(qū)分保護(hù)、保留、撤并等類型，完成村莊規(guī)劃的編制。保護(hù)型村莊應(yīng)當(dāng)結(jié)合傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，體現(xiàn)歷史文化特色，完成村莊發(fā)展定位，編制完整村莊保護(hù)規(guī)劃；保留型村莊可以結(jié)合農(nóng)民住房需求，按需編制村莊規(guī)劃；撤并型村莊不再編制村莊規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)做好同區(qū)、鎮(zhèn)集中居住規(guī)劃的銜接工作。

（2）用好實(shí)施性規(guī)劃統(tǒng)籌平臺

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)做好鄉(xiāng)村景觀布局規(guī)劃，研究生態(tài)區(qū)域重塑。農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置可以在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系框架下，研究并做實(shí)鄉(xiāng)村景觀布局規(guī)劃。區(qū)級政府部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮統(tǒng)籌作用，以鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）為單位，完成整體鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的鎮(zhèn)區(qū)、撤制鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的用地布局、景觀設(shè)計(jì)和生態(tài)控制。分階段推進(jìn)區(qū)域工業(yè)用地、宅基地和其他建設(shè)用地的復(fù)墾騰挪，同時(shí)對田、水、路、林等有機(jī)組成部分協(xié)調(diào)安排。用好類似農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村景觀布局規(guī)劃編制和實(shí)施平臺，積極應(yīng)對資源環(huán)境緊約束，將農(nóng)村宅基地管理與盤活資源、優(yōu)化空間、調(diào)控人口、整治環(huán)境等統(tǒng)籌謀劃，疊加運(yùn)用政策工具，逐步推實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，改善農(nóng)居環(huán)境。

（3）加大策略性政策支持力度

研究擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)掛鉤、鎮(zhèn)鎮(zhèn)掛鉤、村村掛鉤等多種掛鉤形式，擴(kuò)發(fā)指標(biāo)流轉(zhuǎn)和實(shí)體流轉(zhuǎn)范圍和方式。結(jié)合鄉(xiāng)村景觀布局規(guī)劃，特別針對規(guī)模較小的自然村和零星居民點(diǎn)，可以研究擴(kuò)大和充分運(yùn)用建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目運(yùn)行管理，將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)撤并村莊涉及的宅基地（即拆舊地塊）和擬集中建設(shè)村民住房的地塊（即建新地塊）組成布局調(diào)整區(qū)，實(shí)施原宅基地復(fù)墾以及建設(shè)用地和農(nóng)用地的布局調(diào)整、優(yōu)化。研究放大級差地租效應(yīng)，區(qū)內(nèi)、鎮(zhèn)內(nèi)合理設(shè)置拆舊區(qū)、安置區(qū)和節(jié)余出讓區(qū)，最大限度統(tǒng)籌土地增值收益分配，實(shí)現(xiàn)地類平衡和資金平衡，并通過提高安置地塊配套商服用地比例等方式保障集體經(jīng)濟(jì)組織長期收益，形成“造血”機(jī)制。

用好各種政策資金支持。目前上海同農(nóng)村宅基地資源優(yōu)化配置有關(guān)的資金大概有宅基地置換資金、土地整治項(xiàng)目資金、建設(shè)用地減量化統(tǒng)籌資金等。同時(shí)，可以借鑒城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)政策，以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)政策的資金支持方法。最后，可以研究整合運(yùn)用多條線的支農(nóng)惠農(nóng)資金，加強(qiáng)市、區(qū)農(nóng)業(yè)部門、水務(wù)部門、建設(shè)部門和環(huán)保部門等多條線涉農(nóng)資金的整合力度。按照“渠道不變、統(tǒng)籌安排、集中投入”的原則，在區(qū)、鎮(zhèn)平臺統(tǒng)一聚焦整合，支持宅基地資源再配置。農(nóng)村宅基地資源再配置時(shí)，集中居住區(qū)的建設(shè)可以研究享受區(qū)政府新農(nóng)村建設(shè)中相關(guān)規(guī)費(fèi)免收，公共設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、市政配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼，水務(wù)、交通部門的補(bǔ)貼或基本建設(shè)投入，以及燃?xì)?、電力、電信等配套服?wù)優(yōu)惠。

4.4探索農(nóng)村住房用地登記管理新路徑

以“共宗集中”住房用地審批管理為導(dǎo)向，通過不動產(chǎn)登記手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房用地和房屋的統(tǒng)一登記管理?？梢匝芯坎辉賹r(nóng)民集中居住用地進(jìn)行分割登記，主要包括公寓社區(qū)、聯(lián)排建房和獨(dú)棟別墅三種房屋建設(shè)情形。政府部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重歷史、實(shí)事求是、依法合規(guī)原則，按照規(guī)范程序，妥善處理歷史遺留問題，完成單宗分散現(xiàn)狀宅基地及其上房屋的確權(quán)登記，為宅基地退出和抵押、轉(zhuǎn)讓等政策探索奠定基礎(chǔ)。

5　結(jié)語

目前的農(nóng)村宅基地使用狀況已經(jīng)不能適應(yīng)上海資源環(huán)境緊約束的實(shí)際和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略要求。宅基地資源是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要組成，應(yīng)當(dāng)是低效用地減量化的主要對象，只有通過重新配置存量宅基地資源，集中高效用地，才能盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源節(jié)約集約使用。

農(nóng)村宅基地的管理應(yīng)當(dāng)注重資源、資產(chǎn)、資本基本功能的實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮市場化資源配置作用。農(nóng)村存量宅基地資源的優(yōu)化配置不是一蹴而就的，需要立足農(nóng)村綜合改革的頂層設(shè)計(jì)，需要循序漸進(jìn)的扎實(shí)推進(jìn)，也需要堅(jiān)持村級組織民主管理制度基礎(chǔ)和政府服務(wù)監(jiān)管基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善體制機(jī)制。

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Study on resource reallocation of rural residential land in Shanghai

WANG Chao-Ling1,2
（1. Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072， China；
2. Shanghai Institute of Land Resources Survey， Shanghai 200072， China）

With the integration of urban and rural development， the relationship between the people and the rural land is facing some contradictions and problems. In this paper， based on the characteristics of rural residential land in Shanghai， we analyze the basic problems and methods， and propose a set of basic principles for the rural residential land management and provide a guide to the Resource reallocation of rural residential land in Shanghai.

countryside； rural residential land； land management

F301.2

A

2095-1329（2016）03-0015-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.004

2016-04-05

2016-05-26

王超領(lǐng)（1982-），男，工程師，主要從事土地調(diào)查和地籍管理研究..

電子郵箱: wangchaoling2005@163.com

聯(lián)系電話: 021-56611516

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項(xiàng)目（gtz2015005-1）