山水林田湖生命共同體與自然資源用途管制路徑創(chuàng)新

黃賢金，楊達(dá)源

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇·南京 210023）

山水林田湖生命共同體與自然資源用途管制路徑創(chuàng)新

黃賢金，楊達(dá)源

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇·南京 210023）

“山水林田湖生命共同體”是人與自然關(guān)系和諧的具體體現(xiàn)。而自然資源管理機(jī)制、體制是自然資源用途管制制度作用的基石，因此，自然資源用途管制的機(jī)制協(xié)同，需要基于行政監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系、法律產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系、多部門管理與統(tǒng)籌管理關(guān)系的協(xié)同。據(jù)此，文章就推進(jìn)自然資源用途管制路徑創(chuàng)新提出有關(guān)建議，即：形成以土地要素為載體的自然資源產(chǎn)權(quán)登記及管理制度；形成以產(chǎn)權(quán)管理為核心的自然資源行政監(jiān)管制度；形成以市場(chǎng)決定作用為主導(dǎo)的自然資源優(yōu)化配置制度；形成以《自然資源法》為統(tǒng)領(lǐng)的自然資源統(tǒng)籌管理制度。

山水林田湖生命共同體；自然資源用途管制；人地協(xié)同格局

“山水林田湖生命共同體”是人與自然關(guān)系和諧的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中提出：“我們要認(rèn)識(shí)到，山水林田湖是一個(gè)生命共同體”。十八屆五中全會(huì)決定進(jìn)一步提出：“筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程”。這里結(jié)合對(duì)于山水林田湖生命共同體的科學(xué)認(rèn)知，就如何創(chuàng)新自然資源用途管制路徑提出具體建議。

1　山水林田湖生命共同體的科學(xué)認(rèn)知

從自然資源的整體性、系統(tǒng)性特征來看，自然資源各個(gè)要素之間是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系、相互作用的整體［1］，共同支撐著自然資源生產(chǎn)力、生態(tài)承載力，維系著人與自然之間的平衡與協(xié)調(diào)。有研究認(rèn)為，人的生存環(huán)境，可以用水、土、氣、生、礦及其相互關(guān)系來描述，是人類賴以生存、繁衍的自然子系統(tǒng)［2］，這更多地突出了特定地域系統(tǒng)自然資源要素的相互作用特征。而山水林田湖生命共同體，則從山、水、林、田、湖等自然資源要素巨系統(tǒng)視角，揭示了多層次國(guó)土空間主要自然資源要素的相互作用及其人地協(xié)同格局。因此，可以從以下幾個(gè)方面更進(jìn)一步地認(rèn)知山水林田湖生命共同體的內(nèi)涵，具體是：

一是深透闡明了人與自然生命過程之根本。

有史以來，人們一直在探討“自然生命”之根本或“生生不息”的緣由。據(jù)《系辭》對(duì)《周易》的解釋，《周易》是探討人周圍的“天、地、雷、風(fēng)、水、火、山、澤”八個(gè)方面的物質(zhì)與物質(zhì)運(yùn)動(dòng)（八卦）及其復(fù)雜的相互關(guān)系（八八六十四卦）：“剛?cè)嵯嗄Γ素韵嗍帯迸c“在天成象，在地成形，變化見矣”。懂得了這個(gè)道理的人，就能“所居而安”與“所樂而玩”即安居樂業(yè)也。

后來，據(jù)我國(guó)的地理思想傳統(tǒng)，又將復(fù)雜多變的自然過程演繹為“氣、水、土、生、地”的物質(zhì)與物質(zhì)運(yùn)動(dòng)及其復(fù)雜的相互關(guān)系和與人類活動(dòng)的互動(dòng)。中國(guó)的地殼運(yùn)動(dòng)比較活躍，山高坡陡、季風(fēng)氣候，多狂風(fēng)暴雨、又人口眾多，開發(fā)歷史悠久，導(dǎo)致中國(guó)大地地表物質(zhì)的運(yùn)動(dòng)具有一定的特殊性，如速度比較快，變化比較多，且通量與總量都比較大。因此，中國(guó)人的安居樂業(yè)，必須從實(shí)際出發(fā)，對(duì)中國(guó)大地地表的物質(zhì)與物質(zhì)運(yùn)動(dòng)做更深入的調(diào)查研究。

現(xiàn)在，更為清晰的解釋是“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，即“山、水、林、田、湖”的物質(zhì)與物質(zhì)運(yùn)動(dòng)及能量轉(zhuǎn)移與它們之間互為依存又相互激發(fā)活力的復(fù)雜關(guān)系，使之有機(jī)地構(gòu)成一個(gè)生命共同體。田者出產(chǎn)谷物，人類賴以壯陽生命；水者滋潤(rùn)田地，使之永續(xù)利用；山者吞云吐霧凝聚水分，涵養(yǎng)土壤；山水土地（涵蓋氣候與地形等）構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)中的環(huán)境，而樹者依賴陽光雨露，郁郁蔥蔥，他在生態(tài)系統(tǒng)中是最最基礎(chǔ)的生產(chǎn)者。

二是把握因時(shí)因地而異與因地制宜。

“山水林田湖”作為生命共同體，其中的“山、水、林、田、湖”都是有形有質(zhì)的實(shí)體。凡實(shí)體者，其形其質(zhì)必定具有因時(shí)因地而異的變化。因此，由這些實(shí)體構(gòu)成的生命共同體也必定具有因時(shí)因地的差別。人人都說自己家鄉(xiāng)好，有的是說他家鄉(xiāng)的氣候好，有的是說那兒的水質(zhì)好，或地形起伏和緩交通條件好，或一年四季陽光燦爛天氣好，如此等等。我國(guó)地域遼闊，要管好用好自然資源，一定要講究“因地制宜”基本原則。

北方的夏半年，經(jīng)常有暴雨，冬半年則比較寒冷干燥。在這種情況下，有關(guān)部門以防暴雨洪水為重，采用了在河流“上游蓄水、中游疏導(dǎo)、下游排洪”策略，導(dǎo)致有的城市，疏干了該地地下幾十米厚蓄水層中的地下水，于是出現(xiàn)了如下困境：暴雨來了“排”字當(dāng)頭，“排”之不及就爆發(fā)內(nèi)澇；將雨水資源排盡后，就嚴(yán)重缺水，有時(shí)候出現(xiàn)“有河皆干、有水皆污”的危機(jī)局面。如果將“地下幾十米厚蓄水層”利用起來，地表多水就蓄之，地表無水就抽用之，也許就能減輕內(nèi)澇與缺水之苦。

三是自然資源的永續(xù)利用與人地和諧。

自然資源的永續(xù)利用是“生命共同體”“生生不息”的基礎(chǔ)。在“山水林田湖”-“生命共同體”之中，“山、水、林、田、湖”之間物質(zhì)與能量的交換，存在一定的通量與總量；如果人類的攫取或消耗超過這個(gè)限度，該共同體的運(yùn)行就會(huì)發(fā)生重大的變異，甚至斷鏈停歇。實(shí)現(xiàn)“人地和諧”最起碼要做到的，就是在“山水林田湖”-“生命共同體”中，人類要攫取并消耗的物質(zhì)與能量，不超過上述的限度。例如，20世紀(jì)后期幾十年，我國(guó)黃河下游幾乎每年都有斷流，在有關(guān)專家查明實(shí)情之后果斷決定，必須確保每年有200多億立方米的水通向黃河河口，確保黃河下游不再斷流。這個(gè)“200多億方水”就是所謂確保黃河下游不斷流的“限度”［3］。

山水林田湖生命共同體這一理念具有無可估量的現(xiàn)實(shí)意義。無需贅述，中國(guó)大地目前最需要的就是“山水林田湖”這一“生命共同體”的修復(fù)建設(shè)，以積極發(fā)揮國(guó)土空間格局對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的支撐作用。例如，以長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)為例，三峽庫(kù)區(qū)的民眾為三峽工程做出了很大貢獻(xiàn)，如今的三峽庫(kù)區(qū)，山嶺依舊，水更豐富，目前急需要做的就是造田、造林和造湖，構(gòu)建新的“山水林田湖生命共同體”。

2　自然資源用途管制的機(jī)制協(xié)同

自然資源管理機(jī)制、體制是自然資源用途管制制度作用的基石。經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期的機(jī)制、體制變革，我國(guó)業(yè)已形成了以行政監(jiān)管為核心、相關(guān)法規(guī)為支撐、多部門分別管理的自然資源管理機(jī)制、體制。若要基于山水林田湖生命共同體，即以自然資源統(tǒng)一性為基礎(chǔ)的用途管制制度建立角度，構(gòu)建新的自然資源管理體制，需要注重以下三個(gè)方面的協(xié)調(diào)：

一是行政監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)管理的關(guān)系。

現(xiàn)行自然資源體制中，各部門既是國(guó)有自然資源行政監(jiān)管者，也是國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)管理者，但行政的不當(dāng)干預(yù)，將會(huì)造成對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)益人合理權(quán)益的損害；現(xiàn)行各部門是受委托，行使各類國(guó)有自然資源所有權(quán)的，但土地、水、森林等各類集體自然資源所有權(quán)者，并未與行政監(jiān)管部門建立委托行使關(guān)系，行政監(jiān)管部門成為了事實(shí)上的強(qiáng)制行使者。因此，建立新型自然資源管理體制，就需要實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)管理的分離，以便更有效地保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益，為市場(chǎng)決定作用在自然資源配置中的發(fā)揮提供基礎(chǔ)。

二是法律產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。

我國(guó)《物權(quán)法》以及《土地管理法》、《草原法》等各類法規(guī)，對(duì)各類自然資源產(chǎn)權(quán)作了較為明晰的規(guī)定，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)際又提出了新的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。例如，《物權(quán)法》明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵，但十八屆三中全會(huì)提出了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，承包權(quán)成了具有永典權(quán)性質(zhì)的“田面所有權(quán)”，經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主要權(quán)能。此外，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，還有長(zhǎng)期存在的慣例產(chǎn)權(quán)，也需要得到尊重與保護(hù)。

三是多部門管理與統(tǒng)籌管理的關(guān)系。

當(dāng)前我國(guó)自然資源實(shí)行分類類型管理，但這也不可避免地帶來一些問題：多頭管理導(dǎo)致沒有一個(gè)部門對(duì)特定區(qū)域的自然資源問題負(fù)責(zé)，如2007年的太湖水污染事件就是具體體現(xiàn)；對(duì)于自然資源內(nèi)涵的界定差異，造成管理資源的浪費(fèi)、低效乃至破壞，如國(guó)土部門為增加耕地一定程度上加劇了草地、水域等開發(fā)。但一個(gè)部門難以統(tǒng)籌所有自然資源的管理，因此，新型自然資源管理體制，既要能統(tǒng)籌自然資源管理，同時(shí)也需要有多部門協(xié)同性的實(shí)施管理。

3　自然資源用途管制路徑創(chuàng)新的對(duì)策建議

基于對(duì)上述幾個(gè)方面的認(rèn)知，就推進(jìn)自然資源用途管制路徑創(chuàng)新提出如下建議：

一是形成以土地要素為載體的自然資源產(chǎn)權(quán)登記及管理制度。

土地資源作為自然經(jīng)濟(jì)綜合體，承載著地質(zhì)、地貌、氣候、水文、土壤、植被等自然要素以及城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、道路、人文等社會(huì)要素，也是可度量、可定位、便于管制的具體空間。因此，土地資源不僅是國(guó)界、行政界線劃分的載體，也是自然資源產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)。主要是：（1）美國(guó)等國(guó)家實(shí)行了以土地為邊界的自然資源產(chǎn)權(quán)界定，通過土地邊界確定了地下礦產(chǎn)等資源的邊界，即形成了立體土地的自然資源產(chǎn)權(quán)界定制度；（2）不動(dòng)產(chǎn)登記也是以土地空間為依據(jù)，因此，自然資源產(chǎn)權(quán)登記也是土地空間為支撐；（3）我國(guó)明確提出了城市發(fā)展邊界、基本農(nóng)田劃定、生態(tài)紅線三個(gè)紅線控制，這三個(gè)紅線也是以土地（空間）為極限的邊界。因此，需要將土地要素作為自然資源產(chǎn)權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)管理制度的載體［4］。

二是形成以產(chǎn)權(quán)管理為核心的自然資源行政監(jiān)管制度。

自然資源產(chǎn)權(quán)既有法律規(guī)定的既定規(guī)則的“應(yīng)然”，也要考慮現(xiàn)實(shí)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)效率的“突然”，還要考慮慣例產(chǎn)權(quán)的“既然”。因此，雖然我國(guó)《物權(quán)法》中將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一個(gè)整體，按照《物權(quán)法》，承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)只能被理解為次生權(quán)利，而不具備獨(dú)立性，但農(nóng)民長(zhǎng)久擁有承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離，則更有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，有利于提高農(nóng)村承包田配置效率。同時(shí)，農(nóng)民或集體長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的海域、土地、水域、草原等，具備了實(shí)際占有權(quán)，也需要得到尊重和保護(hù)，在美國(guó)，這被稱為慣例產(chǎn)權(quán)。因此，對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)的行政監(jiān)管，需要從法律、現(xiàn)實(shí)以及歷史等多方面考慮，以自然資源產(chǎn)權(quán)實(shí)際權(quán)益主體利益保障為核心，形成更為有效的行政監(jiān)管制度。

三是形成以市場(chǎng)決定作用為主導(dǎo)的自然資源優(yōu)化配置制度。

在界定產(chǎn)權(quán)主體的前提下，構(gòu)建多元化的自然資源市場(chǎng)體系。主要是：（1）建立形成包括國(guó)有、集體所有權(quán)自然資源的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)平臺(tái)，尤其是在現(xiàn)有林權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)等市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)上，允許并推進(jìn)包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、水權(quán)交易等更多類型集體所有權(quán)的自然資源市場(chǎng)交易［5］；（2）引入有利于自然資源保護(hù)的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)制度。改變政府高成本管理自然保護(hù)區(qū)的做法，借鑒加拿大、美國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，賦予自然保護(hù)區(qū)一定經(jīng)營(yíng)權(quán)或委托自然保護(hù)組織進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)管理，但加強(qiáng)政府對(duì)于自然保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，從而使得自然保護(hù)區(qū)能夠保證生態(tài)資本不貶值乃至增值；（3）區(qū)域?qū)嶓w權(quán)利與虛擬權(quán)利的市場(chǎng)交易相統(tǒng)一，若某區(qū)域環(huán)境污染控制指標(biāo)沒有達(dá)到要求，則禁止直接或通過市場(chǎng)方式獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)，以倒逼其通過排污權(quán)交易、環(huán)境治理等方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好，從而協(xié)調(diào)自然資源利用與環(huán)境保護(hù)關(guān)系。

四是形成以《自然資源法》為統(tǒng)領(lǐng)的自然資源統(tǒng)籌管理制度。

從世界自然資源管理來看，統(tǒng)一立法、綜合管理正成為一個(gè)趨勢(shì)。因此，我國(guó)也需要結(jié)合國(guó)情，探索形成以土地為載體的自然資源綜合管理：（1）形成統(tǒng)一的自然資源分類及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免有的自然資源，在國(guó)土資源部被認(rèn)定為耕地，在林地部門是林地，在農(nóng)業(yè)部門是草地，從而不僅難以了解自然資源基本國(guó)情，更不便于科學(xué)管理；（2）突破土地、林業(yè)、水、礦產(chǎn)、海洋等各類自然資源要素分別立法、各自管理的現(xiàn)狀，在現(xiàn)行法律法規(guī)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合山水林田湖這一生命共同體建設(shè)的要求，制訂《自然資源法》，從法律上保障自然資源管理的協(xié)同性、統(tǒng)一性和有序性；（3）依托土地資源這一有形、可分割的空間載體，完善自然資源綜合信息，以為自然資源統(tǒng)籌管理提供基礎(chǔ)與支持，切實(shí)提高自然資源綜合配置效率；（4）重要自然資源區(qū)域可實(shí)行類似于自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一管理制度。如有的省份一個(gè)重要湖泊成立了獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，江蘇省可以探索太湖湖泊流域管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，以更有效地協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間的矛盾，提高太湖湖泊流域管理的統(tǒng)籌效率。

（References）

［1］ 彭補(bǔ)拙，濮勵(lì)杰，黃賢金. 資源學(xué)導(dǎo)論［M］. 南京:東南大學(xué)出版社，2014. Peng B Z， Pu L J， Huang X J. Principles of Resources Science［M］. Nanjing: Southeast University Press， 2014.

［2］ 王如松，歐陽志云. 社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)與可持續(xù)發(fā)展［J］. 中國(guó)科學(xué)院院刊，2012，27（3）:337-345. Wang R S， Ouyang Z Y. Social-economic-natural complex ecosystem and sustainability［J］. Bulletin of the Chinese Academy of Sciences， 2012，27（3）:337-345.

［3］ 楊達(dá)源，郭躍，何太蓉. 地理教育創(chuàng)新的方向和目標(biāo)［J］. 地理教育，2014，（5）:3-7. Yang D Y， Guo Y， He T R. The direction and goal of geographical education innovation［J］. Geography Education， 2014，（5）:3-7.

［4］ 黃賢金，楊達(dá)源，左平，等. 自然資源共同體綜合管理路徑選擇［N］.國(guó)土資源報(bào)（理論版），2014-02-21. Huang X J， Yang D Y， Zuo P， et al. The route choice of integrated management of natural resources community［N］.Land Resources Newspaper （theory edition）， 2014-02-21.

［5］ 黃賢金. 資源經(jīng)濟(jì)學(xué)（第2版）［M］. 南京:南京大學(xué)出版社，2010. Huang X J. Resource Economics （2nd edition）［M］. Nanjing University Press， 2010.

Orderly ecological system for mountains, rivers, forest, farmland and lakes, and innovation path of purpose regulation of natural resources

HUANG Xian-Jin, YANG Da-Yuan（School of Geographic and Oceanographic Sciences， Nanjing University， Jiangsu Nanjing 210023， China）

Orderly ecological systems for mountains， rivers， forest， farmland and lakes represent a harmonious relationship between humans and nature. The mechanisms and institutions of natural resources management form the cornerstone of the system， Purpose Regulation of Natural Resources （PRNR）.Consequently， the coordination mechanisms of PRNR require a synergistic relationship， including the relationship between administrative management and property right management， property right of law and economy， and multi-sector management and overall management. Therefore， this study puts forward some suggestions regarding the innovation path of PRNR. First， registration and management systems of property right of natural resources should be formed； second， administrative supervision systems of natural resources should be created based on the management of property right； third， optimal allocation systems of natural resources， in which the market plays a dominant role， should be built up. Finally， the overall management system of natural resources （Law of Natural Resources occupies the ruling position） should be established.

orderly ecological system for mountains， rivers， forest， farmland and lakes； purpose regulation of natural resources； collaborative pattern between humans and nature

F205

A

2095-1329（2016）03-0001-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.001

2016-09-09

2016-09-17

黃賢金（1968-），男，教授，博導(dǎo)，長(zhǎng)江學(xué)者，南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)，主要從事土地利用與區(qū)域發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)與政策資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展等研究.

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